Presuda 1 U 1154-12 od 04.04.2012.-zaštita konkurencije

Republika Srbija
 UPRAVNI SUD
1 U  1154/12
04.04.2012. godine
B e o g r a d

U IME NARODA

 Upravni sud, u veću sastavljenom od  sudija: dr Jadranke Injac,  predsednika veća, Biljane Tamburkovski Baković i Jelene Tišma Jovanović,  članova veća, sa sudijskim savetnikom LJiljanom Petrović, kao zapisničarem, odlučujući u upravnom sporu po tužbi tužilaca UOS, ............., B,  Akcionarskog društva  za osiguranje DO .......... B, Akcionarskog društva za  osiguranje i reosiguranje  DNS, ............, Akcionarskog društva  za osiguranje DGO,  .........., B,  Akcionarskog društva za  osiguranje SO ............,  B,  Akcionarskog društva za osiguranje MO ............... B,  Akcionarskog društva za osiguranje TO ..........., K,  Akcionarskog društva za osiguranje TK, ............ B,  Akcionarskog društva za osiguranje AO, ....... B, Akcionarskog društva za osiguranje VSO .........., B i Akcionarskog društva za osiguranje GO ............, B,  koje zastupaju adv. R.Z.  i adv.S.P, advokati iz B, na adresi .........., protiv rešenja Komisije za zaštitu konkurencije  Republike Srbije, broj: ........... od ......... godine, u predmetu zaštite konkurencije, u nejavnoj sednici veća, održanoj dana 04.04.2012. godine, doneo je

P R E S U D U

  Tužba se UVAŽAVA, PONIŠTAVA rešenje Komisije za zaštitu konkurencije  Republike Srbije, broj: ............ od ........... godine i predmet vraća nadležnom organu na ponovno odlučivanje.

 
OBAVEZUJE SE tuženi organ da tužiocima naknadi troškove upravnog spora u iznosu od .......... dinara, u roku od 15 dana od dana prijema presude.

O b r a z l o ž e nj e

  Tužioci su dana 27.01.2012. godine podneli tužbu ovom sudu  radi   poništaja rešenja  Komisije za zaštitu konkurencije  Republike Srbije, broj  .......... od ............ godine, kojim je tužiocima određena mera  zaštite konkurencije u obliku obaveze plaćanja novčanog iznosa  u visini i na način kako je bliže navedeno st. 1, 4, 6, 8, 10, 12, 14, 16, 18, 20, 22,  dispozitiva osporenog rešenja, i   naloženo   tužiocima  da izvrše navedene mere zaštite konkurencije  iz navedenih stavova na način bliže određen st. 2, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 19, 21, 23 dispozitiva osporenog rešenja.   Stavom  24. dispozitiva tog rešenja,  utvrđen je rok od 4 meseca  za izvršenje obaveze iz st. 2, 5, 7, 9, 11,13, 15, 17, 19, 21. i 23. dispozitiva,  od prijema ovog rešenja, pod pretnjom prinudnog izvršenja. Stavom 25. dispozitiva osporenog rešenja odbijen je predlog  privrednih društava DGO,  ........., N.B. i VSO …........ B, za   prekid postupka, kao neosnovan.  Stavom 26. dispozitiva, odbijen je predlog privrednih društava: UOS, ............, B, DO ............, B, DGO,  ............, N.B, SO ........., B, MO ............., B,  TO ............, K, TK, ..........., B i  AO, ........, B,  za izvođenje dokaza veštačenjem, kao  neosnovan. Stavom  27. dispozitiva rešenja određeno je, da  će se rešenje objaviti u “Službenom glasniku Republike Srbije” i na internet strani  Komisije za zaštitu  konkurencije. 
  
U tužbi  tužioci osporavaju zakonitost rešenja tuženog organa navodeći da  je rešenje doneto u suprotnosti sa Ustavom Republike Srbije, drugim propisima i opštim aktima, da  u posutpku donošenja rešenja  nije  postupljeno po pravilima postupka,  da činjenično stanje  na osnovu koga je doneto rešenje je nepotpuno a time i netačno utvrđeno, a iz tako  nepravilno i nepotpuno  utvrđenih činjenica,  izveden je  nepravilan zaključak u pogledu činjeničnog stanja. Ističu da tuženi donošenjem rešenja kojim za navodnu povredu konkurencije, učinjenu u vreme važenja prethodnog zakona određuju sankciju u vidu upravne mere propisanu Zakonom o zaštiti konkurencije (“Službeni glasnik RS” br.51/2009), na koji način je prekršen član 34. stav 1. kao i član 197. Ustava RS, s obzirom da, u konkretnom slučaju, nisu ispunjeni uslovi za povratno dejstvo člana 68. stav 1. navedenog Zakona.  Ističu da član 68. stav 3. Zakona nedvosmisleno određuje početak roka zastarelosti za izricanje mere zaštite konkurencije tako što kao početak tog roka izričito navodi dan izvršenja radnje ili propuštanja ispunjenja obaveze, odnosno kao poslednji dan vremenskog perioda izvršenja radnje povrede konkurencije što po stavu tužioca znači da je zakonodavac u zakonu precizno vezao rok zastarelosti za dan povrede konkurencije, pa se stoga ne može prihvatiti stav tuženog organa da navedeni rok počinje da teče tek od dana početka primene Zakona o zaštiti konkurencije, tj. Od ........ godine. Navode da  tuženi u donošenju rešenja nije postupao po pravilima postupka, odnosno nije odlučivao “zaključkom” kao radnjama upravljanja postupkom i na taj način nije postupao na zakonom propisan način. Ukazuju na povredu člana 6. Evropske konvencije o ljudskim pravima (“Službeni list Srbije i Crne Gore – Međunarodni ugovori, br.9/2003) i to posebno onog dela koji se odnosi na “pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku”. U vezi s tim navode i povredu čl. 133. stav 3. i 139. ZUP-a. Ističu i da doneto rešenje nije u skladu sa Uredbom o kriterijumima za određivanje visine iznosa koji se plaća na osnovu mere zaštite konkurecije i procesnog penala, načinu i rokovima njihovog plaćanja i uslovima za određivanje tih mera i Smernicama za primenu te uredbe. Pored navedenog, smatraju da pridržavanjem smernica tuženi organ uvodi i njihovo retroaktivno dejstvo jer iste primenjuje na povrede konkurencije koje su utvrđene 2009. godine, a što je takođe suprotno Ustavu, a ukoliko je hteo da primeni princip blažeg propisa po učinioce morao je primeniti prethodne smernice koje su povoljnije za tužioca koje su propisivale da se mera izriče prema visini prihoda na relevantnom tržištu. Ističu da rešenje u delu o iznosu upravne mere zaštite konkurencije  nije doneto u skladu sa ciljem kojim je dato ovlašćenje  tuženom da odluči o visini  upravne mere. 

  Predložili su da sud tužbu uvaži i poništi osporeno rešenje u celini, ili eventualno, preinači u delu koji se odnosi na iznos izrečene mere zaštite konkurencije u obliku obaveze plaćanja novčanog iznosa u visini od ............ dinara, uz obavezu da tužena tužiocima naknadi troškove upravnog spora u visini taksi za tužbu i odluku.
  Rešavajući ovaj upravni spor na osnovu činjenica koje su utvrđene u upravnom postupku i ispitujući zakonitost osporenog rešenja u skladu sa članom 39. stav 1. Zakona o upravnim sporovima (''Službeni glasnik RS'' broj 111/09), Upravni sud je, ocenom navoda tužbe, odgovora na istu i spisa predmeta ove upravne stvari, našao da je tužba osnovana.
  Iz spisa predmeta proizlazi da su presudom Upravnog suda 5-U 10715/10 od 23.06.2011. godine odbijene tužbe istih tužilaca na rešenje Komisije za zaštitu konkurencije broj ............ od ............ godine, kojim je utvrđeno da je Odluka Upravnog odbora UOS br........... od ............. godine akt koji za cilj ima bitno sprečavanje i ograničavanje konkurencije na tržištu pružanja usluge kasko osiguranja motornih vozila uzetih na lizing u smislu člana 7. Zakona o zaštiti konkurencije (“Službeni glasnik RS” br.79/05).  Konstatuje se da je sporazum članica Udruženja osiguravača Srbije: DO, DNS, DGO, SO, MO, TO, TK, AO, VSO bitno sprečavanje i ograničavanje konkurencije na tržištu pružanja usluge kasko osiguranja motornih vozila uzetih na lizing u smislu člana 7. prethodnog Zakona.

  Iz obrazloženja osporenog rešenja proizlazi da je postupak započet po prethodnom zakonu, te je primena njegovih odredbi nesporna, a u skladu sa odredbama prethodnog zakona, konstatovana je povreda konkurencije, dok je zahtev za pokretanje prekršajnog postupka obustavljen. Tuženi organ navodi, da je nesporno, da se postupak po utvrđenoj povredi mora okončati što znači da isti nikako ne može biti obustavljen ili prekinut usled navodne pravne praznine, nastale primenom propisa koji regulišu zaštitu konkurencije, zbog čega je Komisija imala dužnost da postupak zaštite konkurencije realizuje do kraja, a polazeći od cilja zakona i poverenih poslova iz člana 21. stav 1. tačka 2. Zakona o zaštiti konkurencije (“Službeni glasnik RS”, br.51/09). U vezi sa istaknutim prigovorom nemogućnost izricanja mere nakon isteka roka od 3 godine od dana kada je izvršena radnja povrede, Komisija navodi da zastarelost nije nastupila, jer iz same činjenice da je rok utvrđen novim zakonom, odnosno da nije bio utvrđen prethodnim, proizlazi da nije ni mogao da teče pre stupanja na snagu zakona kojim je utvrđena mera zaštite konkurencije, a iz kog razloga Komisija smatra da je neosnovan predlog stranaka za obustavu postupka zbog zastarelosti. Iz spisa dalje proizlazi da je Savet Komisije prihvatio navode stranaka u pogledu činjenice da zabranjeni sporazum nije primenjen, pa je ovu okolnost tretirao kao olakšavajuću, ali je istovremeno našao da se nepostojanje podstrekivanja od strane članica Udruženja ne može smatrati olakšavajućom okolnošću, što je dovelo do toga, da je visina iznosa mere zaštite konkurecije u odnosu na Udruženje osiguravača Srbije rezultirala iznosom od 1,30% od zbira ukupnog godišnjeg prihoda članica Udruženja koje su ostvarile od premija osiguranja i saosiguranja po odbitku poreza koji se plaća na ukupan iznos premija u 2007. godini, a za sve ostale stranke – društvo osiguranja rezultirao je iznosom od 1% utvrđenih prihoda za svaku stranku ponaosob. 

  Odredbom člana 34. Zakona o zaštiti konkurencije (“Službeni glasnik RS” br.51/09) propisana je primena pravila opšteg upravnog postupka, ako ovim zakonom nije drugačije propisano.

  Odredbom člana 41. navedenog zakona propisano je da se u ispitnom postupku preduzimaju potrebne dokazne radnje u cilju pravilnog utvrđivanja činjeničnog stanja, a naročito se uzimaju izjave stranaka, svedoka, obavlja se veštačenje, pribavljaju se podaci, isprave i stvari, vrši uviđaj i privremeno oduzimanje stvari. 

  Po nalaženju suda, svi razlozi dati u obrazloženju osporenog rešenja, za sada, se ne mogu prihvatiti, a posebno oni, koji se odnose na to, da je strankama, ovde tužiocima, omogućeno učešće u postupku u skladu sa čl. 9. i  čl. 133. (načelo saslušanja stranke)  i čl. 132. ZUP-a koje se odnose na sprovođenje posebnog ispitnog postupka kad je to potrebno radi utvrđivanja odlučnih činjenica i okolnosti koje su od značaja za razjašnjenje upravne stvari ili radi davanja strankama mogućnosti da ostvare i zaštite svoja prava i pravne interese. Ovo posebno zbog toga jer su se data izjašnjenja svih stranaka u postupku izricanja upravne mere odnosila ne samo na tražene ukupno ostvarene prihode u 2007. godini od premija osiguranja i saosiguranja u 2007. godini (koji je korigovan podacima NBS), već su isticali i to da su kao učesnici – članice Udruženja osiguravača Srbije obustavili radnju povrede konkurencije (Odluka Upravnog odbora Udruženja osiguravača Srbije br........... od ............ godine) pre pokretanja postupka; da nijedna stranka u postupku nije bila u povratu; da nije bilo elemenata podstrekivanja; da akt nije primenjivan; da su sve stranke u postupku aktivno učestvovale i u zahtevanom roku obezbeđivale traženu dokumentaciju i podatke; da su predložile izvođenje dokaza veštačenjem o stanju na relevantnom tržištu u 2007. godini, s obzirom na to da Savet Komisije ne poseduje neophodna usko stručna znanja iz oblasti osiguranja, aktuarstva i statistike; da se mera zaštite ne može izreći jer je proteklo više od 3 godine od dana izvršenja radnje povrede konkurencije zbog čega su postavili predlog za obustavu postupka, zbog zastarelosti. Takođe postavili su predlog za izvođenje dokaza veštačenjem od strane specijalizovanog veštaka aktuarske struke koji bi na stručan način objasnio i obračunao šta predstavlja prihod društva za osiguranje, kojim svako društvo može slobodno da raspolaže, kao i da li i u kojoj meri Komisija može i ima pravo da naplati upravnu meru a da pritom ne budu ugroženi interesi oštećenih lica i osiguranika i uopšte poslovanje društva.
 
  Sud nalazi da je Savet Komisije bio dužan da oceni sve navode i date predloge stranaka, ovde tužilaca, koje su relevantne za donošenje pravilne i zakonite odluke, posebno imajući u vidu već navedenu odredbu čl. 41. Zakona o zaštiti konkurencije.
  Tuženi organ je učinio i bitnu povredu pravila upravnog postupka iz čl. 199. st. 2. Zakona o opštem upravnom postupku jer nije ocenio sve dokaze prezentirane od strane  tužilaca u toku upravnog postupka pa time ni same činjenice i razlozi koje navodi u obrazlaženju osporenog rešenja ne upućuju sa sigurnošću na rešenje kakvo je dato u dispozitivu tog rešenja. Naime, nema ni posebne ocene svih dokaza koje su tužioci u toku postupka predložili i priložili, vezano za stanje na relevantnom tržištu u 2007. godini, s obzirom na to da Savet Komisije ne poseduje neophodna usko stručna znanja iz ove oblasti, a imajući u vidu da je za utvrđivanje posledica povrede i težine povrede jesu najvažniji elementi za utvrđivanje visine mere zaštite konkurencije prema Uredbi o kriterijumima za određivanje visine iznosa koji se plaća na osnovu mere zaštite konkurencije i procesnog penala, načinu i rokovima njihovog plaćanja i uslovima za određivanje tih mera (“Službeni glasnik RS” broj 50/2010).

  Isto tako nema ni posebne ocene tuženog organa u odnosu na predlog tužilaca u vezi sa potrebom održavanja usmene rasprave.
  Odredbom člana 38. stav 5. Zakona o zaštiti konkurencije (“Službeni glasnik RS” br.51/2009) propisano je da se u pitanjima u vezi sa upravljanjem postupkom, privremenom merom i izvođenjem dokaza, donosi zaključak.

  Na predloženi zahtev za izvođenje dokaza veštačenjem, Savet Komisije nije odlučivao na zakonom propisan način, odnosno nije doneo zaključak, već je predlog stranaka odbio rešenjem.

  Takođe, i u slučaju pokretanja postupka po službenoj dužnosti Savet Komisije nije postupao saglasno odredbi čl. 35. st. 2. Zakona koja propisuje da o pokretanju postupka predsednik Komisije donosi zaključak, a iz obrazloženja osporenog rešenja i spisa predmeta proizlazi da su o postupku određivanja upravne mere, stranke obaveštene dostavljanjem Obaveštenje br............. od ............ godine.
  Takođe, tužioci osnovano navode da propisane sankcije kojima je određena mera zaštite konkurencije, u obliku obaveze plaćanja utvrđenog novčanog iznosa u osporenom rešenju, i po starom, i po novom zakonu, nisu istovrsne, niti imaju isti naziv, niti je identičan postupak u kome, se one izriču, niti je, pak, zakonski osnov za njihovo izricanje isti, zbog čega bi tuženi organ u ponovnom postupku trebalo da oceni primenu odredaba o kažnjavanju izricanjem novčanih kazni prema tužiocima, posebno imajući u vidu član 4. Protokola br.7 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koji se odnosi na pravo da se ne bude suđen ili kažnjen dvaput u istoj stvari. 

  Osnovani su i navodi tužbe koji se odnose na Smernice Komisije od ........ godine i njihovu primenu, u konkretnom slučaju izricanja novčane kazne srazmerno težini učinjene povrede konkurencije prema strankama u postupku jer se Savet Komisije u obrazloženju svog rešenja nije pozvao na to da li su Smernice podzakonski akt i ako jesu u kom su glasilu i kada objavljene. To se odnosi i na Uputstvo o primeni pravila o zaštiti konkurencije na udruženja učesnika na tržištu od ........... godine, koje je, takođe, donela Komisija.

  Ovakva odluka tuženog organa se ne može prihvatiti jer je doneta uz bitnu povredu odredaba pravila postupka što je bilo od uticaja na rešavanje ove upravne stvari. Stoga je, u ponovnom postupku, u smislu člana 69. stav 2. ZUS-a, uz ocenu i ostalih navoda tužbe koje se odnose na pravilnu primenu materijalnog prava i potpuno utvrđenog činjeničnog stanja u smislu odredaba čl. 9. stav 1. u vezi čl. 133. Zakona o opštem upravnom postupku, potrebno tužiocima pružiti mogućnost da se izjasne neposredno ili putem punomoćnika o činjenicama i okolnostima koje su od uticaja na donošenje pravilne i zakonite odluke.

  Polazeći od iznetog i odredbe čl.33.stav 2. Zakona o upravnim sporovima (“Službeni glasnik RS” br.111/09), kojom je propisano da sud rešava bez održavanja usmene rasprave samo ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno saslušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja, ili ako stranke na to izričito pristanu, Upravni sud je našao da su se, u konkretnom slučaju, stekli uslovi za odlučivanje o zakonitosti osporenog rešenja bez održavanja usmene rasprave. Ovo stoga što je osporeno rešenje zasnovano na utvrđenom postojanju povrede pravila postupka od strane tuženog organa koja će biti otklonjena u ponovnom postupku odlučivanja pred organom uprave.

  Sa iznetih razloga, nalazeći da je osporenim rešenjem povređen zakon na štetu tužilaca, Upravni sud je primenom odredbe člana 40. stav 2. Zakona o upravnim sporovima odlučio kao u stavu prvom dispozitiva presude i vratio predmet nadležnom organu na ponovno odlučivnje, saglasno odredbi člana 42. stav 1. istog Zakona.

  Odluka o troškovima postupka, u stavu 2. dispozitiva presude, doneta je na osnovu odredaba člana 66., 67. i 74. Zakona o upravnim sporovima (“Službeni glasnik RS” br.111/09), a u vezi odredbe člana 159. Zakona o parničnom postupku (“Službeni glasnik RS” br.125/04...111/09, 72/2011), pa je tužiocima, dosudio troškove spora u iznosu od  .......... dinara i to na ime sudske takse za tužbu u iznosu od .......... dinara i na presudu u iznosu od ............ dinara, sve to po TT kao u dispozitivu ove presude pod tačkom 2.
  U ponovnom postupku, tuženi organ će, vezan pravnim shvatanjem i primedbama suda u pogledu postupka, saglasno odredbi člana 69. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, doneti novo, na zakonu zasnovano rešenje.
  

PRESUĐENO U UPRAVNOM SUDU
dana 04.04.2012. godine, 1 U 1154/12

Zapisničar,                                                   Predsednik veća - sudija

LJiljana Petrović,s.r.                                     dr Jadranka Injac,s.r.

za tačnost otpravka
upravitelj pisarnice
Dejan Đurić

JZ