Godišnje savetovanje sudija Republike Srbije “Sudijski dani 2013”

 

 

 

Vrhovni kasacioni sud organizovao je u Vrnjačkoj Banji u periodu od 6-9. oktobra 2013. godine, Godišnje savetovanje sudija Republike Srbije “Sudijski dani 2013” sa temama: “Pravosuđe danas”,“Zakoni i njihova primena” i “Aktuelna sporna pitanja u sudskoj praksi”.

 

Godišnje savetovanje sudija Republike Srbije “Sudijski dani 2013”, svečano je otvorio  sudija Dragomir Milojević, vršilac funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednik Visokog saveta sudstva, koji je u uvodnom izlaganju posebno istakao da svakako moramo da pokušamo da damo odgovor na pitanje kako će sudstvo da odgovori na izazove i postavljene ciljeve reformom, jer je siguran da je uspešno sprovedena reforma pravosuđa je i siguran put ka evropskim integracijama. Izneo je mišljenje da se sigurna garancija u tom pogledu može naći samo u jednom dobro organizovanom i moćnom sudstvu, a da sudstva  ne može biti bez moćnih sudija, moćnih i po svojim ličnim osobinama – intelektualnim, moralnim i stručnim – i po svojim službenim prerogativima, lične i stvarne prirode, a sudije bi, po prirodi i značaju poslova koje vrše, trebalo da budu kardinali državne administracije.

 

Rad savetovanja bio je organizovan u četiri sekcije: krivična, građanska, upravna i prekršajna. Sudije su izlagale referate, diskutovale o izloženim referatima, a sudije Vrhovnog kasacionog suda  su odgovarale na pravna pitanja sudija nižestepenih sudova.

 

U Velikoj sali hotela „Zvezda“  8. oktobra 2013. godine, na Upravnoj sekciji izloženi su referati sudija i savetnika Upravnog suda: “Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i upravnom sporu” – sudije Ruže Urošević; “Pravni karakter obaveštenja kod vanrednih pravnih sredstava u upravnom postupku” – sudije  Jelene Ivanović;  “Novine u Zakonu o javnim nabavkama” – sudije Steva Đuranovića; “Stambena zgrada i organi upravljanja stambenom zgradom kao stranke u upravnom sporu” – sudije Pavela Jonaša, sudije Upravnog suda; “Ostvarivanje prava na azil nakon donošenja novog Zakona o azilu” – sudije Zorice Kitanović; “Pravne posledice poništaja rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika u upravnom postupku i upravnom sporu” – savetnika Biljane Šunderić i “Postupanje upravnih organa u izvršenju odluka Upravnog suda” – savetnika LJiljane Petrović.

Savetovanju su prisustvovali sudija Slađana Bojović, vršilac funckije predsednika Upravnog suda, sudije Živana Đukanović i Zorica Kitanović, zamenici vršioca funkcije predsednika Upravnog suda, kao i sudije Upravnog suda: Jelena Ivanović, Ruža Urošević,  LJiljana Jevtić LJiljana Maksimović, Stevo Đuranović, Pavel Jonaš, Jasminka Vukašinović i Obrad Andrić, sekretar Upravnog suda Danijela Dupor, portparol Upravnog suda Milka Babić, kao i savetnici Upravnog suda: Marijana Tafra Mirkov, Aleksandra Gvozdenović, Biljana Šunderić, LJiljana Petrović, Tatajana Popara,Tija Bošković i Snežana Vujačić,  Mira Stević Kapus.

 

Referati sudija i savetnika Upravnog suda:

1) „Povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i upravnom sporu“ – Ruža Urošević, sudija Upravnog suda

2) „Pravni karakter obaveštenja kod vanrednih pravnih sredstava u upravnom postupku“ – Jelena Ivanović, sudija Upravnog suda

3) „Novine u Zakonu o javnim nabavkama“ –  Stevo Đuranović, sudija Upravnog suda

4) „Stambena zgrada i organi upravljanja  stambenom zgradom kao stranke u upravnom
sporu“ – Pavel Jonaš, sudija Upravnog suda

5) „Ostvarivanje prava na azil nakon donošenja novog Zakona o azilu“ – Zorica Kitanović, sudija Upravnog suda

6) „Posledica poništavanja rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog
službenika u upravnom postupku i upravnom sporu“ – Biljana Šunderić, savetnik Upravnog suda

7) „Postupanje upravnih organa u izvršenju odluka Upravnog suda“ – LJiljana Petrović, savetnik  Upravnog suda

 

Autor:
RUŽA UROŠEVIĆ
sudija Upravnog suda

 

POVREDA PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU
U UPRAVNOM POSTUPKU I UPRAVNOM SPORU

 

 „ Svako, tokom odlučivanja o njegovim građanskim pravima  i obavezama ili krivičnoj optužbi protiv njega, ima pravo na pravičnu i javnu raspravu u razumnom roku pred nezavisnim i nepristrasnim sudom, obrazovanim na osnovu zakona.“

član 6. stav 1.  EKLJP

 „Svako čija su prava i slobode priznata ovom konvencijom narušena ima pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima, čak i onda kada su povrede ovih prava i sloboda učinila lica u vršenju svoje službene dužniosti.“
član 13.  EKLJP

 „Svako ima pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i o optužbama protiv njega.“
član 32. stav 1.  Ustava RS

 Pravo na suđenje u razumnom roku je uvedeno u pravni sistem Republike Srbije pristupanjem Državne zajednice Srbija i Crna Gora Savetu Evrope 03.04.2003. godine i ratifikovanjem Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava (u daljem tekstu: Evropska konvencija) 26.12.2003. godine. U ustavni sistem Republike Srbije pravo na suđenje u razumnom roku je neposredno uvedeno Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine (u daljem tekstu: Ustav). Ovim Ustavom je, pored jemstva prava na suđenje u razumnom roku, predviđen i mehanizam zaštite ovog prava kroz posebno pravno sredstvo – ustavnu žalbu, koja se, saglasno odredbama Zakona o Ustavnom sudu, kada je u pitanju povreda prava na suđenje u razumnom roku, može izjaviti i ako nisu iscrpljena sva pravna sredstva propisana zakonom.

Pravo na suđenje u razumnom roku prema Evropskoj konvenciji

 Odredbama člana 6. Evropske konvencije svakom je garantovano pravo na pravično suđenje, koje podrazumeva i pravo na suđenje u razumnom roku tokom odlučivanja i njegovim građanskim pravima i slobodama, pored prava na pristup sudu, prava na pravnu pomoć, prava na procesnu ravnopravnost, prava na obrazloženju sudsku odluku i prava na pravnu sigurnost. Kako je odredbom člana 18. Ustava obezbeđena neposredna primena onih ljudskih prava koja su zajemčena potvrđenim međunarodnim ugovorima, primenu i zaštitu prava na suđenje u razumnom roku treba posmatrati sa stanovišta primene člana 6. Evropske konvencije koji garantuje pravo svakog na suđenje u razumnom roku, ali i primene člana 13. Evropske konvencije, koji garantuje pravo na delotvoran pravni lek pred nacionalnim vlastima u slučaju povrede, između ostalih, i ovog prava. Ovo posebno stoga, što u vreme ratifikovanja Evropske konvencije pravo na suđenje u razumnom roku nije bilo zaštićeno odgovarajućim pravnim sredstvom – delotvornim pravnim lekom koji ima u vidu član 13. Evropske konvencije. Zbog toga se veliki broj predstavki građana Republike Srbije pojavio pred Evropskim sudom za ljudska prava (u daljem tekstu: Evropski sud), a Evropski sud je omogućio tim licima direktan pristup tom sudu, smatrajući da u pravnom sistemu Republike Srbije nema adekvatnog pravnog sredstva u slučaju povrede prava na suđenje u razumnom roku.

   Kada su  u pitanju povrede prava garantovanih odredbama člana 6. i člana 13. Evropske konvencije, veoma je često u literaturi citiran primer iz prakse Evropskog suda koji se odnosi na predmet V.A.M. protiv Republike Srbije, broj 39177/05, u kome je Evropski sud odlučivao o predstavci državljanke Državne zajednice Srbija i Crna Gora, gđe V.A.M, od 28.10.2005. godine. Ovoj predstavci  je dat prioritet u rešavanju zbog prirode pravne stvari – spora roditelja oko sarateljstva nad maloletnim detetetom, od kojih je jedan roditelj HIV pozitivan.

   Podnositeljka predstavke se, pored ostalog, žalila i zbog dužine građanskog postupka, pozivajući se na odredbu člana 6. stav 1. Evropske konvencije. Iako se predstavka odnosila na dužinu trajanja parničnog, a ne upravnog postupka, kratko izlaganje suštine ovog predmeta je od značaja i za upravni postupak i za upravni spor, zbog stavova Evropskog suda izraženih u toj presudi , koji  se odnose upravo na ocenu razumne dužine trajanja svakog postupka.

 Odgovarajući na predstavku, predstavnik države je naveo da podnositeljka predstavke nije iscrpela sve raspoložive, delotvorne unutrašnje pravne lekove, odnosno da je propustila da se požali predsedniku opštinskog suda, predsedniku okružnog suda, ministru pravde i Nadzornom odboru Vrhovnog suda Srbije , kao i da nije iskoristila žalbeni postupak pred Sudom Srbije i Crne Gore, a da je propustila i da podnese zasebnu privatnu tužbu na osnovu člana 199. i 200. Zakona o obligacionim odnosima.

 U odgovoru na navode predstavnika države podnositeljka predstavke je navela da se žalba Sudu Srbije i Crne Gore ne može smatrati delotvornim unutrašnjim pravnim lekom. Takođe je navela da se, pošto se bezuspešno žalila predsedniku opštinskog suda, nije žalila predsedniku okružnog suda i Ministarstvu pravde, budući da bi to dovelo samo do dodatnog odlaganja, a u svakom slučaju na taj način nije bilo moguće obezbediti bilo kakvo delotovrno pravno zadovoljenje. Dalje je navela i da član 199. Zakona o obligacionim odnosima nije ovde značajan, budući da se prevashodno odnosi na klevetu u građansko-pravnom postupku, kao i da bi joj uspešan sudski postupak na osnovu člana 200. istog zakona mogao obezbediti samo nadoknadu za nematerijalnu štetu koju je pretrpela, ali ne bi mogao da obezbedi ubrzanje postupka zbog čije se dužine ona i obratila sudu.

 Evropski sud je najpre utvrđivao da li su iscrpljena sva pravna sredstva, te da li ta pravna sredstva predstavljaju delotvorne pravne lekove i pri tom konstatovao da su jedini pravni lekovi koje treba iscrpsti oni koji su delotvorni, pa je obaveza države, kada tvrdi da pravni lekovi nisu iscrpljeni, da uveri sud da su ti lekovi delotvorni i da su i teorijski i praktično bili na raspolaganju u relevantnom vremenu. Kada se sagledava da li je to pravilo iscrpljeno, po oceni suda, od suštinskog je značaja da se vodi računa o konkretnim okolnostima svakog pojedinačnog predmeta, što znači da se mora utvrditi  ne samo postojanje formalnih pravnih lekova u pravnom sistemu jedne države, već i opšti kontekst, u kome ti pravni lekovi funkcionišu, baš kao što se mora voditi računa i o ličnim okolnostima položaja samog podnosioca predstavke. Sud  je bio na stanovištu da se mora ispitati da li je, imajući na umu sve okolnosti predmeta, podnosilac predstavke učinio sve što se od njega razumno moglo očekivati kako bi iscrpeo unutrašnje pravne lekove. Po oceni suda, odlučujuće pitanje prilikom ocene delotvornosti nekog pravnog leka u vezi sa pritužbom zbog dužine postupka je to, da li postoji ili ne postoji mogućnost da se podnosiocu predstavke obezbedi neposredno i brzo pravno zadovoljenje. To konkretno znači da će pravni lek biti delotvoran ako se može koristiti bilo za ubrzanje odluke sudova koji odlučuju o predmetu, bilo za to da podnosiocu tužbe pruži odgovarajuće zadovoljenje za kašnjenje koje je već pretrpeo.
 
 Ceneći prihvatljivost predstavke podnositeljke iz razloga iscrpljenosti unutrašnjih pravnih sredstava, sud je našao da ova predstavka mora biti proglašena prihvatljivom i primetio da zahtevi za ubrzanje postupka, upućeni predsedniku opštinskog suda, predsedniku okružnog suda, Ministarstvu pravde i Nadzornom odboru Vrhovnog suda Srbije, predstavljaju hijerarhijske žalbe, odnosno nisu ništa više od puke informacije koja se dostavi višoj instanci, i gde ta viša instanca ima punu nadležnost da svoja ovlašćenja iskoristi kako nalazi za shodno. Osim toga, čak i da je neki od tih postupaka ikada bio započet, on bi se odvijao isključivo između nadzorne instance o kojoj je reč i sudije, odnosno suda u pitanju, a sama podnositeljka predstavke ne bi bila učesnik u tom postupku, već bi imala samo pravo da bude obaveštena o ishodu postupka. Sa tih razloga, nijedan od tih pravnih lekova se ne može smatrati delotvornim u smislu Evropske konvencije.

 Po shvatanju suda, odvojena tužba za naknadu štete prouzrokovane procesnim odlaganjem, bi takođe bila nedelotvorna, sa razloga što navedenom tužbom očigledno nije bilo mogućno ubrzati postupak o kome je reč. Što se tiče tvrdnje države da je podnositeljka predstavke trebala da podnese žalbu Sudu Srbije i Crne Gore, sud je našao da taj konkretan pravni lek nije bio na raspolaganju od 15.07.2005. godine i da je postao nedelotvoran od raspada Državne zajednice Srbija i Crna Gora, pa podnositeljka predstavke nije bila u obavezi da iscpre taj žalbeni put.

 Razmatraući razumnost dužine trajanja postupka, u svetlu primene člana 6. stav 1. Evropske konvencije, Evropski sud je našao da se dužina trajanja postupka mora procenjivati u svemu prema okolnostima predmeta i imajući na umu kriterijume utvrđene praksom samog suda, a posebno:

1)složenost predmeta;
2)ponašanje podnosioca predstavke i
3)ponašanje nadležnih organa vlasti .

 Prema utvrđenoj praksi Evropskog suda, hronična prenatrpanost sudova i zaostajanje sa predmetima nije valjano objašnjenje za prekomerno odlaganje postupka. Ovo stoga što član 6. stav 1. Konvencije nameće državama, visokim stranama ugovornicama, dužnost da svoje pravosudne sisteme organizuju na takav način da svaki njihov sud može da obavi sve svoje obaveze, uključujući tu i obaveze da razmotri predmete i razumnom roku.

 Iako je postupak o kome je reč započet 11.02.1999. godine, kada je podnositeljka predstavke podnela  tužbu opštinskom sudu, period koji spada u nadležnost Evropskog suda ratione temporis nije počeo na taj dan, već od 03.03.2004. godine, pošto je Evropska konvencija stupila na snagu u Republici Srbiji. Budući da je parnični postupak bio još uvek u toku u prvom stepenu, to znači da je on trajao 8 godina, od čega više od 2 godine i 11 meseci spada u opseg ispitivanja Evropskog suda. Ipak, da  bi se utvrdila razumnost dužine trajanja postupka o kome je reč, sud je morao da posveti pažnju stanju predmeta na dan ratifikacije, pa je konstatovao da je na dan 03.03.2004. godine postupak u prvom stepenu trajao već oko 5 godina.

  Primenom navedenih kriterijuma za ocenu dužine trajanja sudskog postupka, Evropski sud je utvrdio sledeće:

 Ad 1) Pobijani postupak je uključivao razvod braka, vršenje roditeljskog prava nad detetom i izdržavanje deteta i kao takav je bio relativno složen po svojoj prirodi.

 Ad 2)  Pitanja obuhvaćena ovim postupkom očigledno su bila od posebnog značaja kako za podnositeljku predstavke, tako i za njeno dete i zato su domaće vlasti morale  da im posvete posebnu pažnju. Podnositeljka predstavke je bila HIV pozitivna, što je činjenica koja je u najmanju ruku bila poznata Centru za socijalni rad i to je zahtevalo takođe posebnu pažnju. Podnositeljka predstavke je uložila sve razumne napore da ubrza postupak i mogla se smatrati odgovornom samo za jedno odlaganje ročišta.

  Ad 3) Opštinski sud je dosledno propuštao da iskoristi procesna sredstva koja su mu bila na raspolaganju u unutrašnjem pravnom poretku i da tuženom zvanično dostavi pismena kako bi omogućio nastavak postupka o kome je reč. Konkretno, čak i ako prtpostavimo da se nisu bili stekli zakonski uslovi za postavljanje privremenog zastupnika, opštinski sud je mogao i morao da pribegne drugim sredstvima koja su mu stajala na raspolaganju, uključujući tu i stavljanje sudskih poziva i drugih pismena upućenih tuženom  na sopstvenu oglasnu tablu.

  U svetlosti kriterijuma utvrđenih njegovom sudskom praksom i imajući na umu okolnosti ovog predmeta kao i podneske strana, Evropski sud je našao da dužina postupka zbog koga je podnositeljka uputila predstavku, a koji je još uvek u toku, nije ispunila zahtev u pogledu razumnog roka, pa je sa tog razloga došlo do kršenja člana 6. stav 1. Evropske konvencije.

 Kada je u pitanju povreda iz člana 13. Evropske konvencije, Evropski sud je  konstatovao da član 13. jemči delotovoran pravni lek pred nacionalnim vlastima protiv navodnog kršenja svih prava i sloboda zajemčenih konvencijom, uključujući tu i pravo na raspravu u razumnom roku na osnovu člana 6. stav 1. Pravni lek je, u pogledu dužine postupka, delotvoran samo ako se može primeniti ili za ubrzanje postupka pred sudovima pred kojim se o tom predmetu odlučuje, ili za to da parničaru pruži adekvatno pravno zadovoljenje za kašnjenja koja su se već dogodila. U konkretnom slučaju Evropski sud je  ocenio da je prekršen član 13. zajedno sa članom 6. stav 1. Evropske konvencije zbog toga što nije postojao delotvorni pravni lek u unutrašnjem zakonodavstvu za pritužbe podnositeljke predstavke u vezi sa dužinom trajanja njene građanske parnice. Pri tom je Evropski sud zaključio da je najdelotvornije rešenje pravni lek čiji je cilj ubrzanje postupka, ako je pravosudni sistem manjkav u pogledu zahteva za razumni rok iz člana 6. stav 1. Evropske konvencije, i ukazao da su neke države u potpunosti shvatile situaciju i izabrale da kombinuju dva tipa pravnih lekova: jedan koji je smišljen radi ubrzanja postupka i drugi koji je smišljen radi obezbeđenja nadoknade.

 Imajući u vidu činjenicu da je navedena presuda Evropskog suda, V.A.M. protiv Republike Srbije, doneta 13.03.2007. godine, osnovano se može zaključiti da je ona bila povod za uvođenje posebnog modaliteta ustavne žalbe u članu 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu1, tj. ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, koja predstavlja „intervenciju zakonodavca kako bi se otklonile dalje povrede ljudskih prava garantovanih Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava koje su posledica nepostojanja delotvornog pravnog leka pred domaćim vlastima, član 13. Konvencije, odnosno nerazumno dugog trajanja sudskog postupka, član 6. stav 1. Konvencije.“2

Pravo na suđenje u razumnom roku prema Ustavu i zakonima Republike Srbije

 Ustav Republike Srbije garantuje svakom pravo da nezavisan, nepristrasan i zakonom već ustanovljen sud, pravično i u razumnom roku, javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila razlog za pokretanje postupka, kao i optužbama protiv njega. Pored toga, Ustav predviđa i odgovarajući mehanizam za zaštitu tog prava, odnosno propisuje ustavnu žalbu kao pravno sredstvo za zaštitu Ustavom zajemčenih prava. Prema odredbi člana 170. Ustava ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska i manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.  

 Dakle, Ustavom je predviđeno pravo svakog da sud u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obavezama, kao i pravno sredstvo za zaštitu tog prava, dok je Zakonom o Ustavnom sudu uređen postupak odlučivanja po ustavnoj žalbi. Imajući u vidu specifičnost prava na suđenje u razumnom roku, zakonodavac je predvideo posebne uslove za ostvarivanje ovog prava u postupku po ustavnoj žalbi. Dok se, prema odredbi člana 82. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, u svim ostalim slučajevima povrede Ustavom zajemčenih prava, ustavna žalba može izjaviti protiv akta ili radnje državnog organa ili organizacije kojoj  je povereno javno ovlašćenje samo ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva ili je zakonom isključeno pravo na njihovu sudsku zaštitu, u slučaju kada je podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, ustavna žalba se može izjaviti, saglasno odredbi člana 82. stav 2. istog Zakona,  i ako nisu iscrpljena pravna sredstva. Pored prava na pravni lek, ustanovljen u cilju zaštite prava na suđenje u razumnom roku i ubrzanja sudskih postupaka, Zakonom o Ustavnom sudu  je u članu 89. stav 3.  predviđeno i da će Ustavni sud odlučiti o zahtevu podnosioca ustavne žalbe za naknadu materijalne, odnosno nematerijalne štete, kada je takav zahtev postavljen, a ustavna žalba osnovana.

 Na napred izloženi način, kombinacijom ustavnih i zakonodavnih rešenja, država je postupila u skladu sa stavom Evropskog suda izraženim u presudi V.A.M. protiv Republike Srbije, odnosno izabrala delotvorni sistem zaštite prava na suđenje u razumnom roku tako što je kombinovala „dva tipa pravnih lekova, jedan koji je smišljen radi ubrzanja postupka, i drugi koji je smišljen radi obezbeđivanja nadoknade“.

 Pored Ustava i Zakona o Ustavnm sudu, u našem pravnom sistemu su i drugim poceesnim i materijalnim zakonima propisana načelna pravila i određene mere koje treba da doprinesu da se postupci odvijaju bez odugovlačenja. Primera radi, odredbom člana 10. Zakona o parničnom postupku je propisano da stranka ima pravo da sud odluči o njenim zahtevima i predlozima u razumnom roku, da je sud dužan da postupak sprovede bez odugovlačenja, u skladu sa prethodno određenim vremenskim okvirom za preduzimanje parničnih radnji i sa što manje troškova, te da nepostupanje sudije u vremenskom okviru predstavlja osnov za pokretanje disciplinskog postupka u skladu sa odredbama  Zakona o sudijama, a odredbom člana 14. Zakona o opštem upravnom postupku 3 da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja. Zakonom o uređenju sudova 4 u članu 7, je propisano da stranka i drugi učesnik u sudskom postupku imaju pravo pritužbe na rad suda kada smatraju da se postupak odugovlači, da je nepravilan ili da postoji bilo kakav nedozvoljen uticaj na njegov tok i ishod.

 Međutim,  sve ove mere i sredstva Evropski sud je u brojnim svojim odlukama ocenio nedelotvornim, što je bio verovatno jedan od razloga da se ovom pitanju posveti posebna pažnja pri utvrđivanju Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova i Predloga Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama.

  Naime, predloženim izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova predviđena je posebna zaštita prava na suđenje u razumnom roku i posebno pravno sredstvo – zahtev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku. Prema predloženim rešenjima, ovaj zahtev može podneti neposredno višem sudu svaka stranka u sudskom postupku koja smatra da joj je povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, i pri tom može tražiti i nadoknadu za povredu prava. Postupak odlučivanja po zahtevu je hitan. Ako neposredno viši sud utvrdi da je zahtev podnosioca osnovan, određuje rok u kome će sud pred kojim se vodi postupak odlučiti o zahtevu i može odrediti primerenu naknadu za povredu prava na suđenje u razumnom roku. Naknada se isplaćuje iz budžetskih sredstava Republike Srbije u roku od tri meseca od dana podnošenja zahteva stranke za isplatu, a protiv rešenja o zahtevu za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku može se podneti žalba Vrhovnom kasacionom sudu u roku od 15 dana. Na postupak  zaštite prava na suđenje u razumnom roku, shodno se primenjuju odredbe zakona kojim se uređuje vanparnični postupak.

 Predloženim izmenama i dopunama Zakona o sudijama dat je poseban značaj odgovornosti sudija u slučaju namernog kršenja Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku. U članu 1. stav 2. predloženog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o sudijama je predviđeno da kad je odlukom Ustavnog suda, Evropskog suda za ljudska prava ili drugog međunarodnog suda utvrđeno da su u toku sudskog postupka kršena ljudska prava i osnovne slobode i da je presuda zasnovana na takvom kršenju ili da je presuda izostala zbog kršenja prava na suđenje u razumnom roku, Republika Srbija može tražiti od sudije naknadu isplaćenog iznosa, ako je šteta učinjena namerno. Postupak pokreće Republički javni pravobranilac na zahtev ministra nadležnog za pravosuđe, a po prethodno pribavljenom mišljenju Visokog saveta sudstva, koji je dužan da svoje mišljenje da u roku od 30 dana.

Ustavna žalba zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

 Već je rečeno da je ova ustavna žalba specifična u pogledu osnovnog uslova za izjavljivanje, a to je zapravo odsustvo uslova da su iscrpljena sva pravna sredstva. Ona je specifična i sa stanovišta predmeta i svrhe. Predmet ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku je „radnja, tačnije (ne) postupanje sudova i drugih državnih organa u postupcima u kojima se odlučuje o pravima i obavezama stranaka, dok je svrha ovog prava da se zaštite stranke u postpuku od neprimerenih odlaganja, kao i da se istakne značaj dobijanja pravde bez kašnjenja koja mogu ugroziti efikasnost i kredibilitet.“5

 Pored navedenih specifičnosti, nužno se nameće još jedna, a ona se tiče roka za izjavljivanje ustavne žalbe zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Imaući u vidu činjenicu da za izjavljivanje ove ustavne žalbe nije neophodno da su iscrpljena sva pravna sredstva, ustavna žalba se može izjaviti tokom čitavog trajanja postupka na koji se podnosilac ustavne žalbe žali, sa ciljem da se postupak ubrza i da se bez nepotrebnog i neprimerenog odlaganja okonča.

 Međutim, to ne znači da se ova ustavna žalba ne može izjaviti i posle pravnosnažnog okončanja postupka, na čiju se nerazumnu dužinu trajanja podnosilac ustavne žalbe žali. U tom slučaju je podnosilac ustavne žalbe vezan rokom od 30 dana za izjavljivanje ustavne žalbe. Ovaj rok se računa od dana dostavljanja odluke kojom je pravnosnažno okončan postupak čija se dužina trajanja osporava ustavnom žalbom, odnosno odluke kojom je iscrpljeno poslednje pravno sredstvo koje je podnosiocu ustavne žalbe bilo na raspolaganju.

 Uslovi koji se tiču aktivne legitimacije za izjavljivanje ustavne žalbe i njenu sadržinu su isti kao kod ustavnih žalbi izjavljenih zbog povrede ostalih Ustavom zajemčenih prava i sloboda, pa tako, prema odredbi člana 83. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu može izjaviti svako lice koje smatra da mu je pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organizacije kojoj je povereno javno ovlašćenje povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom. U ime ovog lica, ustavnu žalbu, na osnovu posebnog pismenog ovlašćenja, može izjaviti i drugo fizičko lice, odnosno državni organ ili drugi organ nadležan za praćenje i ostvarivanje ljudskih i manjinskih prava i sloboda.

 Sadržina ustavne žalbe je propisana odredbom člana 85. Zakona o Ustavnom sudu prema kojoj ustavna žalba mora da sadrži ime i prezime, jedinstveni matični broj građana, prebivalište ili boravište, odnosno naziv i sedište podnosioca ustavne žalbe, ime i prezime njegovog punomoćnika, broj i datum akta protiv koga je žalba izjavljena i naziv organa koji ga je doneo, naznaku ljudskog ili manjinskog prava ili slobode zajemčene Ustavom za koje se tvrdi da je povređeno sa oznakom odredbe Ustava kojom se to pravo, odnosno sloboda jemči, razloge žalbe i navode u čemu se sastoji povreda ili uskraćivanje, opredeljen zahtev o kome Ustavni sud treba da odluči, uz isticanje visine i osnova naknade materijalne ili nematerijalne štete, kada se naknada zahteva i potpis podnosioca ustavne žalbe, odnosno lica kome je izdato specijalno punomoćje za podnošenje ustavne žalbe. Uz ustavnu žalbu se podnosi i prepis osporenog pojedinačnog akta, dokazi da su iscrpljena pravna sredstva, dokazi o visini materijalne štete, kao i drugi dokazi od značaja za odlučivanje. Zahtev za naknadu štete može biti postavljen samo istovremeno sa podnošenjem ustavne žalbe.

 Da bi Ustavni sud raspravljao i odlučivao o suštini spora i dao ocenu da li je u konkretnom slučaju povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, neophodno je da su prethodno ispunjene sve pretpostavke propisane Ustavom i zakonom za izjavljivanje ustavne žalbe. U slučaju da ustavna žalba ne sadrži neku od ovih pretpostavki, sud će u prethodnom postupku takvu ustavnu žalbu rešenjem odbaciti, a ukoliko žalbu ne odbaci, odlukom će žalbu usvojiti ili je odbiti kao neosnovanu.

 Kako je predmet ovog rada povreda prava na suđenje u razumnom roku u upravnom postupku i upravnom sporu, u nastavku će biti reči samo o upravnim i upravno-sudskim postupcima u kojima je od strane Ustavnog suda utvrđena povreda ovog prava.Pre toga, važno je istaći da je Ustavni sud na redovnim sednicama od 30.10.2008. godine i 02.04.2009. godine usvojio stavove koji se odnose na postupak prethodnog ispitivanja ustavne žalbe, među kojima su posebno stavovi koji se odnose na pitanje da li su i kada su iscrpljena pravna sredstva u upravnom postupku i upravnom sporu:

 „ Stav: U upravnom postupku, donošenjem odluke po tužbi, smatraće se da je iscrpljeno poslednje pravno sredstvo pre izjavljivanja ustavne žalbe.
 Ukoliko je dozvoljena žalba protiv odluke u upravnom sporu ili zahtev za vanredno preispitivanje sudske odluke, donošenjem odluke po ovim pravnim sredstvima smatraće se da je iscrpljeno poslednje pravno sredstvo pre izjavljivanja ustavne žalbe.
 Izuzetno, ako je isključena mogućnost upavnog spora, donošenjem odluke po žalbi protiv pojedinačnog akta donetog u upravnom postupku smatraće se da je iscrpljeno poslednje pravno sredstvo pre izjavljivanja ustavne žalbe.

 Stav: U slučaju da je podnosilac ustavne žalbe protiv pravnosnažne odluke suda u upravnom sporu podneo inicijativu javnom tužiocu za podizanje zahteva za zaštitu zakonitosti, blagovremenost ustavne žalbe će se ceniti u odnosu na dan dostavljanja odluke suda, odnosno organa upravnog odlučivanja po poslednjem pravnom sredstvu, u smislu prethodnog stava.“6

 

Ocena Ustavnog suda o osnovanosti ustavne žalbe u upravnim stvarima

 Kada Ustavni sud u prethodnom postupku oceni da su ispunjeni procesni slovi za meritorno raspravljanje i odlučivanje, on će, gotovo isto kao i Evropski sud, u svakom konkretnom slučaju proceniti da li će uzeti u obzir celokupan period trajanja postupka, ili samo period posle 08. novembra 2006. godine, odnosno posle stupnja na snagu Ustava Republike Srbije. Ovo stoga što se, prema načelnom stavu Ustavnog suda, građanima Republike Srbije jemče prava i slobode utvrđene Ustavom i obezbeđuje ustavno-sudska zaštita nakon stupanja na snagu Ustava Republike Srbije, pa je od tog dana Ustavni sud nadležan ratione temporis da utvrđuje povrede Ustavom garantovanih prava.

 Međutim, u upravnim stvarima, Ustavni sud je u svakom konkretnom slučaju smatrao, kada je u pitanju povreda prava na suđenje u razumnom roku, da je reč o jedinstvenom upravnom i upravno-sudskom postupku, pa je utvrđivao da li postoji povreda Ustavom zajemčenog prava na suđenje u razumnom roku uzimajući u obzir celokupan period trajanja spornog postupka, odnosno i period pre 08. novembra 2006. godine. U skoro svakoj odluci Ustavni sud konstatuje „da je period za ocenu razumne dužine trajanja postupka, koji spada u nadležnost Ustavnog suda, počeo da teče od 08.novembra 2006. godine, kada je stupio na snagu Ustav Republike Srbije. Međutim, Ustavni sud je ocenio da se radi utvrđivanja opravdanosti dužine trajanja postupka mora uzeti u obzir i stanje predmeta na dan 08. novembra 2006. godine i da su, u konkretnom slučaju, ispunjeni uslovi da se, prilikom ocene, uzme u obzir celokupan period trajanja postupka“. 7

 Kada je u pitanju upravni spor, prilikom ocene postojanja, odnosno nepostojanja povrede prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud ima u vidu ne samo period trajanja upravnog spora pred okružnim, Vrhovnim ili Upravnim sudom, već i period trajanja upravnog postupka koji je prethodio upravnom sporu, čak i u slučaju kada se podnosilac ustavne žalbe žali samo na nerazumno dugo trajanje upravnog spora. U svojoj odluci Ustavni sud navodi: „Međutim, iako je ocenjivao samo trajanje upravnog spora koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda, Ustavni sud je imao u vidu  i dužinu trajanja upravnog postupka koji je prethodio predmetnom upravnom sporu, a koji je započeo 2002. godine donošenjem dopunskog rešenja o eksproprijaciji nepokretnosti podnosioca ustavne žalbe“. 8

 Prilikom ocene osnovanosti ustavne žalbe posebno je važno odgovoriti na  pitanje šta se smatra razumnim trajanjem postupka, odnosno koji se vremenski period smatra ustavno-pravno prihvatljivim. Ovo pogotovo ako se ima u vidu da u većini propisa nije određen rok za postupanje, odnosno za donošenje odluke. Kako je pojam razumne dužine trajanja postupka relativna kategorija, Ustavni sud, po ugledu na praksu Evropskog suda, u svakom konkretnom slučaju ocenjuje da li je povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, primenom sledeća četiri kriterijuma:

 1)  složenost činjenih i pravnih pitanja u konkretnom predmetu;
 2)  ponašanje podnosioca ustavne žalbe kao stranke u postupku;
 3)  postupanje nadležnih sudova koji vode postupak i
 4)  priroda zahteva, odnosno značaj prava o kome se u postupku raspravlja za
               podnosioca.

 Pre ocene dužine trajanja postupka primenom navedenih kriterijuma, Ustavni sud utvrđuje koliko je trajao postupak ako je okončan, odnosno koliko dugo traje, ako nije okončan, i u kojoj se fazi nalazi u vreme odlučivanja Ustavnog suda.  

 Ad 1) Kada je reč o složenosti predmeta čija se dužina trajanja postupka osporava ustavnom žalbom, za Ustavni sud su relevantni svi aspekti konkretnog slučaja: i činjenični i pravni. Naime, Ustavni sud u svakom konkretnom slučaju ocenjuje da li je u postupku pred sudovima ili organima državne uprave bilo složenijih činjeničnih i pravnih pitanja koje je trebalo raspraviti, a što je moglo biti od uticaja na dužinu trajanja upravnog ili upravno-sudskog postupka. U dosadašnjoj praksi Ustavni sud je uglavnom nalazio da u upravnim postupcima i sporovima nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja koja bi opravdavala dugotrajan postupak.

 Primera radi, u upravnom postupku u kome je prvostepeni organ bio dužan da utvrdi da li su ispunjeni uslovi za preduzimanje mera tehničke zaštite i drugih radova na izgradnji porodične stambene zgrade, u smislu odredaba Zakona o kulturnim dobrima, po oceni Ustavnog suda nije bilo posebno složenih činjeničnih i pravnih pitanja koja bi opravdavala osmogodišnje trajanje prvostepenog upravnog postupka, koji u vreme donošenja odluke Ustavnog suda još uvek nije bio okončan. Po oceni Ustavnog suda i „ocenjivanje zakonitosti sprovedenog postupka eksproprijacije u konkretnom slučaju nije iziskivalo ovako dugo (dve godine i devet meseci) odlučivanje suda po podnetoj tužbi, posebno imajući u vidu da je upravni akt iste sadržine već bio predmet sudske kontrole i da je pobijano drugostepeno rešenje doneto u izvršenju presude Vrhovnog suda Srbije“.9

 Ad 2) Ponašanje podnosioca ustavne žalbe može biti ozbiljan razlog drugog trajanja postupka čiju dužinu trajanja podnosilac ustavnom žalbom osporava. Prilikom ocene ovog kriterijuma, koji može značajno uticati na odluku Ustavnog suda, sud ispituje da li je podnosilac ustavne žalbe svojim ponašanjem i preduzimanjem, odnosno nepreduzimanjem pojedinih procesnih radnji u spornom postupku, doprineo da postupak neprimereno dugo traje. Poštujući praksu Evropskog suda za ljudska prava i Ustavni sud smatra da je dužnost podnosioca da „pokaže revnost u preduzimanju koraka koji su za njega relevantni, da se uzdrži od taktike odlaganja i da iskoristi ono što je u domenu domaćeg prava dozvoljeno u smislu skraćivanja postupka“.10 Stoga, Ustavni sud nalazi da podnosioci ustavne žalbe, koji su koristili sva pravna sredstva propisana odredbama Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima u cilju ubrzanja postupka, nisu doprineli nerazumno dugom trajanju tog postupka.

 Ustavni sud je, primenom ovog kriterijuma, ocenjivao i uticaj propuštanja, odnosno nečinjenja, podnosioca ustavne žalbe na dužinu trajanja upravnog postupka i upravnog spora. Ocenjujući da postoji povreda prava na suđenje u razumnom roku od strane opštinskog organa uprave, Ustavni sud je „utvrdio da je podnositeljka ustavne žalbe do donošenja osporenog rešenja koristila zakonom predviđena sredstva za ubrzanje postupka, ali je propustila da, u smislu odredaba člana 71. stav 1. i 2. važećeg Zakona o upravnim sporovima, zahteva od nadležnog organa da donese upravni akt u izvršenju rešenja Upravnog suda i da se po proteku zakonom propisanog roka, obrati sudu zahtevom za donošenje takvog akta.
 Međutim, imajući u vidu dosadašnje trajanje postupka, kao i činjenicu da se podnositeljka prvi put obratila zahtevom nadležnom organu 1998. godine, Ustavni sud je ocenio da navedeni doprinos podnositeljke ustavne žalbe ne može uticati na drugačiju odluku ovog suda o povredi ovog prava zajemčenog Ustavom.“11

 Ad 3) Priroda zahteva, odnosno značaj prava o kome se u postupku raspravlja za podnosioca, predstavlja veoma značajan kriterijum čija primena na dužinu trajanja upravnih postupaka i sporova u određenim slučajevima sasvim izvesno vodi zaključivanju Ustavnog suda o nerazumno dugom trajanju postupka.

  U pojedinim oblastima su zakonom propisani rokovi za donošenje odluka u upravnom postupku ili upravnom sporu (zaštita izbornog prava, zaštita prava lica na izdržavanju kazne zatvora, zaštita prava na slobodan pristup informacijama od javnog značaja, zaštita prava u postupcima javnih nabavki, vraćanje-restitucija imovine i sl.), pa priroda stvari nameće obavezu organa uprave i Upravnog suda da ove rokove poštuju. Nepoštovanje zakonom propisanih rokova za donošenje odluke u ovim slučajevima, uvek vodi zaključivanju Ustavnog suda o povredi prava na suđenje u razumnom roku.

 Osim toga, u upravnom postupku i upravnom sporu se u najvećem broju slučajeva odlučuje o priznavanju nekog prava ili utvrđivanju neke obaveze fizičkom ili pravnom licu od strane organa vlasti, zbog čega to lice ima veoma izražen interes da se o tome što pre donese konačna i pravnosnažna odluka. Primera radi, to su prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, prava iz radnog odnosa državnih službenika, prava iz oblasti socijalne zaštite,  i sl, koja su od izuzetnog značaja za stranke u postupku.

 Ocenjujući dužinu trajanja upravnog postupka u pojedinim konkretnim slučajevima, primenom navedenog kriterijuma, Ustavni sud je našao "da je podnosilac ustavne žalbe imao nesumnjiv pravni interes da se što pre donese pravnosnažna odluka o zakonitosti sprovedenog postupka eksproprijacije, posebno stoga što je od ishoda predmetnog upravnog spora zavisilo njegovo pravo na povraćaj eksproprisane nepokretnosti i naknadu štete, saglasno članu 35. stav 3. Zakona o eksproprijaciji."12

 U drugom pak slučaju, "ispitujući značaj predmeta postupka za podnositeljku ustavne žalbe, Ustavni sud je zaključio da ona ima značajan pravni i materijalni interes da naknadnim izdavanjem odobrenja za gradnju legalizuje izgrađeni objekat, čime bi stekla uslove da koristi svoju imovinu u skladu sa zakonom."13

 Ad 4) Postupanje nadležnih organa i sudova koji vode postupak svakako predstavlja najznačajniji kriterijum prilikom ocene povrede prava na suđenje u razumnom roku. Pri tom je osnovno pravilo, preuzeto iz prakse Evropskog suda za ljudska prava, da se ocenjuje samo ono postupanje koje se može staviti na teret državnom organu ili sudu, kao doprinos nerazumno dugom trajanju postupka, odnosno za koje su oni odgovorni.
 
 Kada su u pitanju postupci u kojima je zakonom propisana obaveza organa ili suda da postupak okonča u određenom roku, Ustavni sud pre svega ispituje da li je ta obaveza ispoštovana, odnosno da li je vođeno računa o potrebi hitnog rešavanja u tim upravnim stvarima. Kada je u pitanju hitnost u odlučivanju zbog prirode stvari, bez obzira na to što je rok za donošenje odluke propisan samo za prvostepeni i drugostepeni organ uprave, a ne i za Upravni sud, Ustavni sud, bez ispitivanja ostalih kriterijuma, utvrđuje povredu prava na suđenje u razumnom roku u postupku pred Upravnim sudom koji nije vodio računa o potrebi hitnog postupanja. U obrazloženju svoje odluke, kojom je utvrdio povredu prava na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud  je naveo:

 "Ispitujući navode podnosioca ustavne žalbe da o njegovom zahtevu nije odlučeno u razumnom roku, što je dovelo do povrede njegovog prava na delotvorno pravno sredstvo, Ustavni sud je najpre konstatovao da je odredbama člana 11. Zakona o okupljanju građana propisan postupak odlučivanja o zabrani javnog skupa koji bi mogao da ometa javni saobraćaj ili da ugrozi zdravlje, javni moral i bezbednost ljudi i imovine. Iz navedenih odredaba Zakona proizlazi da nadležni organ odlučuje o zabrani javnog skupa iz navedneih razloga najkasnije 12 sati pre prijavljenog vremena održavanja skupa, te da je protiv prvostepenog rešenja dozvoljena žalba Ministarstvu unutrašnjih poslova, koja ne odlaže izvršenje rešenja. Ustavni sud je, takođe, konstatovao da u zakonu nije naveden rok u kome se žalba može izjaviti, pa bi se stoga morao primeniti opšti rok za žalbu u upravnom postupku u trajanju od 15 dana. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da se konačno rešenje Ministarastva unutrašnjih poslova može pobijati jedino tužbom u upravnom sporu, Ustavni sud ocenjuje da navedena pravna sredstva, imajući u vidu neminovnu dužinu trajanja upravnog postupka i upravnog spora, ne omogućavaju delotvornu zaštitu prava na mirno okupljanje građana. Ustavni sud je, s tim u vezi, utvrdio da su osporena rešenja upravnih organa doneta u zakonom predviđenom roku, ali da je upravni spor koji je okončan osporenom presudom Upravnog suda trajao dve godine i četiri meseca. Stoga Ustavni sud nalazi da je navedenim trajanjem predmetnog postupka, čija priroda zahteva hitnost u odlučivanju, povređeno pravo podnosioca na suđenje u razumnom roku, koje se jemči odredbom člana 32. stav 1. Ustava."14

  U ostalim slučajevima, u kojima nije zakonom propisan rok za donošenje odluke organa uprave, Ustavni sud ceni da li su organi preduzeli sve mere i radnje na koje su po zakonu bili obavezni, kako bi se sporni upravni postupak okončao u okviru razumnog roka. Konstatujući povredu prava na suđenje u razumnom roku zbog propuštanja upravnih organa da uopšte odluče o zahtevu stranaka, Ustavni sud  u obrazloženju svojih odluka navodi :

 "Ustavni sud je na osnovu prethodno utvrđenih činjenica i okolnosti ocenio da je dužini postupka presudno doprinelo postupanje upravnih organa. Posebno treba imati u vidu da prvostepeni organ uprave, suprotno svojoj zakonskoj obavezi, nije o zahtevu da oglasi ništavim rešenje tog organa, odlučio rešenjem u kome bi se utvrdila osnovanost ili neosnovanost podnetog zahteva, već je podnosiocu zahteva, a potom i podnosiocima ustavne žalbe samo uputio obaveštenje o tome da je predmetni zahtev neosnovan. O zahtevu za oglašavanje ništavim rešenja od 11.12.1995. godine je prvostepeni organ prvi put formalno odlučio tek rešenjem od 29.07.2004. godine. Međutim, i u daljem toku predmetnog postupka su, zbog bitnih povreda pravila postupka, konačna rešenja upravnih organa više puta poništavana presudama nadležnog suda."15

 "Ocenjujući postupanje nadležnih organa, Ustavni sud je utvrdio da drugostepeni organ nije poštovao zakonom određeni rok za donošenje rešenja u izvršenju sudskih odluka, a posebno presude Vrhovnog suda Srbije U. 7498/07 od 11.11.2008. godine, jer je drugostepeno rešenje u izvršenju te presude doneto nakon dve i po godine. S tim u vezi, Ustavni sud je konstatovao da se ekspertiza stručnjaka arhtektonske struke, na koju se pozvao drugostepeni organ u rešenju koje je tom presudom poništeno, ne nalazi u spisima predmeta broj 78/05 Zavoda za zaštitu spomenika kulture "Valjevo", a na šta je ukazao Vrhovni sud Srbije u navedenoj presudi. Ustavni sud dalje navodi da prvostepeni organ u izvršenju rešenja Upravnog suda Ui. 88/10 od 28.12.2011. godine, nije ponovo odlučivao o zahtevu podnositeljke ustavne žalbe za izdavanje uslova za izvođenje mera zaštite za legalizaciju izgrađenog objekta na katastarskoj parceli 1017/1 KO Brankovina, već je doneo rešenje kojim je podnositeljki zabranio dalje izvođenje radova na porodičnoj stambenoj zgradi i naložio da predmetnu katastarsku parcelu vrati u prvobitno stanje."16

 Međutim, u slučajevima u kojima je očigledno da za dužinu trajanja sudskog postupka nije odgovoran bilo ko osim suda, Ustavni sud je, bez ocene drugih kriterijuma, cenio samo postupanje suda koji je vodio postupak. U odluci kojom je utvrdio  povredu prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, Ustavni sud je naveo:

 "Ustavni sud je najpre konstatovao da je predmetni postupak započeo 28.05.2009. godine, podnošenjem tužbe Okružnom sudu u Smederevu i da po navedenom podnesku nije postupano do odlučivanja Ustavnog suda o ustavnoj žalbi, iz čega sledi da postupak posle tri i po godine suštinski nije ni započeo.
 Imajući u vidu da je pojam razumnog trajanja postupka relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja nadležnih organa koji vode postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud pri ocenjivanju povrede prava na suđenje u razumnom roku ispituje da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka. U konkretnom slučaju, međutim, Ustavni sud navedene kriterijume nije ispitivao, jer je utvrdio da po predmetnoj tužbi podnosioca nije ni formiran predmet u skladu sa odredbama Sudskog poslovnika ("Službeni glasnik RS" br. 110/09, 70/11 i 19/12), te nije ni mogao biti dat u rad odgovarajućem veću tog suda.
 S obzirom na to da se navedena tužba i dalje nalazi u spisima predmeta Okružnog suda u Smederevu U. 38/09, koji je Upravni sud nakon uspostavljanja nove mreže sudova preuzeo kao rešen, Ustavni sud je ocenio da Okružni sud u Smederevu snosi isključivu odgovornost za to što posle tri i po godine zapravo nije započeo postupak po tužbi podnosioca ustavne žalbe. Polazeći od navedenog Ustavni sud je ocenio da je nepostupanjem Okružnog suda u Smederevu po tužbi podnetoj 28.05.2009. godine, radi poništaja "upravnog akta - obaveštenja o isključenju i utuženju broj 02-7/2010 od 19.05.2009. godine", povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava."17

 Iz navedenog se može zaključiti da Ustavni sud donosi odluku o tome da li je u konkretnom slučaju povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, ceneći okolnosti konkretnog slučaja, ukupno trajanje postupka pred upravnim organima i Upravnim sudom i navedene kriterijume. Ukoliko nađe da je upravni postupak ili upravni spor nerazumno dugo trajao, Ustavni sud će usvojiti ustavnu žalbu i utvrditi povredu prava na suđenje u razumnom roku, a ako postupak još uvek nije pravnosnažno okončan, daće nalog nadležnom organu ili Upravnom sudu da preduzmu sve mere kako bi taj postupak bio okončan u što kraćem roku.

 Međutim, ako Ustavni sud oceni da sporni postupak ne traje nerazumno dugo i da dotadašnje postupanje ne ukazuje na odugovlačenje i neefikanost u postupanju organa uprave i Upravnog suda, odnosno da je sporni postupak okončan u okviru razumnog roka, Ustavni sud će odlukom odbiti ustavnu žalbu. Pri tom će u obrazloženju svoje odluke, primenom i ostalih kriterijuma za ocenu dužine trajanja spornog postupka,  konstatovati da podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na suđenje u razumnom roku: 

 "Ustavni sud nalazi da, iako podnosilac ustavne žalbe svojim radnjama nije doprineo dugom tajanju postupka odlučivanja o njegovom zahtevu za izvršenje presude Vrhovnog suda Srbije U-SCG 2290/06 od 21.02.2008. godine, odluka o tom zahtevu nije bila od značaja za podnosioca, s obzirom na to da je Vojna pošta 1094 Beograd, kao drugostepeni upravni organ, već 07.07.2008. godine donela novi upravni akt, odnosno novo drugostepeno rešenje Up-2 60-3/201-6/05. Podnosilac ustavne žalbe je i protiv ovog drugostepenog rešenja tužbom od 23.08.2008. godine pokrenuo upravni spor, a postupanje suda u tom postupku je osporeno ustavnom žalbom i predmet je ocene u tački šest obrazloženja ove odluke.
 Imajući u vidu navedene razloge Ustavni sud je ocenio da u postupku po zahtevu za donošenje odluke u izvršenju presude Vrhovnog suda Srbije U-SCG 2290/06 od 21.02.2008. godine, u predmetu Upravnog suda Ui. 25/10 (2008) (ranije predmet Vrhovnog suda Srbije Ui. 73/08), podnosiocu ustavne žalbe nije povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Stoga je Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, ustavnu žalbu, u ovom delu, odbio kao neosnovanu, odlučujući kao u tački dva izreke."18

Naknada nematerijalne štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku

 Do stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu, januara 2012. godine, odluka Ustavnog suda kojom je usvojena ustavna žalba je bila pravni osnov za podnošenje zahteva za naknadu štete Komisiji za naknadu štete, a u cilju postizanja sporazuma o visini naknade štete. Ukoliko sporazum ne bi bio postignut, podnosilac ustavne žalbe je mogao da traži da sud,  u parničnom postupku, pokrenutom tužbom protiv Republike Srbije,  utvrdi visinu naknade štete zbog povrede ustavom  zajemčenog prava.

 “Po zahtevu za naknadu štete zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, a nakon što je Ustavni sud svojom odlukom utvrdio da je povređeno pravo i priznao podnosiocu ustavne žalbe pravo na naknadu štete, te nakon što pred nadležnom komisijom nije postignut sporazum o naknadi štete, u parnici je po zahtevu za naknadu štete pasivno legitimisana država Srbija....”19

 Međutim, nakon izmena Zakona o Ustavnom sudu, odredbom člana 89. stav 3. Zakona o Ustavnom sudu zakonodavac je poverio Ustavnom sudu i odlučivanje o pravu podnosioca ustavne žalbe na naknadu materijalne, odnosno nematerijalne štete i utvrđivanje njene visine.

  Kada je u pitanju povreda prava na suđenje u razumnom roku, pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog toga što nije brzo i efikasno dobio pravičan ishod postupka, ostvaruje se kroz naknadu nematerijalne štete. Da bi Ustavni sud odlučivao o naknadi nematerijalne  štete, potrebno je da budu ispunjena dva kumulativno propisana uslova. Najpre, da je zahtev za naknadu štete izričito postavljen istovremeno sa ustavnom žalbom, a potom, da je Ustavni sud doneo odluku kojom je ustavnu žalbu usvojio i utvrdio povredu prava podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku. Ovo stoga što je Ustavni sud vezan granicama zahteva podnosioca ustavne žalbe, a odluka o zahtevu za naknadu nematerijalne štete je uslovljena prethodnom odlukom kojom je ustavna žalba usvojena, budući da je utvrđena povreda Ustavom garantovanog prava.

 Prilikom određivanja visine naknade nematerijalne štete, Ustavni sud ceni sve okolnosti slučaja, a posebno doprinos organa uprave, sudova i samog podnosioca ustavne žalbe dužini trajanja postupka. Pri tom naročito ima u vidu svoju dosadašnju praksu, praksu Evropskog suda u sličnim slučajevima, ekonomske i socijalne prilike u Republici Srbiji i samu suštinu naknade nematerijalne štete

 Budući da je veoma čest slučaj u praksi Ustavnog suda da podnosioci ustavne žalbe ne zahtevaju pravično zadovoljenje zbog povrede Ustavom zajemčenih prava u vidu naknade nematerijalne štete, Ustavni sud je , krećući se u granicama zahteva postavljenog u ustavnoj žalbi, najčešće donosio odluku da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari objavljivanjem odluke u “Službenom glasniku Republike Srbije”.

FUS NOTE OD 1-19

  1  (Službeni glasnik RS, br. 109/07, 99/11 i 18/13)
  2  LJuba Slijepčević, Zaštita prava na suđenje u razumnom roku, pravo, teorija i praksa, Novi Sad, 2009.
  3  (Službeni list SRJ", br. 33/97 i 31/2001 i "Službeni glasnik RS" br. 30/2010)
  4  (Službeni glasik RS, br. 116/08 ... 101/11)
  5  Ustavni sud Su I-8/11/09 od 02.09.2009. godine
  6  mr Nataša Plavšić, Zaštita prava na suđenje u razumnom roku pred Ustavnim sudom, Zaštita prava u oblasti rada, Beograd 2013.
  7  Odluka Ustavnog suda Už. 4983/2011
  8  Odluka Ustavnog suda Už. 2283/2010
  9  Odluka Ustavnog suda Už. 2283/2010 od 20.09.2012. godine
10  Presuda Evropskog suda za ljudska prava Union Alimentaria Sanvers, C.A. protiv Španije, st 35.
11  Odluka Ustavnog suda Už. 1164/2010
12  Odluka Ustavnog suda Už. 2283/2010
13  Odluka Ustavnog suda Už. 1164/2010
14  Odluka Ustavnog suda Už. 4078/2010
15  Odluka Ustavnog suda Už. 4983/2011
16  Odluka Ustavnog suda Už. 1164/2010
17  Odluka Ustavnog suda Už. 1158/2010
18  Odluka Ustavnog suda Už. 4449/2010
19  Presuda Višeg suda u Kragujevcu P.br. 5/11 od 25.03.2011. godine i dopunska presuda istog suda P.br. 5/11 od 29.07.2011. godine i presuda Apelacionog suda u Kragujevcu Gž.br. 2361/11 od 26.09.2011. godine

 

Jelena Ivanović,
sudija Upravnog suda

PRAVNI KARAKTER OBAVEŠTENJA KOD VANREDNIH
PRAVNIH SREDSTAVA U UPRAVNOM POSTUPKU

 

  Vanredna pravna sredstva u upravnom postupku, kako ona propisana Zakonom o opštem upravnom postupku (u daljem tekstu: ZUP)20, tako i ona propisana posebnim zakonima predstavljaju u praksi najdelikatniji deo upravnog procesnog prava.
  Ova delikatnost je karakteristična za primenu vanrednih pravnih sredstava i u ostalim opštim procesnim sistemima zbog toga što se njihovom pogrešnom primenom, na najgrublji način krše načelo zakonitosti i načelo pravnosnažnosti, koja su pored ostalih segmenata, osnov načela vladavine prava ustanovljenog članom 3. Ustava Republike Srbije (u daljem tekstu: Ustav)21.
  Zbog toga njihova primena u svim opštim postupcima pa i u upravnom, u praksi podrazumeva dobro razumevanje i poznavanje ovih instituta sa aspekta pravne teorije i posebno pažljivu primenu, kako bi se na najadekvatniji način ostvarila svrha njihovog ustanovljenja, a to je mogućnost izuzetnog vršenja pravnih intervencija nakon konačnosti, odnosno pravnosnažnosti (kod vanrednog ukidanja čak i nakon izvršnosti odluke donete u upravnom postupku), ali samo i jedino u zakonom propisanim slučajevima.
  Odredbom člana 198. stav 2. Ustava ustanovljena je sudska kontrola zakonitosti rada uprave kroz ocenu zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi i na zakonu zasnovanom interesu, u upravnom sporu, za koju su do 01.01.2010. godine bili nadležni Vrhovni sud Srbije i okružni sudovi, a nakon toga  Upravni sud, po članu 29. Zakona o uređenju sudova22. Radom ovih sudova je formirana značajna sudska praksa, pa je od strane sudija koji postupaju u upravnom sporu najlakše i uočiti interesantne primere sudske prakse koji mogu da ukažu na (ne)zakonitu primenu vanrednih pravnih sredstava,  da upute na nerazrešene dileme i pogrešna postupanja kako stranaka, tako i posebno organa koji učestvuju u donošenju odluka, što može da doprinese kvalitetnijem radu i uprave i suda u upravnom sporu, a time u krajnjoj liniji, potpunijoj zaštiti prava građana.
  Povod za pisanje ovog referata je nastao u praksi sudova u upravnom sporu, a tiče se pravnog položaja urbanističkog inspektora u vršenju njegovih pojedinih ovlašćenja po Zakonu o planiranju i izgradnji23 (u daljem tekstu: Zakon), kao i pravnog karaktera akata kojima se on obraća nadležnom organu, u okviru svojih ovlašćenja, radi iniciranja postupaka za stavljanje van snage konačnih rešenja. Međutim, pre toga, treba nešto reći o načinu pokretanja i načinu okončanja postupka po vanrednim pravnim sredstvima propisanim ZUP-om, kao i pravnom karakteru obaveštenja kojim se stranka ili podnosilac, odnosno inicijator obaveštavaju da nisu ispunjeni uslovi za pokretanje određenog postupka po nekom od vanrednih pravnih sredstava.
     

   Pokretanje i okončanje postupka po ZUP-u
 
  Da bi se bolje razumelo pokretanje i okončanje postupka po vanrednim pravnim sredstvima treba reći da se upravni postupak inače, pokreće uvek i isključivo od strane organa, ali povodom zahteva stranke ili po službenoj dužnosti (kad to određuje zakon ili drugi propis i kad nadležni organ utvrdi ili sazna da, s obzirom na postojeće činjenično stanje treba pokrenuti postupak radi zaštite javnog interesa, pri čemu organ uzima u obzir i eventualne predstavke građana i organizacija i upozorenje nadležnih organa). Postupak se smatra pokrenutim čim organ izvrši ma koju radnju radi njegovog vođenja, a ako organ povodom stavljenog zahteva stranke nađe da nema uslova za pokretanje postupka, doneće zaključak o odbacivanju zahteva stranke protiv koga je dozvoljena posebna žalba. Uslovi  bez kojih ne može da se pokrene postupak po zahtevu stranke su postojanje stranačke sposobnosti, aktivne legitimacije i nadležnosti organa kome je zahtev podnet u konkretnoj upravnoj stvari, kao i nepostojanja pravnosnažnog rešenja kojim se rešava ista upravna stvar – sem u slučaju ponavljanja postupka.
 Dan pokretanja postupka je veoma bitan, jer on opredeljuje materijalno pravo koje se primenjuje u konkretnoj upravnoj stvari, a u praksi postoji poseban problem pri njegovom određivanju. Često i stranke i organi smatraju da je dan podnošenja zahteva, dan pokretanja postupka. To nije tačno, jer se i po zahtevu stranke i po službenoj dužnosti, postupak pokreće preduzimanjem prve (ma koje) radnje organa radi vođenja postupka. Dan podnošenja zahteva je bitan u situaciji kad materijalni propis, za njega vezuje sticanje određenog prava (na primer: po članu 84. stav 1. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju24 stranka može da ostvari pravo na penziju počev od dana podnošenja zahteva, a najranije šest meseci pre tog dana ).
  Pravo na podnošenje zahteva pripada stranci u upravnom postupku (licu koje je aktivno legitimisano za pokretanje postupka, o čijem pravu odnosno obavezi treba da se odluči u konkretnoj upravnoj stvari – član 39. ZUP-a).
 Za razliku od onog pokrenutog po zahtevu stranke, postupak po službenoj dužnosti podrazumeva reakciju organa u situaciji propisanoj zakonom ili podzakonskim aktom kada je potrebno s obzirom na postojeće činjenice da se zaštiti javni interes.
 Svako obaveštenje odn. predstavka građana, organizacije ili upozorenje i obaveštenje drugih organa, organu koji je nadležan za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, ne može da se smatra zahtevom, već inicijativom za pokretanje. Ovi građani, organizacije odnosno organi ne stiču svojstvo stranke, već je nadležni organ dužan da uzme u obzir njihovo obaveštenje, predstavku odnosno upozorenje i da proceni da li postoje uslovi za pokretanje postupka po službenoj dužnosti. Ni činjenica da je organ po zakonu dužan da uzme u obzir ove predstavke građana i organizacija i upozorenja nadležnih organa, ne uspostavlja svojstvo stranke ovim licima. Ukoliko su propisani  uslovi ispunjeni, organ ima obavezu da pokrene postupak, da ga sprovede, donese odluku i da o tome obavesti podnosioca. Takvo obaveštenje nije odluka u upravnom postupku i protiv njega se ne može izjaviti žalba, niti voditi upravni spor. Takođe, postoji obaveza nadležnog organa da, podnosioca predstavke odn. obaveštenja ili upozorenja, obavesti i ako nisu ispunjeni uslovi za pokretanje postupka. Ovo obaveštenje koje nadležni organ dostavlja podnosiocima, kojim ih obaveštava da postupak nije pokrenut, čak i kada se donese u formi rešenja, nema karakter odlučivanja u upravnom postupku i ni protiv njega se ne može izjaviti žalba, niti voditi upravni spor.
  Uobičajeni i najbrojniji primeri uvođenja u postupak u svojstvu stranke licima koje ovo pravo ne pripada, u praksi  nastaju u inspekcijskom nadzoru. U njima uglavnom građanin  obaveštava inspekcijski organ o postojanju potrebe za vršenjem nadzora i podnosi prijavu, koju inspekcijski organ u najvećem broju slučajeva pogrešno smatra zahtevom iako ona to po svojoj pravnoj prirodi nije. To je inicijativa, pri čemu postupak po službenoj dužnosti pokreće organ. Sledeće je da inspekcijski organ ovo lice ne samo što smatra strankom već ga uvodi  u postupak (pozivanjem na usmenu raspravu, omogućavanjem da učestvuje u postupku, a posebno je dovoljno da mu dostavi prvostepeno, odnosno drugostepeno rešenje), čime ga on i čini strankom u upravnom postupku i to svojstvo stranke mora da poštuje i Upravni sud prilikom ocene da li je obavezno zakazivanje rasprave, po eventualnoj tužbi u upravnom sporu, što sve usporava i upravni postupak i upravni spor.

Pokretanje i okončanje postupka
po vanrednim pravnim sredstvima po ZUP-u

  ZUP kao vanredna pravna sredstva propisuje: ponavljanje postupka i pet naročitih slučajeva poništavanja, ukidanja i menjanja rešenja i to: menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom (član 251); poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora (član 253-254); ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke (član 255); vanredno ukidanje rešenja (član 256) i oglašavanje rešenja ništavim (član 257). Načelo zakonitosti je osnov njihove kompletne primene i zajednički imenitelj, a to podrazumeva i način pokretanja postupka kao i način okončanja postupka po njima.
  Odredbe ZUP-a o pokretanju i okončanju upravnog postupka uglavnom se mogu  primeniti i na vanredna pravna sredstva, ali tome treba pažljivo pristupiti, jer je za svako pojedino sredstvo propisan različit postupak pokretanja, pri čemu postupak po nekim pravnim sredstvima može da se pokrene i po zahtevu javnog tužioca.
 Ponavljanje postupka ( čl. 239.-250. ZUP-a) se pokreće po zahtevu stranke i po službenoj dužnosti i ovde nema nikakvih dilema.
  Međutim, menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom ( čl.251. ZUP-a) kao jedan od naročitih slučajeva poništavanja i menjanja rešenja je specifičan u ovom pogledu. Organ povodom čijeg rešenja je blagovremeno pokrenut upravni spor može do završetka spora, ako uvažava sve zahteve tužbe, poništiti ili izmeniti svoje rešenje iz onih razloga iz kojih bi sud mogao poništiti takvo rešenje ako se time ne vređa pravo stranke u upravnom postupku ili pravo trećeg lica. Iz ovakve definicije  proizilazi nesumnjivo da ovde nema pokretanja postupka po zahtevu stranke, ali isto tako ni pokretanja po službenoj dužnosti. Radi se o diskrecionom pravu organa protiv čije odluke je pokrenut upravni spor, što podrazumeva da on to može da uradi, ali i ne mora. Dovoljno je da sazna za činjenicu vođenja upravnog spora i oceni da su zahtevi tužbe osnovani. On takvo rešenje može da stavi van  pravne snage odnosno da ga izmeni, ali je uslov da na taj način ne vređa pravo stranke u upravnom postupku ili pravo trećeg lica.
  Kod postupanja organa na osnovu službenog nadzora ( čl.253.-254.ZUP-a) postoje dve vrste vanrednih pravnih intervencija i to: poništavanje i ukidanje. One se veoma razlikuju po svojoj suštini, a prevashodno po posledicama koje izazivaju. To određuje obim i vrstu procesnih ovlašćenja, datih pojedinim subjektima za njihovo pokretanje. Postupak za poništavanje rešenja može da bude pokrenut po zahtevu stranke i zahtevu javnog tužioca i po službenoj dužnosti od strane nadležnog organa. Po zahtevu stranke i zahtevu javnog tužioca, nadležni organ mora da donese rešenje bilo kakva da je odluka i za slučaj da to ne učini, postoji mogućnost vođenja upravnog spora zbog ćutanja uprave.
  O tome se izjasnio Vrhovni sud Srbije u svojoj presudi:
  „Ako po zahtevu ovlašćenih subjekata za poništavanje rešenja, nadležni organ ne donese nikakvo rešenje, tj. ćuti - stranka i ovlašćeni tužilac mogu pokrenuti upravni spor pod uslovima iz člana 24. ZUS-a.“25
 Za razliku od poništavanja po osnovu službenog nadzora, postupak ukidanja po osnovu službenog nadzora može da se pokrene samo po službenoj dužnosti ili po zahtevu javnog tužioca.
  Ukidanje ili menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke ( čl.255. ZUP-a), u svom nazivu već sadrži deo odgovora o tome kako ovaj postupak može da se pokrene ( po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, ali uz pristanak stranke).
 Postupak za vanredno ukidanje rešenja (čl. 256. ZUP-a) može da bude pokrenut samo i jedino po službenoj dužnosti.
 O tome da se postupak po vanrednom ukidanju može pokrenuti samo po službenoj dužnosti, u sudskoj praksi je zabeležen stav izražen kroz Zaključak broj 2 sa savetovanja Upravnih odeljenja Saveznog suda, republičkih i pokrajinskih sudova i Vrhovnog suda Srbije održanog u Beogradu 09.12.1986.godine u kome su se sudovi izjasnili26:
  "Nadležni organ za donošenje rešenja o ukidanju izvršnog rešenja u smislu člana 266. (256.) stav 2. ZUP-a, je organ koji je doneo izvršno rešenje s tim, ako je izvršno rešenje doneo prvostepeni organ, njega može ukinuti i drugostepeni organ, a ako takvog nema onda nadzorni organi. Postupak za vanredno ukidanje izvršnog rešenja pokreće se i rešenje donosi samo po službenoj dužnosti. Zainteresovani organi, organizacije i pojedinci mogu dati inicijativu za donošenje rešenja o ukidanju izvršnog rešenja, a ako organ takvu inicijativu ne prihvati, ne donosi rešenje već o tome obaveštava podnosioca inicijative."
  U praksi Vrhovnog suda Srbije zabeležen je pravni stav izražen u presudi vezan za primenu ovog instituta i tiče se načina na koji se pokreće postupak za vanredno ukidanje rešenja. On je identičan kao i stav zauzet od strane Saveznog vrhovnog suda i o tome se Vrhovni sud Srbije izjasnio: 27
  "Vanredno ukidanje rešenja iz člana 256. ZUP-a uvek se donosi po službenoj dužnosti."
  Ništavost je najdrastičniji oblik nezakonitosti, (zbog toga i ne postoji rok), pa se na nju  pazi po službenoj dužnosti, a rešenje se može oglasiti ništavim i po predlogu stranke odnosno javnog tužioca (čl. 257.-258. ZUP-a). Zašto predlog stranke i javnog tužioca, a ne zahtev? Verovatno zato što je zakonodavac smatrao da je, ukoliko postoje uslovi za oglašavanje rešenja ništavim, prilikom njegovog donošenja došlo do takvog kršenja zakonitosti, da je dovoljna i inicijativa ( predlog) stranke odnosno javnog tužioca kojom se nadležni organ obaveštava o tome, da bi on, koji i po službenoj dužnosti vodi računa o razlozima ništavosti, mogao da reaguje. Međutim, autor smatra da bi pravnu prirodu ovog predloga trebalo tumačiti tako da se on smatra zahtevom stranke i javnog tužioca, jer kao zahtev pruža podnosiocima veće mogućnosti za šire korišćenje procesnih prava što doprinosi boljoj zaštiti prava stranaka.
 Iz formulacija sadržanih u ZUP-u koje se odnose na vanredna pravna sredstva nesumnjivo proizilazi da je, kad  oceni da su ispunjeni uslovi za pokretanje postupka po zahtevu stranke odnosno javnog tužioca, organ u obavezi da po takvom zahtevu odluči i to donošenjem rešenja. Kada po zahtevu stranke utvrdi da nisu ispunjeni uslovi za pokretanje postupka, organ je  u obavezi da donese rešenje kojim ovaj zahtev stranke odbija. Za slučaj da to ne učini, stranka ima mogućnost zaštite tužbom zbog ćutanja uprave u smislu člana 19. Zakona o upravnim sporovima ( u daljem tekstu: ZUS)28 pod zakonom propisanim uslovima.   Nasuprot tome, kad organ, po podnetoj inicijativi građana odnosno obaveštenju ili upozorenju organa, kada  treba da reaguje po službenoj dužnosti, nađe da nisu ispunjeni uslovi za vršenje pravne intervencije, postavlja se pitanje - na koji način je on u obavezi da postupa: da donese odluku ili da obavesti podnosioca o njegovoj inicijativi?
  U ZUP-u je to izričito propisano jedino odredbama koje se odnose na ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke i to tako da ako organ nađe da nema potrebe da se rešenje ukine ili izmeni, jer stranka nije dala saglasnost, dužan je da o tome obavesti drugu stranku. Jasno je da se ne radi o rešenju već o obaveštenju koje nema karakter odlučivanja u upravnom postupku, jer se njime ne odlučuje o pravima i obavezama nekog lica. Protiv njega se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti  upravni spor.
  O navedenom se kroz svoju presudu izjasnio Vrhovni sud Srbije:
 “Kad upravni organ nađe da nema potrebe da se pravnosnažno rešenje primenom odredbe člana 264. (255. stav 2.) Zakona o opštem upravnom postupku ukine ili izmeni dužan je da o tome obavesti stranku. Protiv takvog obaveštenja nema mesta izjavljivanju žalbe, niti je dopušteno vođenje upravnog spora pošto je to pravo dato samo u slučaju donošenja rešenja kojim se menja i ukida ranije pravnosnažno rešenje a ne i u slučaju kad upravni organ nađe da za ovakve izmene ili ukidanje pravnosnažnog rešenja nema mesta.”29
 O tome se kroz svoju dugogodišnju praksu izjasnio i Savezni sud:
 “U smislu člana 264. (255.) stav 2. i 5. ZUP-a, upravni spor se može voditi samo protiv rešenja kojim se ukida ili menja pravnosnažno rešenje nepovoljno za stranku. Akt nadležnog organa kojim se ne prihvata zahtev stranke za ukidanje ili menjanje pravosnažnog rešenja i kada je doneto u formi rešenja, nema karakter upravnog akta protiv kog se može voditi upravni spor”.30
  Iako ZUP to izričito ne propisuje, analogno prethodnom i kod ostalih vanrednih pravnih sredstava, kod kojih se postupak može pokrenuti po službenoj dužnosti, ukoliko nadležni organ, po inicijativi građana, organizacije ili obaveštenju drugog organa, smatra da nisu ispunjeni uslovi za pokretanje postupka, on će o tome obavestiti podnosioca inicijative odnosno upozorenja  i takvo obaveštenje kad je doneto čak i u formi rešenja, nema karakter odluke u upravnom postupku, jer se ni njime ne odlučuje o pravima i obavezama nekog lica u upravnom postupku. Protiv njega se ne može izjavljivati žalba, niti  voditi upravni spor.

Inspekcijski nadzor iz Zakona

  Inspekcijski nadzor je vrsta upravnog nadzora koji se kao deo upravne delatnosti uspostavlja radi obezbeđenja primene zakona i predstavlja vrstu zakonom ustanovljene interne kontrole. Mnogi od njih posebnom glavom koja uglavnom nosi naziv " Nadzor" regulišu kontrolu sopstvene, kao i primene podzakonskih propisa donetih na osnovu njih i tako obezbeđuju "mehanizam" i garant sopstvenog sprovođenja.    Zakon uređuje veoma bitan segment društvenih odnosa vezanih za uslove i način uređenja prostora, uređivanje i korišćenje građevinskog zemljišta i izgradnju objekata, druga pitanja od značaja za uređenje prostora o  uređivanju i korišćenju građevinskog zemljišta i izgradnju objekata.Posebnom Glavom XII naslovljenom kao “Nadzor” reguliše inspekcijski nadzor kao vrstu nadzora nad izvršavanjem svojih odredaba i propisa donetih na osnovu njega u okviru koga prava, dužnosti i ovlašćenja urbanističkog inspektora zauzimaju veoma bitan deo.
  Ovom Glavom precizno su određena prava i dužnosti urbanističkog inspektora. Ona predstavljaju niz radnji koje mu  u vršenju inspekcijskog nadzora omogućavaju da proveri da li se Zakon i njegovi podzakonski propisi primenjuju pravilno pa između ostalog  da li: 1. privredno društvo, odnosno drugo pravno lice ili preduzetnik koji izrađuje prostorno-urbanističke planove ili obavlja druge poslove određene ovim zakonom ispunjava propisane uslove; 2. da li je planski dokument koji se odnosi na organizaciju, planiranje i uređenje prostora izrađen i donet u skladu sa zakonom i propisom donetim na osnovu zakona; 3. da li su lokacijska dozvola i urbanistički projekat izrađeni i izdati u skladu sa ovim zakonom; 4. da li je glavni projekat na osnovu koga je izdata građevinska dozvola izrađen u skladu sa lokacijskom dozvolom, odnosno planskim aktom; 5. da li se promene stanja u prostoru vrše u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim na osnovu zakona, odnosno da li se promene stanja u prostoru vrše u skladu sa pravilima i standardima struke; 6. da li je privredno društvo odnosno drugo pravno lice, odnosno javno preduzeće ili druga organizacija koja utvrđuje posebne uslove za izgradnju objekata i uređenje prostora kao i tehničke podatke za priključak na infrastrukturu, dostavilo posebne podatke i uslove za izradu planskog dokumenta, odnosno lokacijske dozvole u propisanim rokovima.
 Ovako određena prava i dužnosti nisu sama sebi svrha, pa su zato definisana  i ovlašćenja urbanističkog inspektora da bi se primena Zakona privela cilju zbog koga je donet. Zbog toga, on može da preduzima sledeće mere: da zabrani rešenjem dalju izradu planskog dokumenta, ako utvrdi da privredno društvo, odnosno drugo pravno lice koje izrađuje planski dokument ne ispunjava uslove propisane zakonom; da naloži rešenjem organu nadležnom za poslove urbanizma poništavanje lokacijske dozvole i urbanističkog projekta u roku koji ne može biti duži od 15 dana ako utvrdi da ti akti nisu u skladu sa zakonom odnosno planskim aktom. Do stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji31, urbanistički inspektor je imao ovlašćenje i da naloži rešenjem ministarstvu nadležnom za poslove prostornog planiranja odnosno organu nadležnom za poslove prostornog planiranja autonomne pokrajine poništavanje lokacijske dozvole u roku koji ne može biti duži od 15 dana ako utvrdi da  lokacijska dozvola nije izdata u skladu sa zakonom, odnosno planskim aktom, ali je  navedenim Zakonom o izmenama i dopunama, ovo ovlašćenje brisano. Zatim, urbanistički inspektor ima ovlašćenje da podnosi incijativu pred drugostepenim organom za poništaj građevinske dozvole; da obavesti nadležni organ odnosno nadležnog inspektora i da preduzme druge mere na koje je ovlašćen, ako utvrdi da se promene stanja u prostoru ne vrše u skladu sa ovim zakonom i propisom donetim na osnovu zakona; da obavesti organ nadležan za donošenje planskog dokumenta i da predloži ministru nadležnom za poslove prostornog planiranja i urbanizma pokretanje postupka za ocenu zakonitosti planskog dokumenta, ako utvrdi da planski dokument nije donet u skladu sa zakonom ili da postupak po kojem je donet nije sproveden na način propisan zakonom; da za odlaganje obavesti ministra nadležnog za poslove prostornog planiranja i urbanizma ako utvrdi da organ nadležan za donošenje planskog dokumenta nije u propisanom roku doneo planski dokument; da preduzme mere protiv privrednog društva ili drugog pravnog lica ako u propisanom roku ne dostave posebne podatke neophodne za priključak na tehničku i drugu infrastrukturu; da preduzima i druge mere u skladu sa zakonom; kad urbanistički inspektor utvrdi da je planski dokument donet suprotno odredbama ovog zakona može da predloži ministru nadležnom za poslove prostornog planiranja i urbanizma da donese rešenje o zabrani primene planskog dokumenta do njegovog usklađivanja sa zakonom i o tome obavesti organ nadležan za njegovo donošenje.
  Ovakva sadržina ovlašćenja koja ide od obaveštavanja, nalaganja, podnošenja inicijative do donošenja rešenja o zabrani ( dalje izrade planskog akta, primene planskog dokumenta i dr.) upućuju na pravnu prirodu akata koje donosi urbanistički inspektor, posebno kada to radi u formi rešenja i samim tim na njegov procesni status u upravnom postupku i upravnom sporu. Nema dileme da je on državni organ koji vrši inspekcijski nadzor na koji je ovlašćen zakonom, ali u upravnom postupku koji on inicira odn. koji bude pokrenut po nalogu iz njegovog rešenja, on nema svojstvo stranke, niti se akti kojima on inicira vođenje upravnih postupaka, čak i kada su doneti u formi rešenja mogu osporavati žalbom, ni tužbom u upravnom sporu. Razlog za to je činjenica da su oni doneti u vršenju interne kontrole organa, a da se njima ne odlučuje o pravima i obavezama stranaka u upravnom postupku.
  O tome se izjasnio Vrhovni sud Srbije u svojoj odluci:
  „Rešenje  urbanističkog inspektora, kojim je naloženo Sekretarijatu za urbanizam i građevinske poslove da oglasi ništavim urbanističke dozvole, kao i da stavi van snage izdatu urbanističku saglasnost na dostavljenu tehničku dokumentaciju ne predstavlja upravni akt u smislu člana 6. Zakona o upravnim sporovima.“32
 Ovakva odluka Vrhovnog suda Srbije doneta je za vreme važenja Zakona o upravnim sporovima ( u daljem tekstu: prethodni ZUS)33 i Zakona o planiranju i izgradnji ( u daljem tekstu: prethodni Zakon)34.Međutim, ni po odredbama ZUS-a koji značajno proširuje mogućnost zaštite u upravnom sporu, pravna priroda ovih akata nije drugačija. 
 Suština nekih ovlašćenja urbanističkog inspektora po Zakonu je ista kao po prethodnom Zakonu, pri čemu je samo upodobljena ustrojstvu iz Zakona ( u pogledu ranijeg poništavanja akta o urbanističkim uslovima, izvoda iz urbanističkog plana i urbanističkog projekta, a sada lokacijske dozvole i urbanističkog projekta).
  Međutim, odredbom člana 139. stav 1. tačka 2. i 3. prethodnog Zakona bilo je propisano ovlašćenje urbanističkog inspektora  da naloži opštinskoj odnosno gradskoj upravi poništavanje akta o urbanističkim uslovima, izvoda iz urbanističkog plana i urbanistički projekat ako utvrdi da ti akti nisu u skladu sa zakonom, odnosno planom i da pokrene postupak za ukidanje odobrenja za izgradnju po osnovu službenog nadzora, ako utvrdi da idejni projekat na osnovu koga je izdato odobrenje za izgradnju nije izrađen u skladu sa urbanističkim planom odnosno aktom o urbanističkim uslovima. Ovo ovlašćenje po Zakonu više ne postoji.
  Dileme koje se javljaju u praksi tiču se pre svega pitanja da li su ovlašćenja urbanističkog inspektora sadržana u članu 139. stav 1. tačka 2. i 3. prethodnog Zakona i članu 174. Zakona,  vrsta vanrednog pravnog sredstva propisanog posebnim zakonom što bi značilo da se na njih primenjuju odredbe tog posebnog zakona o vanrednim pravnim sredstvima, ili predstavljaju samo zakonom propisano ovlašćenje urbanističkog inspektora da inicira postupak po jednom odnosno po više vanrednih pravnih sredstava iz ZUP-a, u kom slučaju bi moralo da se primene odredbe ZUP-a.
 U praksi Upravnog suda došlo je do izjašnjenja o tome da je postupak po članu 139. stav 1. tačka 2. prethodnog Zakona propisan posebnim zakonom i da se na njega ne mogu primeniti odredbe ZUP-a:
 „Postupak propisan odredbom člana 139. stav 1. tačka 2. Zakona  o planiranju i izgradnji ( “Službeni glasnik RS”, br. 47/03 i 34/06) po pravnom stanovištu Upravnog suda, je postupak propisan posebnim zakonom, a ne Zakonom o opštem upravnom postupku, te da ovaj postupak nadležni organ  vodi po službenoj dužnosti, pa se posle stupanja na snagu   Zakona  o planiranju iizgradnji ( “Službeni glasnik RS”, br. 72/09), ne može pokrenuti“.35
 Osnov za ovakav stav je da se radi o vanrednom pravnom sredstvu propisanom posebnim zakonom, (van onih propisanih ZUP-om), na koje se primenjuje taj posebni zakon, pa prestankom njegovog važenja, ni ovo sredstvo ne može više da se primeni.
  Međutim, sigurno je da prestankom važenja posebnog zakona, prestaju da važe i vanredna pravna sredstva propisana tim zakonom, ali autor smatra da se ne može smatrati da su u konkretnom slučaju,  članom 139. stav 1. tačka 2. i 3. prethodnog Zakona, propisana vanredna pravna sredstva, jer je propisano samo ovlašćenje urbanističkog inspektora za iniciranje postupka za nalaganje poništaja akta o urbanističkim uslovima...i pokretanje postupka za ukidanje odobrenja za izgradnju, ali ne i rokovi za pokretanje, tok postupka, vrste odluka i dr. Nema zaokružene celine, ni propisanih svih potrebnih segmenata da  bi se ovlašćenja iz člana 139. stav 1. tačka 2. i 3. prethodnog Zakona smatrala posebnim vanrednim pravnim sredstvima. Zabunu još dodatno stvara formulacija da je urbanistički inspektor ovlašćen da pokrene postupak za ukidanje odobrenja za izgradnju. To dovodi, po mišljenju autora, u zabludu, ali se pažljivim tumačenjem može zaključiti, imajući u vidu procesni položaj ovog organa i pravnu prirodu akata koje on donosi u vršenju svojih ovlašćenja, da se ne radi o pokretanju postupka, već o obaveštavanju nadležnog organa. Ovo potvrđuje i činjenica da Zakon više ne sadrži ovlašćenje urbanističkog inspektora za pokretanje postupka za ukidanje odobrenja za izgradnju, već za podnošenje inicijative za poništaj građevinske dozvole. Time je zakonska formulacija  usaglašena sa pravnom  prirodom ovog akta.
  Inače, organ koji vodi postupak u obrazloženju donetog rešenja po nalogu urbanističkog inspektora, ne može da se pozove samo na njegov nalog, već mora sam da utvrđuje činjenice i primeni pravo. Doneto rešenje nije zakonito samo zato što je doneto po nalogu urbanističkog inspektora, već zbog utvđenih odlučnih činjenica u vođenom postuku. Urbanistički inspektor nema svojstvo stranke u upravnom postupku, niti stranke u upravnom sporu, tako da ukoliko Upravni sud zakazuje raspravu u upravnom sporu u kome se ispituje zakonitost rešenja donetih po njegovom nalogu, nema obavezu da ga poziva.

Zaključak
  
  Svako obaveštenje odn. predstavka građana, organizacija ili upozorenje i obaveštenje drugih organa, organu koji je nadležan za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, ne može da se smatra zahtevom, već inicijativom za pokretanje.
  Obaveštenje nadležnog organa ovim licima o ishodu podnete inicijative nema karakter odlučivanja u upravnom postupku i protiv njega se ne može izjaviti žalba niti voditi upravni spor.
  Urbanistički inspektor je organ u vršenju inspekcijskog nadzora i rešenja, koja on donosi u vršenju svojih ovlašćenja po Zakonu o planiranju i izgradnji, nemaju karakter odlučivanja u upravnom postupku, jer se njima ne odlučuje o pravima i obavezama nekog lica, već inicijative za pokretanje postuka po službenoj dužnosti. Protiv njih se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor.
  Urbanistički inspektor nema svojstvo stranke u upravnom postupku, niti stranke u upravnom sporu.

FUS NOTE OD 1-16

  1 “Službeni list SRJ”, br. 33/97 i 31/01 i “Službeni glasnik RS”, broj 30/10
  2 “Službeni glasnik RS”, broj 98/2006
  3 “Službeni glasnik RS”, broj 116/08 ... 101/11
  4 "Službeni glasnik RS”, br. 72/09 ... 121/12
  5 "Službeni glasnik RS", broj 34/03 ... 93/12
  6  Presuda Vrhovnog suda Srbije, UŽ.11159/64 od 08.05.1965. godine
  7  Zaključak broj 2 sa savetovanja Upravnih odeljenja SS, Republičkih i pokrajinskih sudova i VVS održanog u Beogradu 09.12.1986.godine
  8  Presuda Vrhovnog suda Srbije U.1961/03 od 29.04.2004.godine
  9  Službeni glasnik RS, broj 111/09
10  Presuda Vrhovnog suda Srbije, Uvp. 112/79
11  Presuda Saveznog suda Uiss. br. 491/79 od 31.08.1979. godine
12  (“Službeni glasnik RS”, br. 24/11)
13  Rešenje Vrhovnog suda Srbije U-756/04 od 08.02.2006. godine
14  Službeni list SRJ, broj 46/96
15  (“Službeni glasnik RS”, br. 47/03 i 34/06)
16  Presuda Upravnog suda  U.27509/10 od 17.11.2011. godine

Stevo Đuranović,
Sudija Upravnog suda

NOVINE U ZAKONU O JAVNIM NABAVKAMA
(''Sl. glasnik Republike Srbije“, br. 124/12)

 

OPŠTA RAZMATRANJA

Zakon o javnim nabavkama (''Sl. glasnik Republike Srbije“, br. 124/12) uređuje planiranje javnih nabavki, uslove, način i postupak javne nabavke, reguliše centralizaciju javnih nabavki, uređuje javne nabavke u oblasti vodoprivrede, energetike, saobraćaja i poštanskih usluga i u oblasti odbrane i bezbednosti, određuje način evidentiranja podataka o javnim nabavkama, zatim poslove, način rada i oblik organizovanja Uprave za javne nabavke i Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki,  određuje način zaštite prava u postupcima javnih nabavki i u drugim slučajevima u skladu sa zakonom i uređuje druga pitanja od značaja za javne nabavke.
Već sama definicija predmeta Zakona ukazuje na kvalitativno nov pristup u postupcima javnih nabavki.
Analiza Zakona o javnim nabavkama („Službeni glasnik RS”, broj 116/2008) ukazala je na niz spornosti u primeni, pa je tako sistem javnih nabavki postavljen ovim Zakonom sadržao veliki broj izuzetaka od njegove primene, bio neusklađen sa direktivama Evropske unije i nije sadržao regulisanje nabavki u pojedinim oblastima. Dalje, uočena je neusklađenost sistema zaštite prava i pogrešna implementacija pojedinih odredbi direktiva, a ukazano je i na nepostojanje mehanizama za sprečavanje korupcije i sukoba interesa, kao i na širok spektar zloupotreba pregovaračkog postupka bez objavljivanja javnog poziva. Posebno je uočeno da se postupak javne nabavke male vrednosti uređivao podzakonskim aktom naručioca, i to na način koji ga je čino netransparentnim, nekonkurentnim i neefikasnim i pogodnim za pojavu korupcije. Neuređenost centralizacije nabavki, načina objavljivanja oglasa o javnim nabavkama, nedovoljna transparentnosti, kao i nedovoljna ovlašćenja organa koji vrše nadzor i kontrolu primene zakona, te neefikasna zaštita prava, kontrola i nadzor nad primenom zakona, uz malo mogućnosti za pokretanje prekršajnog postupka i blage kazne za odgovorna lica, svakako su uticale da se ova pitanja posebno obrade u novom Zakonu.
Ova anliza uticala je na to da se u novom Zakonu implementiraju rešanja koja su  usklađena sa direktivama Evropske unije a u smislu povećanja zakonitosti, efikasnosti i ekonomičnosti, daju jasnije definicije, odredi predmet javne nabavke radova, smanji broja izuzetaka od primene zakona uz striktno navođenje uslova za primenu izuzetaka, uspostave mehanizmi kontrole postupaka koji se najčešće koriste; sa posebnom akcentom na sprečavanje sukoba interesa i korupcije u javnim nabavkama. Akcentovane su promene koje se tiču centralizacije javnih nabavki i sprovođenju elektronskih nabavki, ali i uvodenje novog postupka - konkurentnog dijaloga uz nove oblike postojećih postupaka i to sistema dinamične nabavke i okvirnog sporazuma, a javne nabavke male vrednosti su uređene na način koji omogućuje transparentnost postupka i konkurenciju. Takođe, predviđena je obaveza objavljivanja konkursne dokumentacije i obavezna sadržina oglasa o javnim nabavkama; uneti su ekološki standardi i posvećena pažnja energetskoj efikasnosti, kao mogući delovi tehničkih specifikacija; preciziran je način izračunavanja procenjene vrednosti i način donošenja odluke o dodeli ugovora, procedura i rokovi za zaključenje ugovora; propisane mogućnosti promene ugovora; i kao novina uvedene su nabavke u oblasti odbrane i bezbednosti.
Pored navedenog, utvrđene su nadležnosti i ovlašćenja Uprave za javne nabavke, sastav i način rada Republičke komisije za zaštitu prava i data su joj nova ovlašćenja koja se tiču novčanog kažnjavanja za nepoštovanje samog postupka zaštite prava i nesprovodenje odluka, kontrole sprovodenja odluka komisije, poništenje ugovora, vodenje prekršajnog postupka i podnošenje predloga za razrešenje; čime je sistem zaštite prava učinjen efikasnijim. U Zakonu je ispoštovana intencija da se izvrši pojednostavljenje samog postupka, ali daju i nova rešenja kroz sisteme kontrole, zaštite i uvođenja novog sistema negativnih referenci.
Iz navedenog proizilazi da se radi o sveobuhvatnim i suštinskim promenama u odnosu na Zakon o javnim nabavkama iz 2008. godine.

Stoga će se i ovaj rad odnositi samo na one najbitnije promene i institute, a tiču se planiranja i centralizacije javnih nabavki, mera za sprečavanje korupcije i sukoba interesa, bitnih promena vezanih za vrste postupaka i njihovo sprovođenje, dodelu ugovora kao i postupak i organe zaštite prava u postupcima javnih nabavki.

PLANIRANJE JAVNIH NABAVKI
Kako je već rečeno osnovni akcenat se stavlja na planiranje javnih nabaki.
Naime, prema odredbi člana 51. Zakona naručilac je dužan da do 31. januara donese plan nabavki za tekuću godinu koji se sastoji od plana javnih nabavki i plana nabavki na koje se zakon ne primenjuje i koji sadrži podatke od značaja za realizaciju javne nabavke kuju naručilac želi sprovesti i to: 1) broj javne nabavke; 2) predmet javne nabavke; 3) iznos planiranih sredstava za javnu nabavku; 4) podatke o aproprijaciji u budžetu, odnosno finansijskom planu za plaćanje; 5) procenjenu vrednost javne nabavke, na godišnjem nivou i ukupno; 6) vrstu postupka javne nabavke, odnosno odredbu ovog zakona na osnovu koje se ne primenjuje na nabavku; 7) okvirni datum pokretanja postupka; 8) okvirni datum zaključenja ugovora; 9) okvirni datum izvršenja ugovora. Naručilac posebno, uz obrazloženje, navodi u planu ukoliko nabavku sprovodi preko tela za centralizovane nabavke ili zajedno sa drugim naručiocem i u planu nabavki naručilac posebno navodi razloge i opravdanost svake pojedinačne nabavke i način na koji je utvrdio procenjenu vrednost javne nabavke. Zakon propisuje obavezu da se prvobitno planirana sredstva za određenu javnu nabavku ne mogu se povećati za više od 10 %, osim u slučaju elementarnih nepogoda, havarija ili vanrednih događaja čije nastupanje ne zavisi od volje naručioca, pri čemu naručilac može izmeniti plan nabavki u slučaju rebalansa budžeta, odnosno izmena finansijskog plana, ali tako da sve izmene budu vidljive u odnosu na osnovni plan i da sve izmene budu obrazložene. Ovaj plan se u elektronskom obliku dostavlja Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji u roku od deset dana od dana donošenja a naručilac je dužan da do 31. marta tekuće godine, sačini izveštaj o izvršenju plana nabavki za prethodnu godinu, koji, takođe, dostavlja Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji.
Ovo je bitna odrednica, jer se postupak javne nabavke ne može pokrenuti ukoliko javna nabavka nije predviđena u planu nabavki naručioca.
Osnovni uslov za pokretanje postupka, upravo jeste obaveza naručioca propisana odredbom 52. Zakona i to da naručilac može da pokrene postupak javne nabavke ako je nabavka predviđena u planu nabavki naručioca i ako su za tu nabavku predviđena sredstva u budžetu Republike Srbije, teritorijalne autonomije, lokalne samouprave ili u finansijskom planu naručioca. Ako ugovor o javnoj nabavci traje više godina, obaveze koje će dospevati u narednim godinama moraju biti ugovorene u skladu sa zakonom kojim se uređuje budžetski sistem a ako nisu doneti budžet Republike Srbije, teritorijalne autonomije, lokalne samouprave ili finansijski plan drugog naručioca, naručilac može početi postupak javne nabavke samo do iznosa sredstava planiranih u skladu sa propisom o privremenom finansiranju.

CENTRALIZACIJA JAVNIH NABAVKI
Na ovom mestu dotičemo i centralizaciju javnih nabavki. Treba napomenuti da je ova centralizacija delimična i odnosi se na javne nabavke za potrebe državnih organa i organizacija, uključujući i pravosudne organe.
Zakon propisuje centralizovane javne nabavke i kao telo za centralizovane javne nabavke. U članu 48. Zakona određuje naručioca koji zaključuje okvirne sporazume ili dodeljuje ugovore za dobra, usluge ili radove namenjene naručiocima ili direktno pribavlja dobra, odnosno usluge za potrebe naručilaca. Ovo telo je dužno da postupak javne nabavke oblikuje na način da omogući učešće malih i srednjih preduzeća i može biti obrazovano na republičkom, pokrajinskom nivou ili na nivou lokalne samouprave, pri čemu više lokalnih samouprava može osnovati zajedničko telo za centralizovane javne nabavke. Osnivanje i način rada tela iz st. 3. i 4. ovog člana uređuje se zakonom, propisom Vlade, odlukom naručioca ili sporazumom između naručilaca. Na odluku naručioca, odnosno sporazum naručilaca iz stava 5. ovog člana saglasnost daje Uprava za javne nabavke. Ako Uprava ne da saglasnost ukazaće na nezakonitosti, odnosno nepravilnosti odluke ili sporazuma i predložiti kako da se otklone.
Članom 49. Zakona data je nadležnost Upravi za zajedničke poslove republičkih organa kao telu za centralizovane javne nabavke za potrebe državnih organa i organizacija, uključujući i pravosudne organe. Ovaj organ sprovodi isključivo otvoreni i restriktivni postupak i dužna je da javne nabavke oblikuje po partijama uvek kada je to moguće a može sprovesti pregovarački postupak ako su ispunjeni uslovi iz člana 35. stav 1. tačka 1) ovog zakona. Uprava za zajedničke poslove dužna je da uspostavi informacioni sistem i primenjuje sistem dinamične nabavke i elektronsku licitaciju, kada je to moguće. Osnov za postupanje Uprave leži na obavezi naručioci koji su dužni da do 31. januara dostave Upravi za zajedničke poslove plan nabavki, odnosno potrebe sa specifikacijama predmeta javnih nabavki. Takođe Uprava prati izvršenje ugovora i okvirnih sporazuma i vodi jedinstvenu elektronsku evidenciju dobavljača a može predložiti mere za poboljšanje sistema javnih nabavki. U primeni ovog člana ako naručilac koji dobra i usluge nabavlja na ovaj način ima primedbe na zaključeni ugovor, odnosno okvirni sporazum, dužan je da o tome obavesti Državnu revizorsku instituciju.
Treba napomeniti da Vlada na osnovu predloga ministarstva nadležnog za poslove finansija i Uprave za javne nabavke utvrđuje spisak naručilaca iz člana 49. stav 1. a spisak naručilaca objavljuje se u "Službenom glasniku Republike Srbije" i na Portalu javnih nabavki, dok spisak predmeta nabavke iz stava 2. ovog člana, uslove i način sprovođenja postupka javne nabavke od strane Uprave za zajedničke poslove bliže uređuje Vlada.
Pored ovoga, Zakon predviđa i mogućnost sprovođenje postupka javne nabavke od strane više naručilaca, o čemu će kasnije biti više reči, koji je propisan članom 50. Zakona, pa tako naručioci mogu zajednički sprovesti određeni postupak javne nabavke a odluku o zajedničkom sprovođenju postupka javne nabavke naručioci dostavljaju na mišljenje Upravi za javne nabavke. zakon propisuje da za zakonitost i pravilnost postupka solidarno su odgovorni naručioci koji sprovode javnu nabavku.
I upravo se može reći da se planiranje i centralizacija javnih nabavki oslanjaju na osnovna načela na kojima počiva Zakon o javnim nabavkama, a posebno na načelo efikasnosti i ekonomičnosti, odnosno obavezu naručilaca da pribave dobra, usluge i radove određenog kvaliteta, imajući u vidu svrhu, namenu i vrednost javne nabavke, te da se postupak sprovodi i dodela ugovora vrši u rokovima i na način propisan ovim zakonom, sa što manje troškova vezanih za postupak i izvršenje javne nabavke.
Uošteno, načela na koja propisuje Zakon o javnim nabavkama i to: načelo efikasnosti i ekonomičnosti, načelo obezbeđivanja konkurencije, načelo transparentnosti postupka javne nabavke, načelo jednakosti ponuđača, postojala su i u ranijem Zakonu, ali su sada jasnije precizirana i konkretizovana kroz druge odredbe Zakona, s tim što se uvodi i novo načelo, načelo zaštite životne sredine i obezbeđivanja energetske efikasnosti.
Ovo, novo, načelo propisano u članu 13. Zakona, te je naručilac je dužan da nabavlja dobra, usluge i radove koji ne zagađuju, odnosno koji minimalno utiču na životnu sredinu, odnosno koji obezbeđuju adekvatno smanjenje potrošnje energije – energetsku efikasnost i da kada je to opravdano kao element kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude odredi ekološke prednosti predmeta javne nabavke, energetsku efikasnost, odnosno ukupne troškove životnog ciklusa predmeta javne nabavke.

SPREČAVANJE KORUPCIJE I SUKOBA INTERESA
Zakon posebno mesto posvećuje sprečavanju korupcije i sukoba interesa, te u članu 21. propisuje opšte mere za sprečavanje korupcije, doku u članu 29. Zakona, govori o sukobu interesa. 
Zakon propisuje dužnost prijavljivanja korupcije i obavezu naručioca da preduzme sve potrebne mere kako ne bi došlo do korupcije u planiranju javnih nabavki, u postupku javne nabavke ili tokom izvršenja ugovora o javnoj nabavci, kako bi se korupcija pravovremeno otkrila, kako bi bile otklonjene ili umanjene štetne posledice korupcije i kako bi učesnici u korupciji bili kažnjeni u skladu sa zakonom. Pored mera koje su date u ovom članu Zakon propisuje i obavezu Uprave za javne nabavke koja je dužna da u saradnji sa državnim organom nadležnim za borbu protiv korupcije sačini plan za borbu protiv korupcije u javnim nabavkama i dostavi Vladi na usvajanje ali i dužnost naručioca čija je ukupna procenjena vrednost javnih nabavki na godišnjem nivou veća od milijardu dinara, da u skladu sa planom donese interni plan za sprečavanje korupcije u javnim nabavkama. Zakon uvodi i obavezu prijavljivanja korupcije, pa je tako lice zaposleno na poslovima javnih nabavki ili bilo koje drugo lice angažovano kod naručioca, kao i svako zainteresovano lice koje ima podatke o postojanju korupcije u javnim nabavkama dužno da o tome odmah obavesti Upravu za javne nabavke, državni organ nadležan za borbu protiv korupcije i nadležno tužilaštvo. Zakon uvodi i zabranu da ovo lice može dobiti otkaz ugovora o radu ili drugog ugovora o radnom angažovanju, odnosno ne može biti premešteno na drugo radno mesto, zato što je, postupajući savesno i u dobroj veri, prijavilo korupciju u javnim nabavkama, a naručilac je dužan da pruži potpunu zaštitu tom licu, kao i pravo ovog lica da se može obratiti i javnosti ako: 1) je podnelo prijavu ovlašćenom licu naručioca ili nadležnom organu, ali u primerenom roku nije preduzeta nijedna aktivnost povodom podnete prijave; 2) državni organ nadležan za borbu protiv korupcije ili nadležno tužilaštvo nije preduzelo nijednu aktivnost u roku od mesec dana od dana podnošenja njegove prijave; 3) je podnelo prijavu građanskom nadzorniku, a građanski nadzornik ga ne obavesti o preduzetim merama. Pored navedenog ovo lice može se obratiti javnosti iako nisu ispunjeni uslovi iz stava 3. ovog člana ako je procenjena vrednost javne nabavke veća od iznosa iz člana 57. ovog zakona ili je predmet javne nabavke naročito značajan za poslovanje naručioca ili za interese Republike Srbije. 
Pored ovih mera, Zakon uvodi i zabranu radnog angažovanja kod dobavljača, te predstavnik naručioca koji je na bilo koji način učestvovao u postupcima javnih nabavki ili sa njim povezana lica, u kojima je ukupna vrednost ugovora dodeljenih određenom dobavljaču u poslednjih godinu dana pre prestanka funkcije ili radnog odnosa predstavnika naručioca, veća od 5% ukupne vrednosti svih ugovora koje je naručilac zaključio u tom periodu, ne mogu u roku od dve godine nakon prestanka funkcije ili radnog odnosa kod naručioca: 1) zaključiti ugovor o radu, ugovor o delu ili na neki drugi način biti angažovani kod tog dobavljača ili kod lica povezanih sa dobavljačem; 2) od dobavljača ili sa njim povezanog lica posredno ili neposredno primiti novčanu naknadu ili kakvu drugu korist; 3) steći udeo ili akcije dobavljača ili lica povezanih sa dobavljačem. U ovom smislu uvodi se i izjava o nezavisnoj ponudi koju je naručilac dužan da kao sastavni deo konkursne dokumentacije predvidi a ovom izjavom ponuđač pod punom materijalnom i krivičnom odgovornošću potvrđuje da je ponudu podneo nezavisno, bez dogovora sa drugim ponuđačima ili zainteresovanim licima.
U okviru mera za sprečavanje korupcije, kao novinu Zakon uvodi kao organ i građanskog nadzornika.
Zakon u članu 28. propisuje da ako naručilac sprovodi postupak javne nabavke čija je procenjena vrednost veća od milijardu dinara, postupak nadgleda građanski nadzornik a za građanskog nadzornika može biti imenovano lice iz redova istaknutih stručnjaka u oblasti javnih nabavki ili oblasti koja je u vezi sa predmetom javne nabavke, kao i udruženje koje se bavi javnim nabavkama, sprečavanjem korupcije ili sukoba interesa a uslove i kriterijume za imenovanje i način rada građanskog nadzornika bliže uređuje Uprava za javne nabavke. Posebno, Zakon propisuje da naručilac ne može pre imenovanja građanskog nadzornika pokrenuti postupak javne nabavke a građanski nadzornik je dužan da nadgleda postupak javne nabavke i u tom cilju vrši stalan uvid u postupak, dokumentaciju i komunikaciju naručioca sa zainteresovanim licima, odnosno ponuđačima. Građanski nadzornik je dužan da podnese odboru Narodne skupštine nadležnom za finansije, odnosno skupštini autonomne pokrajine ili lokalne samouprave i Upravi za javne nabavke, izveštaj o sprovedenom postupku javne nabavke u roku od 20 dana od dana zaključenja ugovora ili donošenja odluke o obustavi postupka a ako građanski nadzornik osnovano sumnja u zakonitost postupka javne nabavke obavestiće o tome nadležne državne organe i javnost.
Radi zakonitog sprovođenja postupka, Zakon govori i o sprečavanju sukoba interesa, koga definiše na način da sukob interesa postoji kada odnos predstavnika naručioca i ponuđača može uticati na nepristrasnost naručioca pri donošenju odluke u postupku javne nabavke, odnosno: 1) ako predstavnik naručioca ili sa njim povezano lice učestvuje u upravljanju ponuđača; 2) ako predstavnik naručioca ili sa njim povezano lice poseduje više od 1% udela, odnosno akcija ponuđača; 3) ako je predstavnik naručioca ili sa njim povezano lice zaposleno ili radno angažovano kod ponuđača ili sa njime poslovno povezano. Zakon propisuje da naručilac ne može zaključiti ugovor o javnoj nabavci sa ponuđačem u slučaju postojanja sukoba interesa a da lice u odnosu sa kojim postoji sukob interesa, ne može biti podizvođač ponuđaču kojem je dodeljen ugovor, niti član grupe ponuđača kojoj je dodeljen ugovor. Na ovom mestu daju se i ovlašćenja Republičkoj komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki koja će na zahtev naručioca odobriti zaključenje ugovora iz stava 1. ovog člana, ako naručilac dokaže da bi zabrana zaključenja ugovora prouzrokovala velike teškoće u radu ili poslovanju naručioca koje su nesrazmerne vrednosti javne nabavke, odnosno značajno ugrozila interes Republike Srbije, da je preduzeo sve mere radi suzbijanja štetnih posledica, da ostali ponuđači ne ispunjavaju uslove iz postupka, odnosno da je nakon rangiranja njihovih ponuda razlika u ceni veća za 10% ili broj pondera veći za deset u korist izabranog ponuđača a ova odluka se objavljuje se na internet stranici naručioca, Republičke komisije za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i na Portalu javnih nabavki.

POSTUPCI
Za razliku od Zakona o javnim nabavkama iz 2008. godine, koji je poznavao je šest vrsta postupaka – otvoreni postupak (kao pravilo), restriktivni postupak, pregovarački postupak sa objavljivanjem javnog poziva, pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva, konkurs za dizajn i javnu nabavku male vrednosti, novi Zakon u članu 31. određuje vrste postupaka, te propisuje da su postupci javne nabavke:
1) otvoreni postupak;
2) restriktivni postupak;
3)  kvalifikacioni postupak;
4) pregovarački postupak sa objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda;
5) pregovarački postupak bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda;
6) konkurentni dijalog;
7) konkurs za dizajn;
8) postupak javne nabavke male vrednosti.
Stavom 2. ovog člana propisano je da se dodela ugovora vrši u otvorenom ili restriktivnom postupku, a stavom 3. da se dodela ugovora može da  vrši i u drugim postupcima javne nabavke, ako su za to ispunjeni uslovi propisani ovim zakonom.
Dakle, novi Zakon o javnim nabavkama kao novine propisuje kvalifikacioni postupak i konkurentni dijalog, pri čemu je kvalifikacioni postupak u ranijem zakonu bio prva faza restriktivnog postupka koja se sprovodila u nabavkama iz oblasti vodoprivrede, energetike, rudarstva, telekomunikacija i saobraćaja, dok konkurentni dijalog predstavlja potpunu novinu. Ostale vrste postupaka pretrpele su znatnije novine i preciziranja.

Otvoreni postupak, je propisan članom 32. Zakona i u ovom postupku sva zainteresovana lica mogu podneti ponudu. Ovaj postupak je pravilo i u primeni treba da obezbedi transparentnost, konkurencija i jednakost ponuđača a u cilju pribavljanja najpovoljnije ponude. Promene koje se uočavaju se odnose na izmene radnji koje postoje usled promena pravila o oglašavanju, rokovima, objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, koje se vrši na Portalu javnih nabavki, kao i na internet stranici naručioca, uz objavljivanje i na Portalu službenih glasila Republike Srbije.

Restriktivni postupak je, a ako to propisuje član 33. Zakona, postupak koji se sprovodi u dve faze i u kojem sva zainteresovana lica mogu da podnesu prijavu. U prvoj fazi, naručilac poziva sva zainteresovana lica da podnesu prijavu i priznaje kvalifikaciju podnosiocima prijava za koje utvrdi da ispunjavaju prethodno određene uslove za kvalifikaciju a nakon priznavanja kvalifikacije naručilac objavljuje obaveštenje iz Priloga 3Đ ovog zakona. U drugoj fazi restriktivnog postupka, naručilac poziva sve podnosioce prijava kojima je priznao kvalifikaciju (kandidati) da podnesu ponudu. Drugu fazu restriktivnog postupka naručilac može da pokrene ako ima najmanje tri kandidata. Drugu fazu restriktivnog postupka naručilac pokreće u roku ne dužem od šest meseci od konačnosti odluke o priznanju kvalifikacije.
Ovaj postupak je suštinski pretrpeo znatnu izmenu u odnosu na ranije rešenje i može se ređi da sada predstavlja otvoreni postupak koji se odvija u dva dela, pri čemu se u prvom delu – fazi vrši selekcija ponuđača i priznaje kvalifikacija onim podnosiocima prijava koji ispunjavaju prethodno definisane uslove a u drugoj fazi restriktivnog postupka, naručilac poziva sve podnosioce kojima je priznao kvalifikaciju da daju svoje ponude.

Kvalifikacioni postupak, je propisan odrebom člana 34. po kojoj naručilac može sprovoditi kvalifikacioni postupak kada javnu nabavku nije moguće unapred planirati sa stanovišta obima, količina i vremena, a predmet te nabavke su povremene usluge ili potrošna dobra, odnosno povremene popravke ili radovi na redovnom održavanju, koje se pružaju, isporučuju ili izvode prema standardnim, uobičajenim specifikacijama, a ne prema specifičnim zahtevima naručioca. U kvalifikacionom postupku, naručilac poziva sva zainteresovana lica da podnesu prijavu i priznaje kvalifikaciju podnosiocima prijave za koje utvrdi da ispunjavaju prethodno određene uslove za kvalifikaciju. Naručilac u roku određenom u pozivu za podnošenje prijava, donosi odluku o priznavanju kvalifikacije koja sadrži listu od najmanje pet kandidata i period za koji se priznaje kvalifikacija koji može biti do tri godine, a u obrazloženju odluke obavezno navodi razloge odbijanja ostalih prijava. Odluku iz stava 3. ovog člana naručilac dostavlja svim podnosiocima prijava u roku od tri dana od dana donošenja. Naručilac je dužan da listu kandidata ažurira svakih šest meseci priznavanjem kvalifikacije svakom podnosiocu prijave koji ispunjava uslove i koji je u međuvremenu podneo prijavu za priznavanje kvalifikacije. Poziv za podnošenje prijava u kvalifikacionom postupku, koji sadrži uslove za priznavanje kvalifikacije i konkursnu dokumentaciju, naručilac je dužan da objavi na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici tako da budu dostupni zainteresovanim licima sve vreme dok važi lista kandidata. Naručilac će isključiti kandidata sa liste kandidata ako prestane da ispunjava uslove za priznavanje kvalifikacije ili ako stekne negativnu referencu, o čemu donosi odluku koja u obrazloženju sadrži razloge za isključenje kandidata i koju u roku od tri dana od dana njenog donošenja dostavlja svim kandidatima.
Tokom važenja liste kandidata naručilac poziva sve kandidate sa liste da podnesu ponudu i istovremeno poziv objavljuje na Portalu javnih nabavki. U trenutku slanja poziva za podnošenje ponuda lista kandidata mora da sadrži najmanje pet kandidata.
Kako je to rečeno,  Zakon iz 2008. godine, je kvalifikacioni postupak poznavao kao poseban način sprovođenja prve faze restriktivnog postupka za nabavke iz oblasti vodoprivrede, energetike, rudarstva, telekomunikacija i saobraćaja. Zakonodavac se opredelio za rešenje da je to posebna vrsta postupka javne nabavke. Treba ukazati da se ovaj postupak da primenjivati kod nabavki kod kojih predmet nije moguće unapred planirati sa aspekta obima, količina ili vremena. 

Sledeći postupak je pregovarački postupak sa objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda, koji je propisan članom 35.Zakona.
U ovoj sitaciji naručilac može sprovoditi pregovarački postupak sa objavljivanjem poziva za podnošenje ponuda: 1) ako u otvorenom, restriktivnom ili kvalifikacionom postupku ili konkurentnom dijalogu dobije sve neprihvatljive ponude, pod uslovom da se prvobitno određeni uslovi za učešće u postupku, tehničke specifikacije i kriterijumi za dodelu ugovora ne menjaju. Ako naručilac odluči da u pregovarački postupak pozove samo i sve ponuđače koji su učestvovali u otvorenom, restriktivnom ili kvalifikacionom postupku ili konkurentnom dijalogu da dopune svoje ponude, tako da ih učine prihvatljivim, nije dužan da objavi poziv za podnošenje ponuda. Ponuđena cena u ovom pregovaračkom postupku ne može biti veća od ponuđene cene u otvorenom, restriktivnom ili kvalifikacionom postupku, odnosno konkurentnom dijalogu, 2) u izuzetnim slučajevima kada zbog prirode dobara, usluga ili radova, kao i rizika vezanih za njih, nije moguće unapred proceniti vrednost javne nabavke i 3) u slučaju javne nabavke usluga, ako je priroda tih usluga takva da se njihove specifikacije ne mogu dovoljno precizno utvrditi da omoguće primenu otvorenog ili restriktivnog postupka, a ne postoje uslovi za sprovođenje konkurentnog dijaloga.
 Zakon dalje propisuje da  naručilac može sprovoditi pregovarački postupak u više faza, kako bi se smanjio broj ponuda o kojima je potrebno pregovarati primenjujući uslove, specifikacije i kriterijume određene u pozivu za podnošenje ponuda i konkursnoj dokumentaciji ali i da je naručilac dužan da u konkursnoj dokumentaciji odredi elemente ugovora o kojima će se pregovarati, način pregovaranja i da vodi zapisnik o pregovaranju. Naručilac je, takođe, dužan da u pregovaračkom postupku obezbedi da ugovorena cena ne bude veća od uporedive tržišne cene i da sa dužnom pažnjom proverava kvalitet predmeta javne nabavke.  Ovu vrstu pregovaračkog postupka poznavao je i Zakon o javnim nabavkama iz 2008 .godine ali kao bitno za razlikovanje, po Zakonu iz 2008. godine ovaj osnov se odnosio na neuspešno sprovedeni otvoreni postupak i drugu fazu restriktivnog postupka, a sada se pored otvorenog i restriktivnog odnosi i na kvalifikacioni postupak, konkurentni dijalog, kao postupke koje predviđa novi Zakon. Ovde se radi o situaciji u kojoj su sve ponude neprihvatljive,.

Dalje sledi pregovarački postupak bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda propisan članom 36. Zakona.
U ovom postupku naručilac može sprovoditi pregovarački postupak bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda: 1) ako u otvorenom, odnosno restriktivnom postupku nije dobio nijednu ponudu, odnosno nijednu prijavu ili su sve ponude neodgovarajuće, pod uslovom da se prvobitno određen predmet javne nabavke i uslovi za učešće u postupku, tehničke specifikacije i kriterijumi za dodelu ugovora ne menjaju; 2)  ako zbog tehničkih, odnosno umetničkih razloga predmeta javne nabavke ili iz razloga povezanih sa zaštitom isključivih prava, nabavku može izvršiti samo određeni ponuđač; 3) ako zbog izuzetne hitnosti prouzrokovane vanrednim okolnostima ili nepredviđenim događajima, čije nastupanje ni u kom slučaju ne zavisi od volje naručioca, naručilac nije mogao da postupi u rokovima određenim za otvoreni ili restriktivni postupak. Okolnosti koje opravdavaju hitnost ne mogu biti u bilo kakvoj vezi sa naručiocem; 4) kod dodatnih isporuka dobara od prvobitnog dobavljača namenjenih za delimičnu zamenu proizvoda, materijala ili instalacija ili proširenje obima postojećih proizvoda, materijala ili instalacija, koja bi zbog promene dobavljača obavezivala naručioca da nabavlja materijal koji ima drukčije tehničke karakteristike, što bi prouzrokovalo nesrazmerno velike tehničke teškoće u poslovanju i održavanju, pri čemu ukupna vrednost svih dodatnih isporuka dobara ne može da bude veća od 15% od ukupne vrednosti prvobitno zaključenog ugovora u otvorenom ili restriktivnom postupku i da od zaključenja prvobitnog ugovora nije proteklo više od dve godine; 5) u slučaju dodatnih usluga ili radova koji nisu bili uključeni u prvobitni projekat ili u prvobitan ugovor o javnoj nabavci, a koji su zbog nepredvidljivih okolnosti postali neophodni za izvršenje ugovora o javnoj nabavci, pod uslovom da se ugovor zaključi sa prvobitnim dobavljačem, da ukupna vrednost svih dodatnih usluga ili radova (nepredviđeni radovi) nije veća od 15% od ukupne vrednosti prvobitno zaključenog ugovora u otvorenom ili restriktivnom postupku, da od zaključenja prvobitnog ugovora nije proteklo više od dve godine i da: (1) se takve dodatne usluge ili radovi ne mogu razdvojiti, u tehničkom ili ekonomskom pogledu, od prvobitnog ugovora o javnoj nabavci, a da se pri tome ne prouzrokuju nesrazmerno velike tehničke teškoće ili nesrazmerno veliki troškovi za naručioca ili (2) su takve usluge ili radovi, koje bi naručilac mogao nabaviti odvojeno od izvršenja prvobitnog ugovora, neophodni za izvršenje prvobitnog ugovora o javnoj nabavci; 6) u slučaju nabavki dobara pod posebno povoljnim uslovima od ponuđača koji je u likvidaciji, osim prinudne likvidacije, ili stečaju, uz saglasnost ostalih poverilaca, u skladu sa propisima kojima se uređuje likvidacija i stečaj privrednih društava (usvojen plan reorganizacije); 7) u slučaju javne nabavke dobara ponuđenih i kupljenih na robnim berzama; 8) u slučaju javne nabavke usluga koje su deo nastavka konkursa za dizajn organizovanog u skladu sa ovim zakonom, ako je ugovor zaključen sa nagrađenim učesnikom odnosno nagrađenim učesnicima na konkursu i ako naručilac u pregovarački postupak uključi svakog od njih.
Naručilac je dužan da pre pokretanja pregovaračkog postupka iz stava 1. tačke 2) do 6) zahteva od Uprave za javne nabavke mišljenje o osnovanosti primene pregovaračkog postupka a formu i sadržinu zahteva iz stava 2. propisuje Uprava za javne nabavke. Uprava za javne nabavke je dužna da u roku od deset dana od dana prijema kompletnog zahteva iz stava 2. ovog člana, ispita postojanje osnova za sprovođenje pregovaračkog postupka, a tokom ispitivanja može od naručioca zahtevati dodatne informacije i podatke neophodne za utvrđivanje činjenica koje su od značaja za davanje mišljenja. Mišljenje iz stava 4. ovog člana Uprava za javne nabavke objavljuje na Portalu javnih nabavki. Ispitivanje postojanja osnova za sprovođenje pregovaračkog postupka zadržava dalje aktivnosti naručioca u postupku, osim u slučaju pregovaračkog postupka iz stava 1. tačka 3) ovog člana i ako mišljenje nije dostavljeno, odnosno objavljeno u roku iz stava 4. ovog člana.  Ako naručilac, nakon prijema mišljenja, donese odluku o pokretanju pregovaračkog postupka, dužan je da istog dana, objavi obaveštenje o pokretanju postupka, koje sadrži podatke iz Priloga 3E, i konkursnu dokumentaciju. Naručilac je dužan da uvek kada je to moguće, obezbedi konkurenciju, pozivanjem više lica da učestvuju u postupku i da obezbedi da ugovorena cena ne bude veća od uporedive tržišne cene kao i da sa dužnom pažnjom proverava kvalitet predmeta javne nabavke. Naručilac je dužan da u konkursnoj dokumentaciji odredi elemente ugovora o kojima će se pregovarati i način pregovaranja, kao i da vodi zapisnik o pregovaranju. Uprava za javne nabavke izrađuje uputstvo o oblicima i načinu pregovaranja. Naručilac je dužan da u roku od dva dana od dana donošenja, osim u slučaju iz stava 1. tačka 7) ovog člana, objavi na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici, odluku o dodeli ugovora koja sadrži podatke iz Priloga 3Ž.  Ako pojedini podaci iz odluke predstavljaju poslovnu tajnu u smislu zakona kojim se uređuje zaštita poslovne tajne ili predstavljaju tajne podatke u smislu zakona kojim se uređuje tajnost podataka, ti podaci iz odluke se neće objaviti. U slučaju iz stava 12. ovog člana odluka se u izvornom obliku dostavlja Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji.
Ovu vrstu postupka javne nabavke poznavao je i Zakon o javnim nabavkama iz 2008. godine,  pod nazivom „pregovarački postupak bez objavljivanja javnog poziva“. No, data, nova rešenja upućuju na bitne izmene prvenstveno u progledu predhodne kontrole i opšte transparentnosti postupka. 

Konkurentni dijalog, kao nova vrsta postupka javne nabavke, propisan je članom 37. Zakona. Zakon propisuje da naručilac može sprovoditi konkurentni dijalog u slučaju kada je predmet javne nabavke naročito složen, tako da se ugovor o javnoj nabavci ne može zaključiti primenom otvorenog ili restriktivnog postupka. Predmet javne nabavke smatra se naročito složenim ako naručilac objektivno nije u mogućnosti da odredi: 1) tehničke specifikacije predmeta javne nabavke i 2) pravnu, odnosno ekonomsku strukturu javne nabavke.
Naručilac poziva sva zainteresovana lica da podnesu prijave i priznaje kvalifikaciju podnosiocima prijava na osnovu prethodno određenih uslova. Odluka o priznavanju kvalifikacije sadrži obrazloženje u kojem su navedeni razlozi odbijanja ostalih prijava, a naručilac je dostavlja svim podnosiocima prijava.U cilju očuvanja konkurencije naručilac može odlučiti da čuva kao poslovnu tajnu podatke o kandidatima i tada podnosiocima prijava umesto odluke iz stava 4. ovog člana, dostavlja pojedinačno obaveštenje. Naručilac vodi dijalog sa svim podnosiocima prijava kojima je priznao kvalifikaciju (kandidati) u cilju pronalaženja rešenja koje će zadovoljiti njegove potrebe.  Tokom celog postupka, a posebno u fazi dijaloga naručilac je dužan da obezbedi jednak tretman ponuđača, posebno vodeći računa da pojedinim ponuđačima ne pruži informacije koje mogu ostale ponuđače dovesti u neravnopravan položaj. Naručilac vodi dijalog dok ne prepozna rešenje, odnosno rešenja koja mogu zadovoljiti njegove potrebe.  Naručilac vodi dijalog sa kandidatom samo o rešenju koje taj kandidat nudi. Naručilac ne može kandidatima otkriti ponuđena rešenja ili druge informacije koje se tiču ponuđenog rešenja nekog od kandidata. Naručioci mogu predvideti pozivom za podnošenje ponuda i konkursnom dokumentacijom da se postupak sprovodi u više faza u cilju smanjenja broja rešenja o kojima će se voditi dijalog. U slučaju iz stava 11. ovog člana broj kandidata u fazi dijaloga ne može biti manji od tri, osim ukoliko se prijavi manji broj zainteresovanih lica. Naručilac je dužan da dostavi obrazloženu odluku kandidatu koji je isključen iz dijaloga. Nakon što naručilac prepozna rešenje, odnosno rešenja koja mogu zadovoljiti njegove potrebe, poziva sve kandidate koji nisu isključeni iz dijaloga da dostave svoje konačne ponude na osnovu jednog ili više usvojenih rešenja predstavljenih tokom dijaloga. Odluka o dodeli ugovora u konkurentnom dijalogu donosi se primenom kriterijuma ekonomski najpovoljnije ponude. Elementi kriterijuma određuju se u konkursnoj dokumentaciji pre faze dijaloga. Naručilac je dužan da pre donošenja odluke o pokretanju postupka pribavi od Uprave za javne nabavke saglasnost za sprovođenje konkurentnog dijaloga. U zahtevu za saglasnost iz stava 17. ovog člana, naručilac navodi sve okolnosti koje opravdavaju upotrebu konkurentnog dijaloga i prilaže neophodne dokaze. Uprava za javne nabavke dužna je da na zahtev naručioca iz stava 17. ovog člana odgovori u roku od 15 dana od prijema zahteva.
Kako je to rečeno ovaj postupak je novina. Osnovno pravilo je da se radi o  specifičnim i složenim javnih nabavki, a kod kojih naručilac unapred ne zna tehnička rešenja koja bi na najbolji način zadovoljila njegove potrebe. Postupak se odvija u dve odvojene faze.  U prvoj fazi naručilac poziva sva zainteresovana lica da podnesu prijave, dok se u drugoj fazi sprovodi faza dijaloga i dodeljuje ugovor o javnoj nabavci. 

Konkurs za dizajn kao vrsta postupka propisan je članom 38. Zakona, po kome naručilac sprovodi konkurs za dizajn u oblastima urbanističkog planiranja, arhitekture, građevinarstva, inženjerstva i informatike. Naručilac sprovodi konkurs za dizajn primenjujući pravila otvorenog ili restriktivnog postupka, osim ako ovim članom nije drugačije određeno i objavljuje poziv za učešće na konkursu za dizajn, na način predviđen za objavljivanje oglasa o javnoj nabavci i u skladu sa Prilogom 3D.
Pravo na učešće na konkursu ne može biti ograničeno: 1) na određeno geografsko područje ili deo tog područja;  2) na osnovu zahteva da učesnici mogu biti isključivo pravna ili fizička lica.
Konkurs za dizajn može biti organizovan: 1) kao postupak koji prethodi dodeli ugovora o javnim uslugama; 2) kao postupak u kojem se isplaćuju nagrade učesnicima.
U slučaju iz stava 5. tačka 1) ovog člana procenjena vrednost javne nabavke zasniva se na procenjenoj vrednosti javne nabavke usluga uključujući i moguće nagrade, odnosno naknade učesnicima a u slučaju iz stava 5. tačka 2) ovog člana procenjena vrednost javne nabavke zasniva se na ukupnom iznosu nagrada, odnosno naknada učesnicima, uključujući i procenjenu vrednost ugovora o javnoj nabavci usluga koji se može naknadno dodeliti u pregovaračkom postupku iz člana 36. stav 1. tačka 8) ovog zakona, ako naručilac u pozivu za učešće na konkursu nije isključio takvu mogućnost.
Dizajn, plan ili projekat, bira nezavisni žiri koji mogu biti samo fizička lica koja nisu u sukobu interesa u smislu člana 29. ovog zakona, ali ako naručilac zahteva od učesnika na konkursu posebne profesionalne kvalifikacije ili iskustvo, najmanje jedna trećina članova žirija mora imati najmanje jednake kvalifikacije, odnosno iskustvo.
Žiri je samostalan u odlučivanju i razmatra anonimne dizajne, planove i projekte isključivo na osnovu kriterijuma određenih u pozivu za učešće i konkursnoj dokumentaciji. Žiri sastavlja izveštaj o oceni dizajna, plana ili projekta, koji potpisuju svi članovi žirija. U izveštaj se unose napomene i delovi dizajna, plana, odnosno projekta koje treba pojasniti. Anonimnost se mora poštovati do donošenja odluke žirija, odnosno sastavljanja izveštaja. Nakon sastavljanja izveštaja, mogu se pozvati učesnici da razjasne pojedine delove dizajna, plana ili projekta. U tom slučaju sastavlja se zapisnik o razgovorima članova žirija i učesnika a nakon sprovedenog postupka naručilac objavljuje obaveštenje o rezultatima konkursa u skladu sa Prilogom 3J.
Ovu vrstu postupka poznavao je i Zakon o javnim nabavkama iz 2008. godine i na sličan način je uređen i u važećem Zakonu.

Javna nabavka male vrednosti, propisana je odredbom člana 39. Zakona. I ovde se radi o institutu poznatom ranijim Zakonom., ali se ovaj institut pretrpeo znatne izmene. Prvenstveno treba navesti da se ova vrsta postupka detaljnije uređuje samim Zakonom a ne internim aktom samog naručioca ili podzakonskim aktom koja rešenja su poznavali raniji zakoni.
Zakon propisuje da je javna nabavka male vrednosti, nabavka istovrsnih dobara, usluga ili radova čija je ukupna procenjena vrednost na godišnjem nivou niža od 3.000.000 dinara. Na nabavke istovrsnih dobara, usluga ili radova čija je ukupna procenjena vrednost na godišnjem nivou niža od 400.000 dinara, naručioci nisu obavezni da primenjuju odredbe ovog zakona.
Kada sprovodi nabavke iz stava 2. ovog člana naručilac je dužan da spreči postojanje sukoba interesa, da obezbedi konkurenciju i da ugovorena cena ne bude veća od uporedive tržišne cene.
Kao novinu postupak javne nabavke sprovodi službenik za javne nabavke, odnosno lice zaposleno na poslovima javnih nabavki, osim ukoliko složenost predmeta javne nabavke zahteva učešće i drugih stručnih lica.
Naručilac u postupku javne nabavke male vrednosti poziva najmanje tri lica koja obavljaju delatnost koja je predmet javne nabavke i koja su prema saznanjima naručioca sposobna da izvrše nabavku, da podnesu ponude i istovremeno objavljuje poziv za podnošenje ponuda na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici.
U pojedinačnom postupku javne nabavke male vrednosti čija vrednost nije veća od iznosa iz stava 2. ovog člana, naručilac može umesto zaključenja ugovora o javnoj nabavci, najpovoljnijem ponuđaču izdati narudžbenicu ako sadrži bitne elemente ugovora.
Odeđivanje limita u vrednosti i ograničenje na nabavku istovrsnih dobara, uvođenje službenika za javne nabavke, pozivanje najmanje tri lica, objavljivanje poziva za podnošenje ponuda na Portalu javnih nabavki i svojoj internet stranica i određivanje roka za podnošenje ponuda su novine i specifičnosti ovo postupka.

Zakon uvodi kao novinu i posebne oblike postupaka javnih nabavki, gde obrađuje osnove okvirnog sporazuma, sistem dinamičke nabavke i elektronsku licitaciju.

Okvirni sporazum, predstavlja sporazum između jednog ili više naručilaca i jednog ili više ponuđača, kojim se utvrđuju bitni uslovi ugovora o javnoj nabavci, kao što je cena, količina, rok i slično, kao i uslovi i kriterijumi na osnovu kojih će se birati najpovoljnija ponuda, odnosno zaključivati ugovori o javnoj nabavci, a na osnovu okvirnog sporazuma naručilac može zaključiti ugovor o javnoj nabavci sa najpovoljnijim dobavljačem, odnosno najpovoljnijem dobavljaču izdati narudžbenicu, ako sadrži bitne elemente ugovora. Ovaj institut preuzet je iz propisa EU (Direktiva 2004/18) a po svojoj pravnoj prirodi predstavlja predugovor jer se okvirnim sporazumom ne preuzimaju ugovorne obaveze, već se iste tek kasnije ralizuju zaključenjem ugovora ali u skladu sa odredbama okvirnog sporazuma.
Okvirni sporazum propisan je odredbom člana 40. Zakona, te naručilac može zaključiti okvirni sporazum nakon sprovedenog otvorenog ili restriktivnog postupka. Zakon propisuje ograničenja te naručilac ne može zaključiti okvirni sporazum ako su predmet javne nabavke usluge iz Priloga 1 ovog zakona, kategorija br. 6 i 27, ili radovi za koje se izdaje građevinska dozvola u smislu zakona kojim se uređuje planiranje i izgradnja. Ovaj sporazum se zaključuje sa jednim ili najmanje tri ponuđača, a naručilac je dužan da u pozivu za podnošenje ponuda, odnosno prijava navede sa koliko ponuđača zaključuje okvirni  sporazum.  Zakon propisuje vremensko ograničenje te okvirni sporazum ne može trajati duže od tri godine, a ako je zaključen sa jednim ponuđačem ne može trajati duže od dve godine. Na osnovu okvirnog sporazuma naručilac može zaključiti ugovor o javnoj nabavci sa najpovoljnijim dobavljačem, odnosno najpovoljnijem dobavljaču izdati narudžbenicu, ako sadrži bitne elemente ugovora: 1) primenom kriterijuma ili uslova utvrđenih u okvirnom sporazumu ili 2) dostavljanjem ponuda od strane dobavljača, u skladu sa bliže definisanim kriterijumima ili uslovima, ukoliko nisu precizno definisani okvirnim sporazumom, ali koji nisu u suprotnosti sa okvirnim sporazumom. U slučaju iz stava 5. tačka 2) ovog člana, naručilac je obavezan da postupa kao u drugoj fazi restriktivnog postupka, a može koristiti i elektronsku licitaciju. Ako je okvirni sporazum zaključen sa jednim dobavljačem, naručilac zaključuje ugovor sa tim dobavljačem pod uslovima i u granicama propisanim okvirnim sporazumom, a ako je neophodno, pozvaće dobavljača da dopuni svoju ponudu na osnovu koje je zaključen okvirni sporazum u skladu sa bliže definisanim uslovima. Zakon daje i ovlašćenja Upravi za javne nabavke da sačini modele i uputstvo o načinu zaključivanja okvirnih sporazuma.

Sistem dinamične nabavke propisan je članom 41. Zakona, po kome naručilac obrazuje sistem dinamične nabavke koristeći isključivo elektronska sredstva, primenjujući pravila otvorenog postupka, osim ako je ovim članom drugačije određeno.  Elektronska sredstva i informacioni sistem, odnosno tehnologija pomoću koje se uspostavlja i vodi sistem dinamične nabavke, mora biti široko dostupna zainteresovanim licima i ne može voditi ograničenju konkurencije. Zakon propisuje da  naručilac objavljuje poziv za podnošenje ponuda kojim poziva sva zainteresovana lica da podnesu početne ponude a tehničke specifikacije predmeta nabavke moraju biti precizno određene, kako bi ponuđači mogli da podnesu odgovarajuće ponude. Poziv za podnošenje početnih ponuda važi sve vreme dok traje sistem dinamične nabavke i zainteresovano lice može u svakom trenutku podneti početnu ponudu kojom zahteva da bude primljen u sistem. Ako ponuda ponuđača bude ocenjena kao prihvatljiva, ponuđač će biti primljen u sistem dinamične nabavke. Obaveza naručioca je da u roku od 15 dana od dana prijema početne ponude izvrši njenu ocenu i odluči o prijemu podnosioca u sistem dinamične nabavke. U toku trajanja sistema dinamične nabavke ponuđači koji su primljeni u sistem mogu poboljšati ili promeniti svoju početnu ponudu, pod uslovom da poštuju tehničke specifikacije naručioca. Pre zaključenja svakog pojedinačnog ugovora o javnoj nabavci, naručilac objavljuje na Portalu javnih nabavki i na svojoj internet stranici obaveštenje o postojanju sistema dinamične nabavke, kojim istovremeno poziva sva zainteresovana lica da podnesu početnu ponudu i uključe se u sistem dinamične nabavke.  Ako nakon objavljivanja obaveštenja iz stava 9. ovog člana naručilac primi početnu ponudu, dužan je da izvrši ocenu početne ponude pre nego što pozove članove sistema dinamične nabavke da podnesu konačne ponude. Najpovoljnija ponuda bira se primenom kriterijuma određenih u javnom pozivu iz stava 3. ovog člana, ali oni moraju biti takvi da omoguće automatsko ocenjivanje ponuda i rangiranje ponuda pomoću elektronskih sredstava. Sistem dinamične nabavke ima svoja vremenska ograničenja i ne može trajati duže od četiri godine, a tokom trajanja sistema naručilac ne može menjati uslove za prijem u sistem. Naručilac ne može usloviti podnošenje početnih ponuda ili prijem u sistem dinamične nabavke, plaćanjem naknade, depozita i sl.
Kako je to rečeno, radi se o novom institutu u sistemu javnih nabavki i predstavlja postupak elektronske nabake po pravilima otvorenog postupka standardnih dobara i usluga koje su opšte dostupne na tržištu i koji je otvoren za sva zainteresovana lica koja podnose ponudu u skladu sa tehničkom specifikacijom naručioca i koja ima svoj ograničeni vremenski period.

Zakon uvodi u sistem javnih nabavki i elektronsku licitaciju, propisujući uslove i način za njenu primenu (član 42. i 43.), propisuje elektronsku licitaciju u slučaju podnošenja elektronske ponude (član 44.), reguliše transparentnost elektronske licitacije (član 45), završetak elektronske licitacije (član 46) i obaveznu primenu elektronske nabavke (član 47)
Zakon propisuje da elektronsku licitaciju naručilac može primeniti kada se predmet javne nabavke može jasno i objektivno opisati i da elektronska sredstva i informacioni sistem, odnosno tehnologija pomoću koje se primenjuje elektronska licitacija, mora biti široko dostupna zainteresovanim licima i ne može voditi ograničenju konkurencije. Postupci u kojima se elektronska licitacija sprovodi su otvoreni, restriktivnu ili pregovaračku postupak iz člana 35. stav 1. tačka 1) ovog zakona. Naručilac može sprovesti elektronsku licitaciju i prilikom podnošenja ponuda za ugovor o javnoj nabavci na osnovu zaključenog okvirnog sporazuma. Posebno ograničenje je to da se elektronska licitacija može sprovoditi samo u pogledu kriterijuma, odnosno elemenata kriterijuma koji se mogu na jasan i razumljiv način kvantifikovati, tako da ih je moguće predstaviti u brojevima ili procentima, odnosno da su pogodni za automatsko ocenjivanje pomoću elektronskih sredstava, bez bilo kakve intervencije naručioca.
Način primene elektronske licitacije je takav da naručilac u pozivu za podnošenje ponuda posebno navodi da će biti sprovedena elektronska licitacija a zakon propisuje sadržaj konkursne dokumentacije i elemente poziva za podnošenje ponuda. Pre početka elektronske licitacije, naručilac sprovodi stručnu ocenu ponuda, primenjujući kriterijum i sve elemente kriterijuma određene u pozivu za podnošenje ponuda i konkursnoj dokumentaciji. Dokaze o ispunjenosti uslova za učešće u postupku, koji se ne mogu dostaviti elektronskim putem ponuđač je dužan da dostavi u pisanom obliku pre isteka roka za podnošenje ponuda. Poziv za podnošenje ponuda dostavlja se elektronskim putem istovremeno svim ponuđačima za koje se, na osnovu prethodne stručne ocene ponuda, utvrdi da su podneli prihvatljive ponude.
Ukoliko su u postupku javne nabavke ponude podnete u elektronskom obliku, naručilac može elektronsku licitaciju da sprovodi bez posebnog pozivanja ponuđača, odmah posle otvaranja ponuda i njihovog automatskog rangiranja, pod uslovom da se svakom od ponuđača omogući pristup podacima o trenutnom rangiranju i o ponuđenim vrednostima ponuda drugih ponuđača ali naručilac u pozivu za podnošenje ponude objavljuje nameru da sprovede elektronsku licitaciju na način iz stava 1. ovog člana. Tokom sprovođenja elektronske licitacije, naručilac je dužan da omogući ponuđačima uvid u podatke na osnovu kojih mogu da u svakom trenutku odrede redosled podnetih ponuda i broj ponuđača, ali tako da ne otkrije identitet ponuđača.
Završetak elektronske licitacije, propisan je članom 46. Zakona te naručilac završava elektronsku licitaciju na jedan ili više sledećih načina: 1) određivanjem tačnog datuma i sata prestanka elektronske licitacije; 2) prestankom prijema nove cene ili elemenata kriterijuma, koji zadovoljavaju zahteve u pogledu minimalnih razlika. Vreme koje je dozvoljeno da protekne posle prijema poslednje promene ponude, a pre završetka licitacije naručilac navodi u pozivu za podnošenje ponuda; 3) završetkom broja faza elektronske licitacije određenih u pozivu za podnošenje ponuda. Nakon završetka elektronske licitacije naručilac donosi odluku o dodeli ugovora na osnovu rezultata automatskog rangiranja ponuda.
Zakon uvodi i obaveznu primena elektronske nabavke, pa naručilac čija ukupna vrednost javnih nabavki na godišnjem nivou, koje ispunjavaju uslove iz ovog zakona za primenu elektronske licitacije, prelazi iznos od 700.000.000 dinara, dužan je da uspostavi informacioni sistem i primenjuje elektronsku licitaciju.

Sledom iznetog da se uočiti da je u navedenim postupcima izvršena korenita promena u odnosu na raniji Zakon o javnim nabavkama a ponuđena rešenja i onih instituta koji su bili poznati pretrpela su izmene i preciziranja, uvažavajući potrebe naručioca i ponuđača ali i opšti zahtev za zakonitost i transparentnst.

USLOVI ZA UČEŠĆE U POSTUPKU JAVNE NABAVKE

Kada govori o o uslovima za učešće u postupku javne nabavke Zakon apostrofira obavezne uslove koji su propisani članom 75. Zakona i dopunske uslove propisane članom 76. Zakokona.
Obavezni uslovi, su oni uslovi koji mora da ispuni svaki ponućač, i to su: 1) da je ponuđač registrovan kod nadležnog organa, odnosno upisan u odgovarajući registar, 2) da ni ponuđač, ni njegov zakonski zastupnik nisu osuđivani za neko od krivičnih dela kao članovi organizovane kriminalne grupe, da nisu osuđivani za krivična dela protiv privrede, krivična dela protiv životne sredine, krivično delo primanja ili davanja mita, krivično delo prevare, kao potpuno nov uslov, 3) da ponuđaču nije izrečena mera zabrane obavljanja delatnosti, koja je na snazi u vreme objavljivanja, odnosno slanja poziva za podnošenje ponuda,.4) da je ponuđač izmirio dospele poreze, doprinose i druge javne dažbine u skladu sa propisima Republike Srbije ili strane države kada ima sedište na njenoj teritoriji i 5) da ponuđač ima važeću dozvolu nadležnog organa za obavljanje delatnosti koja je predmet javne nabavke, ako je takva dozvola predviđena posebnim propisom.
Dodati uslovi (član 76. Zakona) daju mogućnost naručiocu da u konkursnoj dokumentaciji određuje dodatne uslove za učešće u postupku javne nabavke ali tako da tako da ti uslovi ne diskriminišu ponuđače i da su u logičkoj vezi sa predmetom javne nabavke. Ovi, dodatni uslovi se tičuu finansijskog, poslovnog, tehničkog i kadrovskog kapaciteta uvek kada je to potrebno imajući u vidu predmet javne nabavke, zatim da ponuđač mora da dokaže da nad njim nije pokrenut postupak stečaja ili likvidacije, odnosno prethodni stečajni postupak, ali se mogu odredi i drugi dodatne uslove za učešće u postupku javne nabavke, posebno ukoliko se odnose na socijalna i ekološka pitanja. Naručilac može da odredi dodatne uslove u pogledu ispunjavanja obaveza koje ponuđač ima i prema svojim podizvođačima ili dobavljačima.
Dokazivanje ispunjenosti uslova, propisano je članom 77. Zakona, te ispunjenost uslova iz člana 75. stav 1. ovog zakona – obavezni uslovi, ponuđač dokazuje dostavljanjem sledećih dokaza: 1) izvoda iz registra nadležnog organa; 2) potvrde nadležnog suda; 3) potvrde nadležnog suda ili nadležnog organa za registraciju privrednih subjekata; 4) potvrde nadležnog poreskog organa i organizacije za obavezno socijalno osiguranje ili potvrde nadležnog organa da se ponuđač nalazi u postupku privatizacije i 5) važeće dozvole za obavljanje odgovarajuće delatnosti, izdate od strane nadležnog organa.
Ispunjenost uslova iz člana 76. stav 2. ovog zakona – dopunski uslovi, ponuđač može dokazati dostavljanjem dokaza uz ponudu. To mogu biti: izveštaj o bonitetu i sl.,stručne reference, spisak najvažnijih izverdenih radova, opis ponuđačeve tehničke opremljenosti i aparature, mera za obezbeđivanje kvaliteta i kapaciteta za istraživanje i razvoj, izjava o ključnom tehničkom osoblju i drugim ekspertima koji rade za ponuđača, uzorak, opis ili fotografija proizvoda i opisa radova ili usluga koje će ponuđač izvesti odnosno pružiti, deklaracija o usaglašenosti, potvrda, akreditacija i drugi rezultati ocenjivanja usaglašenosti prema standardima i srodnim dokumentima za ocenjivanje usaglašenosti ili bilo koje drugo odgovarajuće sredstvo kojim ponuđač dokazuje usaglašenost ponude sa tehničkom specifikacijom ili standardima traženim u konkursnoj dokumentaciji.
Dokazi iz stava 1. tač. 2) do 4) navedenog člana ne mogu biti stariji od dva meseca pre otvaranja ponuda, odnosno u slučaju kvalifikacionog postupka pre ažuriranja liste.
Treba navesti kao novinu i to da u postupku javne nabavke male vrednosti, pregovaračkom postupku iz člana 36. stav 1. tač. 2) i 3) Zakona čija je procenjena vrednost manja od iznosa iz člana 39. stav 1. ovog zakona, naručilac može odrediti u konkursnoj dokumentaciji da se ispunjenost svih ili pojedinih uslova, osim uslova iz člana 75. stav 1. tačka 5) ovog zakona, dokazuje dostavljanjem izjave kojom ponuđač pod punom materijalnom i krivičnom odgovornošću potvrđuje da ispunjava uslove.
Članom 79. stav 1. Zakona propisano je da se dokazi o ispunjenosti uslova dostavljaju u neoverenim kopijama. Kao novinu Zakon propisuje da naručilac može pre donošenja odluke o dodeli ugovora da zahteva od ponuđača čija je ponuda ocenjena kao najpovoljnija da dostavi na uvid original ili overenu kopiju svih ili pojedinih dokaza i roku u kome će pozvani ponuđač dostaviti original ili overenu kopiju dokaza. Ovaj rok za dostavljanje originala ili overenih kopija dokaza iznosi minimum pet dana, a može biti i duži ukoliko to naručilac odredi, s tim u koliko se ne postupi u okvirima datog roka, ponuda če biti odbijena kao neprihvatljiva.
Treba ukazati i na to da je članom 79. stav 4. Zakona po prvi put predviđeno da ponuđači nisu dužni da dostavljaju dokaze koji su javno dostupni na internet stranicama nadležnih organa a naručilac prethodno mora u konkursnoj dokumentaciji da navede koji su to dokazi javno dostupni na internet stranicama nadležnih organa, kao i da navede da ponuđači te dokaze nisu dužni da dostave. U stavu 5. istog člana Zakona, navedeno da ukoliko ponuđač u svojoj ponudi navede internet stranicu na kojoj su traženi podaci javno dostupni, tada naručilac ne može odbiti njegovu ponudu kao neprihvatljivu, bez obzira što ponuda ne sadrži dokaz određen ovim zakonom ili konkursnom dokumentacijom.

Sledeći, novi, institut koga uvodi novi Zakon je registar ponuđača.
Organizacija koja je nadležna za registraciju privrednih subjekata, odnosno Agencija za privredne registre dobija funkciju da voditi i registar ponuđača. Osnovna ideja je da lica koja se budu nalazila u registru ponuđača neće biti dužna da prilikom podnošenja ponude ili prijave dokazuju ispunjenost obaveznih uslova.
Lice upisano u ovaj registar u tom registru može biti samo dok ispunjava uslove iz člana 75. stav 1. tač. 1. do 4. Zakona. U ovom smislu propisana je i obaveza za sve organe koji izdaju dokaze o ispunjenosti uslova iz člana 75. stav 1. tač. 1. do 4. Zakona da su dužni da nakon što utvrde promene ili izreknu sankciju ili meru licu registrovanom u registru ponuđača, odmah o tome obaveste Agenciju za privredne registre. Agencija za privredne registre će po službenoj dužnosti brisati ponuđača iz registra ponuđača. Ponuđač se briše iz registra ponuđača i ukoliko sam podnese takav zahtev.

Podnošenje ponude sa podizvođačem je sledeći institut koji je poznat i u ranijim zakonima ali se ovim, novim Zakonom uvode  bitne izmene.
Osnovna razlika se ogleda u tome da je sada definisan maksimalni deo javne nabavke koji se može poveriti podizvođaču i to na maksimalno 50% ukupne vrednosti nabavke. U tom smislu predviđena je i obaveza ponuđača da u svojim ponudama navedu procenat ukupne vrednosti nabavke koji će poveriti podizvođaču, kao i da navedu koji deo predmeta javne nabavke će izvršiti podizvođač. Međutim, bez obzira na broj podizvođača, sva odgovornost je na ponuđaču koji u potpunosti odgovara naručiocu za izvršenje ugovora.
U pogledu ispunjenosti uslova za učešće podizvođača u postupcima javnih nabavki, obavezne uslove mora da ispuni i svaki podizvođač. Zakon unosi u ovom segmentu  novinu u pogledu pitanja ispunjenosti obaveznog uslova iz člana 75. stav 1. tač 5) Zakona, odnosno dozvole nadležnog organa od strane podizvođača, te se određuje da podizvođač mora da ima dozvolu nadležnog organa samo ukoliko će upravo on realizovati deo javne nabavke za koji se traži dozvola, pri čemu se ostavlja mogućnost da umesto ponuđača dozvolu može podneti samo podizvođač, ali pod uslovom da deo nabavke za koji je potrebna dozvola ne prelazi 10% ukupne vrednosti javne nabavke i da će taj deo nabavke izvršiti upravo podizvođač koji ima dozvolu.

Ponudu može podneti i grupa ponućača u kom slučaju se radi o zajedničkoj ponudi (član 81.).
U pogledu uslova koje moraju da ispune učesnici u zajedničkoj ponudi članom 81. stav 2. Zakona, je predviđeno da svaki ponuđač iz grupe ponuđača samostalno mora da ispuni sve obavezne uslove. Slično ponudi sa podizvođačem, i kod zajedničke ponude je učinjena izmena u ispunjenosti uslova koji se odnosi na dozvolu nadležnog organate je predviđeno da dozvolu nadležnog organa kod zajedničke ponude mora da ima samo onaj ponuđač kojem je povereno izvršenje dela nabavke za koji je neophodna dozvola. U pogledu ispunjenosti dodatnih uslova Zakon propisuje drugačiju odredbu u odnosu na raniji zakon i propisuje u članu 81. stav 2. da ponuđači iz grupe ponuđača dodatne uslove ispunjavaju zajedno, osim ako naručilac iz opravdanih razloga ne odredi drugačije. Treba ukazati i na to da da ponuđači koji podnesu zajedničku ponudu odgovaraju neograničeno solidarno prema naručiocu. Kao bitno preciziran je i položaj zadruge u ovom postupku.

Negativne reference su kao institut uvedena Zakonom o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", br. 116/2008). Odredbom člana 47. bilo je propisano da naručilac može da odbije ponudu ukoliko poseduje dokaz koji potvrđuje da ponuđač nije ispunjavao svoje obaveze po ranije zaključenim ugovorima o javnim nabavkama koji su se odnosili na isti predmet nabavke, za period od prethodnih pet godina za radove, odnosno tri godine za dobra i usluge. Dokaz koji je tražen je bio: pravnosnažna sudska presuda; isprava o realizovanom sredstvu obezbeđenja ispunjenja ugovornih obaveza; izveštaj nadzornog organa o izvedenim radovima; izjava o raskidu ugovora zbog neispunjenja obaveza data na način i pod uslovima predviđenim zakonom kojim se uređuju obligacioni odnosi i drugi relevantan dokaz koji je od značaja za uredno ispunjenje obaveza po ranije zaključenim ugovorima o javnim nabavkama.
Novi Zakon na kvalitativno nov način reguliše pitanje negativnih referenci, i to prvenstveno tako što imperativno određuje ponašanje naručioca i ne ostavlja mogućnost dispozicije naručicu, već je isti dužan da odbije ponudu u slučajevima propisanim odredbom člana 82. Zakona, pri čemu se negativne reference mogu odnositi ne samo na (ne)izvršenje ugovornih obaveza, već i na postupanje ponuđača u samom  postupku javne nabavke.
Sledom iznetog, naručilac će odbiti ponudu ukoliko poseduje dokaz da je ponuđač u prethodne tri godine u postupku javne nabavke postupao suprotno: Zabrani iz čl. 23. i 25. Zakona, odnosno radi se zabrani licu koje je učestvovalo u planiranju javne nabavke, pripremi konkursne dokumentacije ili pojedinih njenih delova, i sa njim povezanih lica da ne mogu nastupati kao ponuđači ili kao podizvođači ponuđača, niti mogu sarađivati sa ponuđačima ili podizvođačima prilikom pripremanja ponude, kao i da ponuđač, odnosno podnosilac prijave ne sme neposredno ili posredno da ponudi ili stavi u izgled neku korist ili pokuša da sazna poverljive informacije ili da na bilo koji način utiče na postupanje naručioca u toku postupka javne nabavke. U koliko je učinio povredu konkurencije, odnosno subjekt koji se ponašao suprotno odredbi člana 9. Zakona o zaštiti konkurencije („Sl. glasnik RS“ br. 51/09). Zatim, u koliko je dostavio neistinite podatke u ponudi ili bez opravdanih razloga odbio da zaključi ugovor o javnoj nabavci, nakon što mu je ugovor dodeljen, i odbio da dostavi dokaze i sredstva obezbeđenja na šta se u ponudi obavezao.
Zakonom je, dalje, propisano da će naručilac odbiti ponudu ukoliko poseduje dokaz koji potvrđuje da ponuđač nije ispunjavao svoje obaveze po ranije zaključenim ugovorima o javnim nabavkama, koji su se odnosili na isti predmet nabavke, za period od prethodne tri godine a kao dokaz može biti: 1) pravosnažna sudska odluka ili konačna odluka drugog nadležnog organa; 2) isprava o realizovanom sredstvu obezbeđenja ispunjenja obaveza u postupku javne nabavke ili ispunjenja ugovornih obaveza; 3) isprava o naplaćenoj ugovornoj kazni; 4) reklamacije potrošača, odnosno korisnika, ako nisu otklonjene u ugovorenom roku; 5) izveštaj nadzornog organa o izvedenim radovima koji nisu u skladu sa projektom, odnosno ugovorom; 6) izjava o raskidu ugovora zbog neispunjenja bitnih elemenata ugovora data na način i pod uslovima predviđenim zakonom kojim se uređuju obligacioni odnosi; 7) dokaz o angažovanju na izvršenju ugovora o javnoj nabavci lica koja nisu označena u ponudi kao podizvođači, odnosno članovi grupe ponuđača; 8) drugi odgovarajući dokaz primeren predmetu javne nabavke, određen konkursnom dokumentacijom, koji se odnosi na ispunjenje obaveza u ranijim postupcima javne nabavke ili po ranije zaključenim ugovorima o javnim nabavkama. Pri ovome, naručilac može odbiti ponudu ako poseduje dokaz iz stava 3. tačka 1) ovog člana, koji se odnosi na postupak koji je sproveo ili ugovor koji je zaključio i drugi naručilac ako je predmet javne nabavke istovrsan.
Da se radi o kvalitativno novim zakonskim rešenjima, upućuje i odredba člana 83. Zakona kojom se uvodi spisak negativnih referenci. Naime, Odrebom člana 83. Zakona propisano je da je naručilac dužan da Upravi za javne nabavke odmah i bez odlaganja dostavi dokaz negativne reference. Ovim članom propisano je da Uprava za javne nabavke utvrđuje postojanje negativne reference donošenjem zaključka u roku od deset dana od dana prijema dokaza negativne reference, i to: ako od naručioca dobije dokaz iz člana 82. stav 3. tačka 1) ovog zakona, za koji nakon ispitivanja utvrdi da je odgovarajući kao dokaz negativne reference i ako od najmanje tri međusobno nepovezana naručioca u periodu od najviše godinu dana dobije dokaz negativne reference iz člana 82. stav 3. tač. 2) do 8) ovog zakona, bez obzira da li se odnose na istovrsan predmet nabavke, za koje nakon ispitivanja utvrdi da su odgovarajući kao dokaz negativne reference. Dalje, Zakon propisuje da protiv navedenog zaključka ponuđač, odnosno dobavljač može podneti žalbu Republičkoj komisiji za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki u roku od osam dana od prijema zaključka, te da žalba odlaže upis u spisak negativnih referenci. Ovo zakonsko rešenje upuđuje na zaključak da je protiv odluke Republičke komisije moguće vođenje upravnog spora. Zakon predviđa trajanje negativnih referenci u različitim situacijama, pri čemu ista važi odgovarajući vremenski period računajući od dana konačnosti zaključka. Na osnovu donetih (konačnih) zaključaka, Uprava za javne nabavke vodi spisak negativnih referenci koji objavljuje na Portalu javnih nabavki gde se objavljuju podaci o nazivu ponuđača, odnosno dobavljača u spisak negativnih referenci, upisuje se dokaz negativne reference, naručilac koji je dostavio dokaz, predmet javne nabavke za koju je dobio negativnu referencu sa oznakom iz opšteg rečnika nabavke, i datum utvrđivanja i važenja negativne reference.
Pravna posledica spiska negativnih referenci je ta da će naručilac ponudu ponuđača koji je na spisku negativnih referenci odbiti kao neprihvatljivu ako je predmet javne nabavke istovrsan predmetu za koji je ponuđač dobio negativnu referencu, a ako predmet javne nabavke nije istovrsan predmetu za koji je ponuđač dobio negativnu referencu, naručilac će zahtevati dodatno obezbeđenje ispunjenja ugovornih obaveza, koje se mora odrediti u konkursnoj dokumentaciji.

DONOŠENJE ODLUKE O DODELI UGOVORA O JAVNOJ NABAVCI

Posebne novine Zakon donosi u glavi koja se odnosi na dodelu ugovora. Da bi došlo do zaključenja ugovora o javnoj nabavci potrebno je da naručilac pribavi jednu ponudu koju nije odbio. I tu se već uočava prva razlika. Dok raniji zakon govori o odluci o izboru najpovoljnije ponude, novi Zakon govori o odluci o dodeli ugovora o javnoj nabavci. Prema odredbi člana 107. Zakona naručilac je dužan da odbije sve neprihvatljive ponude. Prema ranijem zakonu naručilac je imao mogućnost izbora.
Dalje, Zakon propisuje da prihvatljive ponude, a prihvatljiva ponuda je ponuda koja je blagovremena, koju naručilac nije odbio zbog bitnih nedostataka, koja je odgovarajuća, koja ne ograničava, niti uslovljava prava naručioca ili obaveze ponuđača i koja ne prelazi iznos procenjene vrednosti javne nabavke, naručilac rangira na osnovu kriterijuma za dodelu ugovora.
 Ocena prihvatljivosti dakle, pretpostavlja ocenu blagovremenosti, ocenu da ponuda nema bitnijih nedostataka, što je novina, jer se ne traži ispunjenost svih uslova naručioca iz konkursne dokumentacije, ocenu da li je ponuda odgovarajuća, kao ponuda je ponuda koja je blagovremena i za koju je utvrđeno da potpuno ispunjava sve tehničke specifikacije, zatim ocenu da li ponuda ograničava ili uslovljava prava naručioca ili obaveze ponuđača i ocenu procenjene vrednosti javne nabavke u odnosu na datu cenu.
Radi preciziranja Zakon uvodi obavezu naručioca da odbije ponudu, ukoliko ponuđač ne dokaže da ispunjava obavezne uslove za učešće, ne dokaže da ispunjava dodatne uslove, nije dostavljeno traženo sredstvo obezbeđenja, ukoliko je ponuđeni rok važenja ponude kraći od propisanog i ukoliko ponuda sadrži druge nedostatke zbog kojih nije moguće utvrditi stvarnu sadržinu ponude ili nije moguće uporediti je sa drugim ponudama.
Članom 107. stav 4. Zakona propisuje, kao izuzetak, da u otvorenom postupku naručilac može dodeliti ugovor ponuđaču čija ponuda sadrži ponuđenu cenu veću od procenjene vrednosti javne nabavke ako nije veća od uporedive tržišne cene i ako su ponuđene cene u svim odgovarajućim ponudama veće od procenjene vrednosti javne nabavke. Prihvatanjem ovakve ponude, naručilac ima obavezu da, nakon što donese odluku o dodeli ugovora, dostavi obrazložen izveštaj Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji.
Na osnovu izveštaja o stručnoj oceni ponuda, a kako to prpisuje član 108. Zakona naručilac donosi odluku o dodeli ugovora, u roku određenom u pozivu za podnošenje ponuda pri čemu rok iz stava 1. ovog člana ne može biti duži od 25 dana od dana otvaranja ponuda, osim u naročito opravdanim slučajevima, kao što je obimnost ili složenost ponuda, odnosno složenost metodologije dodele pondera, kada rok može biti 40 dana od dana otvaranja ponuda. U postupku javne nabavke male vrednosti rok iz stava 1. ovog člana ne može biti duži od deset dana. Odluka o dodeli ugovora mora biti obrazložena i mora da sadrži naročito podatke iz izveštaja o stručnoj oceni ponuda, osim podataka iz člana 105. stav 2. tač. 9) i 10) ovog zakona. Naručilac je dužan da odluku o dodeli ugovora dostavi svim ponuđačima u roku od tri dana od dana donošenja, kao i da odluku o dodeli ugovora dostavi na način da je ponuđači prime u najkraćem mogućem roku. Ako se odluka dostavlja neposredno, elektronskom poštom ili faksom, naručilac mora imati potvrdu prijema odluke od strane ponuđača, a ukoliko se odluka dostavlja putem pošte mora se poslati preporučeno sa povratnicom. Ako ponuđač odbije prijem odluke, smatra se da je odluka dostavljena dana kada je prijem odbijen.
Odluka o obustavi postupka javne nabavke propisana je članom 109. Zakona po kojoj naručilac donosi odluku o obustavi postupka javne nabavke na osnovu izveštaja o stručnoj oceni ponuda, ukoliko nisu ispunjeni uslovi za dodelu ugovora ili odluke o zaključenju okvirnog sporazuma, odnosno ukoliko nisu ispunjeni uslovi za donošenje odluke o priznavanju kvalifikacije. Naručilac može da obustavi postupak javne nabavke iz objektivnih i dokazivih razloga, koji se nisu mogli predvideti u vreme pokretanja postupka i koji onemogućavaju da se započeti postupak okonča, odnosno usled kojih je prestala potreba naručioca za predmetnom nabavkom zbog čega se neće ponavljati u toku iste budžetske godine, odnosno u narednih šest meseci. Naručilac je dužan da svoju odluku o obustavi postupka javne nabavke pismeno obrazloži, posebno navodeći razloge obustave postupka i da je dostavi ponuđačima u roku od tri dana od dana donošenja odluke, kao i da u roku od pet dana od dana konačnosti odluke o obustavi postupka javne nabavke, objavi obaveštenje o obustavi postupka javne nabavke koje sadrži podatke iz Priloga 3K.

Pored ovih odredbi posebu pažnju treba posvetiti kao novini i izveštavanju ponuđača koji je propisan članom 111. Zakona.
Naime u roku od pet dana od dana donošenja odluke naručilac može sa svakim ponuđačem odvojeno održati sastanak, na kojem će članovi komisije za javnu nabavku objasniti način sprovođenja postupka, definisanja uslova za učešće, način određivanja specifikacije predmeta javne nabavke, način određivanja elemenata kriterijuma i metodologije za dodelu pondera, razloge za odbijanje ponuda, rangiranje ponuda i sl. Ako je u postupku javne nabavke čija je procenjena vrednost veća od iznosa iz člana 57. ovog zakona, većina ponuda odbijena, naručilac je dužan da organizuje izveštavanje ponuđača. Neće se smatrati da je većina ponuda odbijena ako su podnete dve ponude, od kojih je jedna odbijena. Tokom izveštavanja, ponuđači mogu postavljati pitanja i davati svoje predloge kako da se postupak unapredi. O izveštavanju ponuđača i razgovoru sa ponuđačima sačinjava se zapisnik a tokom izveštavanja ponuđača naručilac je u obavezi da zaštiti podatke u skladu sa članom 14. ovog zakona.

Član 3. Zakona o javnim nabavkama pojmovno određuje da je javna nabavka nabavka dobara, usluga ili radova od strane naručioca, na način i pod uslovima propisanim ovim zakonom, a da je ugovor o javnoj nabavci teretni ugovor zaključen u pisanoj ili elektronskoj formi između naručioca i ponuđača u skladu sa sprovedenim postupkom javne nabavke, koji za predmet ima nabavku dobara, pružanje usluga ili izvođenje radova.
 Kada se govori o ugovorima, Zakon propisuje u članu 112. uslove za zaključenje ugovora pa naručilac može zaključiti ugovor o javnoj nabavci, odnosno okvirni sporazum, nakon donošenja odluke o dodeli ugovora, odnosno odluke o zaključenju okvirnog sporazuma i ako u roku predviđenom ovim zakonom nije podnet zahtev za zaštitu prava ili je zahtev za zaštitu prava odbačen ili odbijen.
Naručilac može i pre isteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava zaključiti ugovor o javnoj nabavci pod određenim uslovima i to na osnovu okvirnog sporazuma, u slučaju primene pregovaračkog postupka iz člana 36. stav 1. tačka 3) ovog Zakona, u slučaju primene sistema dinamične nabavke, u slučaju postupka javne nabavke male vrednosti iz člana 39. stav 6. ovog Zakona i ako je podneta samo jedna ponuda, osim u pregovaračkom postupku bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda.
Dalje, Zakon propisuje rokove za zaključenje ugovora, tako da naručilac zaključuje ugovor o javnoj nabavci sa ponuđačem kojem je dodeljen ugovor u roku od osam dana od dana proteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava, a ako naručilac ne dostavi potpisan ugovor ponuđaču u navedenom roku, ponuđač nije dužan da potpiše ugovor, što se neće smatrati odustajanjem od ponude i ne može zbog toga snositi bilo kakve posledice, osim ako je podnet blagovremen zahtev za zaštitu prava. U slučaju da ponuđač kojem je dodeljen ugovor odbije da zaključi ugovor o javnoj nabavci, naručilac može da zaključi ugovor sa prvim sledećim najpovoljnijim ponuđačem, s tim da ako je zbog metodologije dodele pondera potrebno utvrditi prvog sledećeg najpovoljnijeg ponuđača, naručilac će ponovo izvršiti stručnu ocenu ponuda i doneti odluku o dodeli ugovora.
Ugovor o javnoj nabavci može biti zaključen u pisanoj ili elektronskoj formi, a ako se zaključuje u elektronskoj formi to mora biti u skladu sa zakonom kojim se uređuje elektronski dokument i elektronski potpis.
Nakon zaključenja ugovora o javnoj nabavci, a kako to propisuje član 115. Zakona,  naručilac može da dozvoli promenu cene ili drugih bitnih elemenata ugovora samo iz objektivnih razloga koji moraju biti jasno i precizno određeni u konkursnoj dokumentaciji i ugovoru, odnosno predviđeni posebnim propisima. U ovom slučaju za to je potrebno da donese odgovarajuću odluku, kao i da u roku od tri dana od dana donošenja objavi odluku na Portalu javnih nabavki i dostavi izveštaj Upravi za javne nabavke i Državnoj revizorskoj instituciji.
Naručilac je dužan u smislu člana 116. Zakona, da objavi obaveštenje o zaključenom ugovoru o javnoj nabavci ili okvirnom sporazumu u roku od pet dana od dana zaključenja ugovora, odnosno okvirnog sporazuma, pri čemu naručilac može kvartalno, u roku od 15 dana po isteku kvartala, objavljivati obaveštenja o ugovorima zaključenim na osnovu okvirnog sporazuma i u sistemu dinamične nabavke. 

ZAŠTITA PRAVA U POSTUPKU JAVNE NABAVKE

Zaštita prava u postupku javne nabavke ostvaruje se na više nivoa.
Primarna zaštita ostvaruje se u okviru upravnih organa i u postupku koji je propisan Zakonom, a posebno mesto u okviru ove zaštite pripada Republičkoj komisiji za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki kao samostalnom i nezavisnom organu Republike Srbije. Drugi nivo zaštite ostvaruje se u sudskim postupcima.
Zaštita prava u postupcima javnih nabavki ostvaruje se podnošenjem zahteva za zaštitu prava. O zahtevu odlučuju Komisija naručioca ili Republička komisija, po pravilima postupka propisanih Zakonom o javnim nabavkama. Na pitanja postupka koja nisu uređena tim zakonom, shodno se primenjuju odredbe Zakona o opštem upravnom postupku.
Novim Zakonom je propisano ko sve može da podnese zahtev za zaštitu prava, i iz datih definicija zahtev može da podnese: ponuđač, podnosilac prijave, kandidat kao lice kome je u prvoj fazi restriktivnog i kvalifikacionog postupka, odnosno konkurentnog dijaloga  priznata kvalifikacija i zainteresovano lice kao svako lice koje ima interes da zaključi konkretan ugovor o javnoj nabavci. Novinu svakako predstavlja i davanje legitimacije u postupku zaštite prava: poslovnom udruženju, u ime napred navedenih lica, Upravi za javne nabavke, Državnoj revizorskoj instituciji, javnom pravobraniocu i građanskom nadzorniku.
            Ovi organi nisu dužni da podnose zahtev za zaštitu prava na zahtev nekog od    prethodno navedenih lica, ukoliko ta lica nisu iskoristila svoje pravo na podnošenje zahteva.
 Zahtev za zaštitu prava kojim se osporava vrsta postupka, sadržina poziva za podnošenje ponuda ili konkursne dokumentacije smatraće se blagovremenim ako je primljen od strane naručioca najkasnije sedam dana pre isteka roka za podnošenje ponuda, a u postupku javne nabavke male vrednosti i kvalifikacionom postupku, a koji je primljen od strane naručioca tri dana pre isteka roka za podnošenje ponuda, bez obzira na način dostavljanja. Ova odredba se ne primenjuje u slučaju pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, ako podnosilac zahteva ili sa njim povezano lice nije učestovalo u tom postupku.
Posle donošenja odluke o dodeli ugovora, odluke o zaključenju okvirnog sporazuma, odluke o priznavanju kvalifikacije i odluke o obustavi postupka, rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava je deset dana od dana prijema odluke, a u slučaju javne nabavke male vrednosti je pet dana od dana prijema odluke. U slučaju prigovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, rok za podnošenje zahteva za zaštitu prava je deset dana od dana objavljivanja odluke o dodeli ugovora na Portalu javnih nabavki.
 Novim Zakonom je propisana je sadržina zahteva i isti sadrži: naziv i adresu podnosioca zahteva i lice za kontakt; naziv i adresu naručioca; podatke o javnoj nabavci koja je predmet zahteva, odnosno o odluci naručioca; povrede propisa kojima se uređuje postupak javne nabavke; činjenice i dokaze kojima se povrede dokazuju; potvrdu o uplati takse iz člana 156. Zakona i potpis podnosioca.

Nadležnost i odluke Komisije naručioca
Proveru da li podneti zahtev sadrži sve što je navedeno, kao i prethodnu proveru  zahteva u smislu blagovremenosti i izjavljivanja od strane ovlašćenog lica, prema novom Zakonu vrši Komisija za javnu nabavku naručioca.
Prema odredbi člana 54. novog Zakona, postupak javne nabavke sprovodi Komisija za javnu nabavku kao kolegijalni organ koga obrazuje rešenjem naručilac. Komisija naručioca ima tri člana i tri zamenika, od kojih je jedan službenik za javne nabavke ili lice sa stečenim obrazovanjem na pravnom fakultetu, na studijama drugog stepena (dipolomske akademske studije – master, specijalističe akademske studije, specijalističe strukovne studije), odnosno na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine. Ako je procenjena vrednost javne nabavke veća od 9.000.000 dinara, službenik za javne nabavke je obavezno član komisije. Ostali članovi Komisije naručioca su lica zaposlena kod naručioca koja imaju odgovarajuće stručno obrazovanje iz oblasti iz koje je pradmet javne nabavke, a ako naručilac nema takvo zaposleno lice u komisiju se može imenovati i lice koje nije zaposleno kod naručioca. Međutim, u Komisiju naručioca ne mogu biti imenovana lica zaposlena, odnosno angažovana kod lica kojem je poverena izrada konkursne dokumentacije, kao ni lica koja mogu biti u sukobu interesa za konkretan predmet javne nabavke. Komisija naručioca je nadležna da sprovede postupak javne nabavke, određen u odluci o pokretanju postupka, i kao takva odgovorna za zakonitost sprovođenja tog postupka
Ovlašćenja i obaveze komisije su precizno definisani novim Zakonom te ista: priprema konkursnu dokumentaciju, oglase o javnim nabavkama, izmene ili dopune konkursne dokumentacije, dodatne informacije ili objašnjenja u vezi sa pripremanjem ponuda ili prijava; otvara, pregleda, ocenjuje i rangira ponude ili prijave; vodi pregovarački postupak; sačinjava pismeni izveštaj o stručnoj oceni ponuda; priprema predlog odluke o dodeli ugovora, predlog odluke o zaključenju okvirnog sporazuma, predlog odluke o obustavi postupka javne nabavke, kao i predlog odluke o priznavanju kvalifikacije; odlučuje povodom podnetog zahteva za zaštitu prava; preduzima druge radnje u postupku u zavisnosti od vrste postupka i predmeta nabavke. Osim toga, isključivo su članovi Komisije naručioca ovlašćeni za komunikaciju sa zainteresovanim licima i ponuđačima.
U postupanju sa zahtevom, ukoliko je zahtev od početka bio uredan, ili je u postupku po pozivu Komisije naručioca uređen, odnosno dopunjen, Komisija naručioca ispituje podneti zahtev, odnosno proverava da li je podnet blagovremeno i od ovlašćenog lica, tj. lica koje ima aktivnu legitimaciju u postupku zaštite prava. Neblagovremen zahtev, kao i zahtev izjavljen od neovlašćenog lica, Komisija naručioca će odbaciti zaključkom. Protiv zaključka kojim je odbačen zahtev za zaštitu prava kao neuredan, neblagovremen ili izjavljen od neovlašćenog lica, podnosilac zahteva može u roku od tri dana od dana prijema zaključka, podneti žalbu Republičkoj komisiji i kopiju žalbe istovremeno dostaviti naručiocu.
U skladu sa novim Zakonom Komisija naručioca je dužna da, u roku od pet dana od  prijema urednog zahteva za zaštitu prava, postupi tako što će: 1. rešenjem usvoji zahtev,  u kom slučaju rešenje dostavlja podnosiocu zahteva, ponuđačima i Republičkoj komisiji, u roku od tri dana od dana donošenja 2. da dostavi odgovor na zahtev i kompletnu dokumentaciju iz postupka javne nabavke Republičkoj komisiji radi odlučivanja o zahtevu za zaštitu prava, u kom slučaju je dužna da pismeno, u roku od tri dana od dana dostavljanja zahteva Republičkoj komisiji, obavesti podnosioca zahteva i 3. da obustavi postupak zaštite prava ukoliko primi pismeno obaveštenje podnosioca zahteva o povlačenju zahteva za zaštitu prava

Nadležnost i odluke Republičke komisije
Republička komisija za zaštitu prava u postupcima javnih nabavki je samostalan i nezavisan organ Republike Srbije, koji obezbeđuje zaštitu prava u postupcima javnih nabavki i koja ima status pravnog lica. Nadležnost komisije određena je odredbom člana 139. Zakona, pa tako Republička komisija: odlučuje o zahtevu za zaštitu prava, odlučuje o zaključenju ugovora u slučaju iz člana 30. stav 3. ovog Zakona, odlučuje o žalbi protiv zaključka naručioca i Uprave za javne nabavke, odlučuje o predlogu naručioca da podneti zahtev za zaštitu prava ne sprečava donošenje odluke, odnosno zaključenje ugovora ili okvirnog sporazuma, odlučuje o predlogu podnosioca zahteva za zaštitu prava da se zabrani zaključenje ili izvršenje ugovora o javnoj nabavci, odlučuje o troškovima postupka zaštite prava i troškovima pripreme ponude, prati i kontroliše sprovođenje odluka koje donosi, izriče novčane kazne naručiocu i odgovornom licu naručioca, poništava ugovor o javnoj nabavci, vodi prekršajni postupak u prvom stepenu, pokreće postupak za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci; sarađuje sa stranim institucijama i stručnjacima u oblasti javnih nabavki; obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom.
Prema odredbi člana 149. stav 1. novog Zakona, zahtev za zaštitu prava se podnosi Republičkoj komisiji, s tim što se jedan primerak zahteva predaje naručiocu, a jedan primerak Republičkoj komisiji.
Kako to propisuje odredba člana 157. Zakona, Republička komisija odlučuje u granicama podnetog zahteva za zaštitu prava i dužna je da se izjasni o svim navodima podnosioca zahteva, kao i o povredama za koje podnosilac zahteva nije znao, a koje su uticale na odluku naručioca u postupku javne nabavke, ali Republička komisija i po službenoj dužnosti ispituje da li su ispunjeni zakonski uslovi za primenu određenog postupka javne nabavke, da li su prekršene odredbe zakona zbog kojih se ugovor može poništiti ili je ugovor ništav, pri čemu komisija može nastaviti postupak i ako podnosilac zahteva za zaštitu prava povuče zahtev. Komisija u svom postupanju – odlučivanju donosi zaključak ili rešenje u zavisnosti da li rešava u procesnom ili materijalno - pravnom smislu. Republička komisija zaključkom: 1) odbacuje zahtev za zaštitu prava; 2) obustavlja postupak na osnovu prijema pismenog obaveštenja o odustajanju od zahteva za zaštitu prava pre donošenja odluke; 3) odbacuje žalbu kao nedopuštenu, neblagovremenu ili izjavljenu od strane neovlašćenog lica; 4) odbacuje zahtev za pokretanje prekršajnog postupka, dok rešenjem: 1) usvaja zahtev za zaštitu prava i u celini ili delimično, poništava postupak javne nabavke, ukoliko je zahtev za zaštitu prava osnovan; 2) odbija zahtev za zaštitu prava kao neosnovan; 3) potvrđuje ili poništava zaključak naručioca; 4) potvrđuje ili poništava zaključak Uprave za javne nabavke; 5) usvaja ili odbija predlog naručioca iz člana 30. stav 3. ovog zakona; 6) usvaja ili odbija predlog iz člana 150. stav 4. i člana 150. stav 6. ovog zakona; 7) izriče novčane kazne; 8) poništava ugovor; 9) odlučuje u prekršajnom postupku. 
Članom 159. Zakona propisano je da se protiv odluke Republičke komisije ne može se izjaviti žalba, ali da se protiv odluke Republičke komisije može pokrenuti upravni spor.
U okviru sudskih postupaka, zaštita prava ostvaruje se pred Ustavnim sudom, Upravnim sudom, pred sudovima opšte i posebne nadležnosti i Višim prekršajnim sudom. 

Poništenje ugovora
Kao novina u Zakonu o javnim nabavkama je svakako ovlašćenje Republičke komisiji da svojom odlukom odlučuje o poništenju ugovora o javnoj nabavci. Shodno odredbi člana 163. Zakona o javnim nabavkama, Republička komisija može sama ili na zahtev podnosioca zahteva ili zainteresovanog lica, poništiti ugovor o javnoj nabavci u sledećim situacijama i to ako utvrdi da je naručilac: 1) zaključio ugovor o javnoj nabavci primenom pregovaračkog postupka bez objavljivanja poziva za podnošenje ponuda, a za primenu tog postupka nisu postojali uslovi predviđeni ovim zakonom i nije objavio obaveštenje o pokretanju postupka i odluku o dodeli ugovora; 2) zaključio ugovor o javnoj nabavci pre isteka roka za podnošenje zahteva za zaštitu prava; 3) zaključio ugovor o javnoj nabavci nakon podnošenja zahteva za zaštitu prava, a pre odluke Republičke komisije; 4) zaključio ugovor o javnoj nabavci suprotno odluci Republičke komisije iz člana 150. Zakona, i 5) zaključio ugovor o javnoj nabavci kršeći odredbe i uslove okvirnog sporazuma. Zakon je propisao rokove u kojima se može podneti zahtev za poništenje ugovora pa se isti dostavlja uz zahtev za zaštitu prava ili u roku od 30 dana od dana saznanja za razlog poništenja, s tim da se ne može podneti posle roka od godinu dana od zaključenja ugovora.
Pravne posledice poništenja ugovora su te da ugovor o javnoj nabavci prestaje, a ugovorne strane su dužne vratiti ono što su primile po osnovu takvog ugovora, a ako se ono što je primljeno po osnovu poništenog ugovora o javnoj nabavci ne može vratiti ili ako se priroda onog što je primljeno protivi vraćanju, naručilac je dužan da savesnom dobavljaču plati za isporučena dobra, pružene usluge, odnosno izvedene radove.
Zakon propisuje i situaciju da ukoliko bi poništenje ugovora o javnoj nabavci imalo nesrazmerne posledice po rad ili poslovanje naručioca ili interese Republike Srbije, u kom slučaju Republička komisija neće poništiti ugovor o javnoj nabavci (konvalidacija), ali može skratiti rok važenja ugovora ili izreći novčanu kaznu. Član 163. Zakona o javnim nabavkama propisuje i to da će Republička komisija podneti tužbu za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci kada na bilo koji način sazna da je zaključen ugovor o javnoj nabavci ništav.

Ništavost ugovora
Član 120. Zakona o javnim nabavkama ("Službeni glasnik RS", br. 116/2008) propisivao je da su ništavi su ugovori o javnoj nabavci: 1) koji su zaključeni suprotno odredbama ovog zakona o načinu i postupku javne nabavke; 2) kod kojih je naručilac postupio suprotno odredbama o određivanju vrednosti javne nabavke po partijama; 3) koji su zaključeni da bi se izmirila prava i obaveze, a da nije sproveden postupak javne nabavke; 4) kod kojih je naručilac izabrao najpovoljniju ponudu pod drugim uslovima od onih propisanih ovim zakonom ili zaključio ugovor sa ponuđačem čija ponuda nije izabrana kao najpovoljnija; 5) kod kojih naručilac ovlasti treće lice, koje nije naručilac u smislu ovog zakona, da sprovede postupak javne nabavke da bi se na taj način izbegla primena ovog zakona; 6) kod kojih su izmene i dopune prvobitnog ugovora zaključene u suprotnosti sa odredbama ovog zakona; 7) koji su zaključeni suprotno odluci Republičke komisije i 8) koji su zaključeni bez prethodno sprovedenog postupka javne nabavke, koji je naručilac bio dužan da sprovede prema odredbama ovog zakona.
Novi Zakon o javnim nabavkama u članu 168. propisuje da su ništavi ugovori o javnoj nabavci: 1) koji su zaključeni bez prethodno sprovedenog postupka javne nabavke, a koji je naručilac bio dužan da sprovede prema odredbama ovog zakona; 2) koji su zaključeni suprotno odredbama ovog zakona o sprečavanju korupcije i sukoba interesa; 3) kod kojih naručilac ovlasti treće lice, koje nije naručilac, da zaključi ugovor da bi se na taj način izbegla primena ovog zakona; 4) koji predstavljaju izmene i dopune prvobitnog ugovora zaključene u suprotnosti sa odredbama ovog zakona i 5) koji su zaključeni protivno odluci Republičke komisije.
Član 163. Zakona o javnim nabavkama propisuje i to da će Republička komisija podneti tužbu za utvrđivanje ništavosti ugovora o javnoj nabavci kada na bilo koji način sazna da je zaključen ugovor o javnoj nabavci ništav.

ZAKLJUČAK

Iako se može uočiti da odrećena rešenja koja nudi Zakon mogu izazvati određene nedoumice u primeni, to nije bila tema ovog rada. Razlog za to je prvenstveno u tome što je Zakon u primeni od 01.04.2012. godine i da se tek kroz primenu, odnosno implementaciju rešenja koja nudi Zakon može uočiti eventualna problematika i dati odgovor na ove spornosti. Stoga novodoneti Zakon o javnim nabakama treba posmatrati kao nastavak usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa propisima i direktivama EU, unapređenja efikasnosti i ekonomičnosti postupaka javnih nabavki, zakonitosti i  kontrole postupaka i postupanja u svim fazama, povećanja transparentnosti, borbe protiv korupcije i smanjenja budžetskog deficita.

 

Pavel Jonaš,
sudija Upravnog suda

   
STAMBENA ZGRADA I ORGANI UPRAVLJANJA STAMBENOM ZGRADOM KAO STRANKE U UPRAVNOM SPORU

Uvod
  Pred Upravnim sudu vodi se veliki broj sporova gde se kao tužilac ili zainteresovano lice pojavljuje stambena zgrada, s tim što neretko se kao stranka u upravnom sporu označava Skupština stambene zgrade, Savet stambene zgrade ili čak predsednik organa upravljanja stambene zgrade.

  Članom 11. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09) regulisano je načelno ovlašćenje za pokretanje upravnog spora prema kojem tužilac u upravnom sporu može biti fizičko, pravno ili drugo lice ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes, a zainteresovano lice po članu 13. istog zakona jeste lice kome bi poništaj osporenog akta neposredno bio na štetu. Prema članu 22. Zakona o upravnim sporovima stav 1. tužba mora da sadrži ime i prezime, adresu i mesto stanovanja, odnosno naziv i sedište tužioca, označenje upravnog akta protiv koga je tužba podneta razloga zbog kojih se tužba podnosi, predlog u kome pravcu i obimu se predlaže poništavanje upravnog akta kao i potpis tužioca.

  U postupku prethodnog ispitivanja tužbe radi otklanjanja procesnih nedostataka za dalje vođenje upravnog spora sud je dužan da naloži tužiocu da neurednu tužbu koja sadrži nedostatke koji su takve prirode da sprečavaju rad suda po tužbi, precizira i uredi pod pretnjom odbačaja u smislu člana 25. stav 2. Zakona o upravnim sporovima. Iz ovih razloga je sud dužan ocenom sadržine tužbe pre upuštanja u meritorno rešavanje spora da raspravi da li je pravilno označen tužilac, da li je tužba potpisana od ovlašćenog lica, a takođe u pogledu učešća zainteresovanog lica da utvrdi da li je pravilno označeno zainteresovano lica i da li je pravilno zastupano od strane ovlašćenog lica i to već prilikom prvog učestvovanja u upravnom sporu, prilikom dostavljanja tužbe i davanja odgovora na tužbu.

 

  
Pravni propisi kojima se uređuje status stambene zgrade i njenih organa upravljanja

  a) Zakon o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS, broj 44/95...88/11)

  Ovim zakonom uređuju se prava i obaveze vlasnika stanova i drugih posebnih delova zgrada u pogledu održavanja i korišćenja stambene zgrade i stanova i drugih posebnih delova u zgradi, određuju radovi na održavanju kojima se sprečava ili otklanja opasnost po život i zdravlje ljudi, odnosno kojima se obezbeđuje sigurnost korisnika zgrade i okoline i uređuje način upravljanja stambenom zgradom.

  Stambenom zgradom u smislu ovog zakona, smatra se zgrada namenjena stanovanju, kao i zgrada u kojoj je najmanje jedan poseban deo namenjen stanovanju i sa njom čini građevinsku i funkcionalnu celinu.

  Upravljanje stambenom zgrade u smislu člana 10. ovog zakona jeste staranje o održavanju stambne zgrade kao celine i zajedničkih delova u zgradi, odlučivanje o obezbeđivanju i korišćenju finansijskih sredstava za održavanje, o načinu korišćenja zajedničkih delova zgrade i o drugim pitanjima od značaja za održavanje stambne zgrade. Po članu 11. Zakona, stambena zgrada ima svojstvo pravnog lica u pravnim poslovima koji se odnose na održavanje i korišćenje stambene zgrade i ima svoj račun i pečat.

  Po članu 12. Zakona, u stambenoj zgradi obrazuje se skupština zgrade koju čine svi vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade. Skupština zgrade se može obrazlovati ako je prisutno više od polovine vlasnika stanova ili drugih posebnih delova zgrade, odnosno njihovih predstavnika. Po članu 13. istog zakona u stambenoj zgradi, odnosno delu zgrade (lamela, ulaz i sl.), sa 10 i manje vlasnika stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade umesto skupštine zgrade obrazuje se savet zgrade koji čine svi vlasnici stanova, odnosno drugih posebnih delova zgrade. Odredbe ovog zakona koji se odnose na skupštinu zgrade i predsednika skupštine shodno se primenjuju i na savet zgrade i predsednika saveta. Članom 14. je propisana nadležnost skupštine zgrade.

  Po članu 15. ovog zakona predsednik skupštine zgrade rukovodi radom skupštine, predstavlja i zastupa stambenu zgradu pred trećim licima, predlaže godišnji program održavanja zgrade, stara se o realizacije programa održavanja i o tome podnosi izveštaj i vrši poslove za koje ga ovlasti skupština zgrade.  Skupština zgrade može punovažno odlučivati ako je prisutno više od polovine članova skupštine, a skupština zgrade većinom glasova prisutnih članova  skupština zgrade donosi odluke koje se odnose na tekuće održavanje zgrade.

  Po članu 31. stav 1. nadzor nad primenom odredaba ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega vrši oštinska, odnosnog gradska uprava.

  b)Uredba o održavanju stambenih zgrada („Služeni galsnik RS“, broj 44/95...88/11)

  Uredbom o održavanju stambenih zgrada i stanova se bliže uređuje način održavanja stambenih zgrada i stanova. Članom 12. ove uredbe je propisano da skupština zgrade bira predsednika  skupštine zgrade na period od četiri godine i da za predsednika može biti izabran svaki poslovno sposoban vlasnik stana i drugog posebnog dela zgrade. Članom 14. Uredbe je propisana nadležnost skupština zgrade, kao i postupak donošenja odluka, a članom 15. Uredbe je propisano da skupštinu zgrade zastupa predsednik  skupštine zgrade u pravnim poslovima pred trećim licima pred organima uprave i pravosudnim organima u vezi održavanja zgrade.

  v) Odluka o kućnom redu u stambenim zgradama („Službeni list grada Beograda, broj 33/93...11/05)

  Odlukama o kućnom redu u stambenim zgradaam u gradovima i opštinama se bliže uređuje kućni red u stambenim zgradama na njihovim teritorijama.

  Odlukom o kućnom redu u stambenim zgradama grada Beograda,  u članu 1., je propisano da se ovom odlukom reguliše kućni red u stambenim zgradama na teritoriji grada Beograda, a članom 2. ove odluke je propisano da skupštinu zgrade čine vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade, a da  skupštinom zgrade rukovodi predsednik skupštine zgrade koji predstavlja i zastupa stambenu zgradu.

  Prema citiranim odredbama navedenih propisa, svojstvo pravnog lica u pravnim poslovima koji se odnose na održavanje i korišćenje stambene zgrade ima stambena zgrada. Stambena zgrada je nosilac prava i obaveza koji se odnose na održavanje i korišćenje zgrade. Iz ovog proizlazi da stambena zgrada, prema članu 11. stav 1. Zakona o održavanju stambenih zgrada, ima svojstvo pravnog lica, ali samo u pravnim poslovima koji se odnose na održavanje i korišćenje stambene zgrade. Izvan toga stambena zgrada nema svojstvo pravnog lica. Stambena zgrada u upravnom sporu može biti aktivno legitimisana kao tužilačka strana ili pasivno legitimisana kao zainteresovano lice.

   Na osnovu iznetog, stranka u postupku pred Upravnim sudom ne može biti  skupština zgrade ili savet, koji su organi upravljanja i nisu nosioci prava i obaveze, već je to stambena zgrada, pa je Upravni sud u prethodnom ispitivanju tužbe radi otklanjanja procesnih nedostataka za dalje vođenje upravnog spora dužan da zatraži od tužioca da u sporovima koji se odnose na poslove održavanja i korišćenja stambene zgrade, bude kao tužilac označena stambena zgrada.

Ovlašćenje za podnošenje tužbe u ime stambene zgrade

  Sledeće pitanje koje se pojavljuje kod prethodnog ispitivanja tužbe jeste pitanje da li je tužba ili odgovor na tužbu potpisana od strane ovlašćenog lica stambene zgrade, a u smislu člana 22. Zakona o upravnim sporovima, po kojem tužba, imeđu ostalog, mora da sadrži i potpis tužioca, a ako se tužba podnosi putem punomoćnika uz tužbu se prilaže i original punomoćja.

  Kako je odredbom člana 15. Zakona o održavanju stambenih zgrada propisano da predsednik  skupštine zgrade predstavlja i zastupa stambenu zgradu pred trećim licima, to je pravilno podneta tužba, ona tužba koju je u ime stambene zgrade potpisao i pečatom zgrade overio predsednik skupštine zgrade. Uz tužbu je neophodan i dokaz da je predsednik  skupštine zgrade upravo lice koje je označeno u tužbi i koje je tužbu potpisalo. Isto se odnosi na stambenu zgradu kao zainteresovano lice u upravnom sporu.

  Ako stambenu zgradu zastupa pred Upravnim sudom punomoćnik advokat, isti mora uz tužbu ili odgovor na tužbu da podnese punomoćje, koje je potpisano od strane predsednika  skupštine  stambene zgrade.

  Postavlja se pitanje da li je uz tužbu neophodno da se podnese i posebna odluka  skupštine zgrade doneta po članu 17. Zakona o održavanju stambenih zgrada, po kojoj je skupština zgrade odlučila da se: a) podnese tužba sudu, b) da se ovlašćuje predsednik  skupštine zgrade da u ime stambene zgrade podnese tužbu i c) da se ovlašćuje predsednik skupštine zgrade da može ovlastiti punomoćnika advokata za zastupanje stambene zgrade pred Upravnim sudom.

  Imajući u vidu ovlašćenje predsednika skupštine zgrade u smislu odredbe člana 15. Zakona o održavanju stambenih zgrada, nalazim da je za podnošenje tužbe Upravnom sudu radi poništaja rešenja tuženog organa dovoljna odluka skupštine da se tužba podnese protiv konkretnog osporenog rešenja i da nije potrebna posebna odluka skupštine da se ovlašpćuje predsednik da takvu tužbu podnese lično ili putem punomoćnika jer takvo njegovo ovlašćenje proizlazi iz citirane zakonske odredbe.

Mogućnost osporavanja odluka skupštine i saveta stambene zgrade pred organima uprave i Upravnim sudom

  Prema članu 12. Zakona o održavanju stambenih zgrada propisano je da u stambenoj zgradi se obrazuje skupština zgrade koju čine svi vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade. Skupština zgrade se može obrazovati ako je prisutno više od polovine vlasnika stanova ili drugih posebnih delova zgrade, odnosno njihovih predstavnika u stambenoj zgradi ili delu zgrade sa 10 i manje vlasnika stanova, odnosno posebnih delova zgrade umesto skupštine se obrazuje savet zgrade koji čine svi vlasnici stanova i posebnih delova zgrade. Odredbom člana 14. stav 1., tačkama 1 do 9 utvrđena je nadležnost  skupštine zgrade, a po članu 17. je propisano da skupština može punovažno odlučivati ako sednici prisustvuje polovina skupštine, a odluke se donose većinom glasova prisutnih članova zgrade.

  Odredbom člana 31. stav 1. Zakona je propsano da nadzor nad primenom odredbe ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega vrši opštinska, odnosno gradska uprava.

  Po članu 1. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ“, broj 33/97 i „Službeni glasnik RS“, broj 31/01 i 30/10) dužni su da postupaju državni organi kad u upravnim stvarima neposredno primenjujući propise rašavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkih lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i da obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom.

  Postavlja se pitanje da li lice koje smatra da mu je nekom odlukom  skupštine stambne zgrade povređeno neko pravo i na zakonu zasnovan interes, može pred organom uprave zatražiti poništaj takve odluke. Odluke skupštine mogu biti u prvom redu nezakonite zbog formalnih nedostataka, kao što su kvorum za odlučivanje i većina koja je glasala za odluku, istek mandata predsednika skupštine i slično a onda i nezakonitost sadržine samih odluka.

  Upravni organi po pravilu odbijaju ili odbacuju zahteve stranaka za poništaj odluke skupštine o formiranju skupštine, izbor organa i drugih odluka skupštine, nalazeći da nisu nadležni pozivajući se na odredbe Zakona o lokalnoj samoupravi i odredbe Statuta opština kojima nije propisana posebna nadležnost upravnih organa u toj oblasti.

  Kako je, međutim, odredbom člana 31. stav 1. Zakona o održavanju stambenih zgrada propisano da nadzor nad primenom odredaba ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega vrši opštinska, odnosno gradska uprava, to bi uprava bila nadležna i da meritorno odlučuje o zakonitosti odluke o formiranju skupštine stambene zgrade, njenih organa stalnih i povremenih tela, ocene pravilnosti izbora organa, isteka mandata predsednika skupštine i ispunjenosti formalnih uslova za donošenje odluke.

  U prilog ovakvog razmišljanja ide i odluka Ustavnog suda Srbije u predmetu rešavanja sukoba nadležnosti između Drugog opštinskog suda u Beogradu i organa uprave opštine Savski venac.
  „Ustavni sud je doneo:
O D L U K U
  Opštinska uprava opštine Savski venac nadležna je da odlučuje o zakonitosti postupka izbora odrgana upravljanja stambene zgrade u ulici Ličkoj 1 a u Beogradu.
  Iz obrazloženja:

  Odredbom člana 31. stav 1. Zakona o održavanju stambenih zgrada predviđeno je da nadzor nad primenom odredaba ovog zakona i propisa donetih na osnovu njega vrši opštinska, odnosno gradska uprava. Ova odredba ima opšti karakter i primenjuje se na sve odnose uređene navedenim zakonom, pa i na odnose upravljanja stambenom zgradom. Odredbama stav 2. do 4. člana 31. Zakona samo je bliže uređen postupak za sprečavanje ugrožavanja života i zdravlja ljudi za slučaj da stambena zgrada ili drugo lice kome je povereno održavnje stambene zgrade ne preduzima potrebne mere u održavanju. Utvrđivanje tog postupka ne znači da nadležni organi uprave u okviru nadzora ne mogu preduzimati mere i u odnosima upravljanja stambenom zgradom. U okviru tog nadzora organi opštinske, odnosno gradske uprave su navedenim odredbama zakona ovlašćeni da vrše kontrolu i preduzimaju mere radi otklanjanja nezakonitih i štetnih radnji i aktivnosti u cilju sprovođenja zakona, a u interesu građana. Prema tome, u konkretnom slučaju, postoji nadležnost opštinske uprave“.
Odluka Ustavnov suda
IU-175/99 od 14.11.2002.god.

  Nadzor nad primenom ovog zakona bi konkretno i u ovom delu ispitivanja zakonitosti odluka skupština stambenih zgrada imala, s obzirom na njenu nadležnost, građevinska inspekcija.

  Dakle, organi uprave grada ili opštine su nadležni da odlučuju i o zakonitosti postupka izbora organa upravljanja stambene zgrade.

  Na osnovu iznetog, nalazim da lice koje smatra da mu je upravnim aktom kojim se odlučuje o zakonitosti postupka donošenja odluka organa stambene zgrade, povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovan interes može pred Upravnim sudom, u smislu člana 3. stav 1. Zakona o upravnim sporovima („Službeni glasnik RS“, broj 111/09), da podnese tužbu radi poništaja konačnog upravnog akta.

Zaključak

  Na osnovu iznetog može se zaključiti da:

  -U upravnim sporovima gde je predmet spora primena Zakona o održavanju stambenih zgrada i stanova stranka u postupku može biti samo stambena zgrada, a ne i njeni organi skupština, odnosno savet zgrade.

  -Predsednik  skupštine stambene zgrade ovlašćen je za podnošenje tužbe bez posebnog ovlašćenja  skupštine stambene zgrade.

  -Upravni organi opštine ili grada nadležni su da odlučuju o zakonitosti postupka izbora organa upravljanja stambene zgrade.

Sudska praksa
  1.Stambena zgrada nema aktivnu legitimicaju da traži utvrđenje prava svojine nad zajedničkim delovima zgrade, već ovo pravo i stvarnu legitimaciju za takav zahtev ima vlasnik stana, kao posebnog dela zgrada (Presuda Okružnog suda u Novom Sadu Gž. 55739/07 od 05.06.2008. godine - Bilten sudske prakse Okružnog suda u Novom Sadu br. 14/2008).

  2.Stambena zgrada ima pravni interes da tužbom zahteva utvrđenje ništavosti sudskog poravnanja kojim je lišena mogućnosti korišćenja i upravljanja podrumskih prostorija koje su tim poravnanjem otuđene (Rešenje Vrhovnog suda Srbije u Beogradu Rev. 184/07 od 15.03.2007. godine – Pravni informator br. 4/2008).

  3.Stambena zgrada ima pravni interes za utvrđivanje ništavosti ugovora o otuđenju zajedničkih prostorija (Presuda Prvog opštinskog suda u Beogradu P.8069/04 od 24.10.2005. godine, Presuda Okružnog suda u Beogradu Gž. 4264/06 od 16.06.2006. godine).

  4.Nužno je učešće stanara zgrade u postupku izdavanja građevinske dozvole trećem licu za radove kojima im se onemogućava adekvatno korišćenje stanova (Vrhovni sud Srbije U.1663/02 od 10.04.2003. godine – Pravni informator br. 1/2005).

  5.Uverenje o konstituisanju Saveta stambene zgrade i izboru predsednika saveta nema karakter upravnog akta, pa se ne može oglašavati ništavim (presuda Vrhovnog suda Srbije Uvp.I 555/05 od 21.12.2006. godine – Pravni informator br. 5/2007).

  6.Punomoćje advokatu za zastupanje stambne zgrade izdaje predsednik skupštine stanara zgrade (Rešenje Vrhovnog suda Srbije U.2418/07 od 02.07.2008. godine – Pravni informator br. 12/2008).

  7.Organi uprave opštine nadležne su da odlučuju o zakonitosti postupka izbora organa upravljanja stambne zgrade (Odluka Ustavnog suda RS br. 175/99 od 14.11.2002. godine).

  8.Komunalna insepkcija nije ovlašćena da vrši nadzor nad primenom Zakona o održavanju stambenih zgrada (Presuda Vrhovnog suda Srbije Uvp. 145/98 od 23.11.2000. godine).

  9.Ako se u primeni Zakona o nadziđavanju ili pretvaranju zajedničkih prostorija u stanova u upravnom postupku ili upravnom sudskom postupku kao podnosilac podneska pojavi kućni savet stambene zgrade, odnosno organ, sud je dužan da, u skladu sa članom 68. stav 1. ZUP-a, odnosno članom 29. ZUS-a, pozove podnosioca podneska u ostavljenom roku da označi lice koje može biti stranka u postupku (Pravna shvatanja Odeljenja za upravne sporove Vrhovnog suda Srbije od 16.05.1994. godine – Bilten Upravnog suda br. 1/2010).

  10.Kućni savet ne može biti stranka u postupku kada se primenjuje Zakon o nadziđavanju zgrada i pretvaranju zajedničkih prostorija u stanove („Službeni glasnik RS“, broj 44/84). Ovlašćenje za učešćnje tokom celokupnog postupka ima skup stanara (zgrada etažni vlasnik i nosilac stanarskog prava).    (Vrhovni sud Srbije)

  11.Ako stambena zgrada ima više lamela (ulaza) vlasnici stanova i drugih posebnih delova zgrade svakog ulaza mogu obrazovati posebne skupštine stanara za svaki ulaz (Rešenje Okružnog suda u Novom Sadu Gž.529/05 od 29.09.2005. godine – Bilten sudske prakse Okružnog suda u Novom Sadu br. 8/2005).

  12.Skupština stanara nema svojstvo pravnog lica i ne može biti stranka u postupku (Stav zauzet na sednici Odeljenja za privredne sporove Višeg trgovinskog suda od 05. i 25.oktobra i 07. i 14. novembra 2006. godine).

  13.Skupština zgrade nema svojstvo pravnog lica, a time ni stranačku sposobnost, pa će sud ukoliko tužilac u ostavljenom roku ne označi lice koje može biti stranka u postupku, odbaciti tužbu (Rešenje Privrednog suda u Beogradu Pž.1805/99 od 03.06.1999. godine).

  14.Predsednik i zamenik predsednika stambene zgrade, u smislu člana 15. Zakona o održavanju stambenih zgrada („Službeni glasnik RS“, broj 44/95) stav 1. su lica koja su mogla da podnosu žalbe u ime zgrade bez posebnog ovlašćenja skupštine, jer je citirana odredbom propisano da predsednik skupštine zgrade predstavlja i zastupa zgradu pred trećim licima i da u vezi sa tim poslovima predsednik skupštine zgrade ima položaj koji je gotovo identičan položaju zakonskog zastupnika pravnog lica, a koje im svojstvo nije osporavano u upravnom postupku (Presuda Okružnog suda u Beogradu U.br.1067/02 od 29.11.2002. godine i presuda Vrhovnog suda Srbije Uvp.I 83/03 od 27.01.2005. godine).

  15.Predsednik skupštine stambne zgrade ovlašćen je da predstavlja i zastupa stambenu zgradu pred trećim licima, pa i da za zastupanje ovlasti drugo lice, advokata jer zakonskim odredbama nisu predviđena ograničenja tog ovlašćenja (Rešenje Višeg trgovinskog suda Pž.6047/08 od 22.05.2009. godine).

 

                       
Zorica Kitanović,
sudija Upravnog suda  

OSTVARIVANJE PRAVA NA AZIL
 NAKON DONOŠENJA NOVOG ZAKONA O AZILU
 KOJI JE STUPIO NA PRAVNU SNAGU 2008. GODINE

Uvod

 Zbog geografskog položaja, kroz Srbiju na putu ka ekonomski razvijenim zemljama, kreće se veliki broj ilegalnih emigranata u potrazi za boljim životom. NJihov tačan broj teško je proceniti jer tek samo jedan broj njih zatraži azil u Srbiji. Međutim, ono što je uočljivo, to je da je broj tražilaca azila naglo porastao. Prema zvanično objavljenim podacima od 2008. godine, azil je zatražilo 6.506 lica, a najveći broj tražilaca azila dolazi iz zemalja Afrike i Bliskog Istoka. Svi oni različite su nacionalnosti, pola i uzrasta, a većini je zajednička ruta dolaska (Turska-Grčka-Makedonija) i krajnja destinacija - zemlje Evrope. Republika Srbija je do 24.12.2012. godine dodelila status azilanata trojici stranih državljana koji su tražili utočište zbog straha od političkog i verskog progona.

Zakonski okvir

 Prvi univerzalni dokument za zaštitu ljudskih prava u kome se pominje pravo na azil je Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima. Međunarodni pravni akti kojima je definisano rešavanje statusa izbeglica su: Konvencija o statusu izbeglica (1951), Protokol o statusu izbeglica (1967) i Rezolucija 2198 Generalne skupštine OUN-a, koje je ratifikovala SFRJ. Izbeglicom se prema Konvenciji smatra lice koje bojeći se opravdano da će biti progonjeno zbog svoje rase, vere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj socijalnoj grupi ili političih mišljenja, nađe izvan zemlje čije državljanstvo ono ima i koje ne želi, ili zbog tog straha, neće da traži zaštitu te zemlje, ili lice koje nema državljanstvo, a nalazi se izvan zemlje u kojoj je imalo svoje stalno mesto boravka usled takvih događaja, ne može, ili zbog straha, ne želi da se u nju vrati (član 1 A (2)). Prvi put pravo na azil definisano je Ustavom SFRJ iz 1974. godine, a Državna zajednica SCiG pristupila je konvenciji i protokolu 2001. godine. “Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama” iz 2003. godine, uvedeno je pravo na utočište. Ustavom Srbije u članu 57. stav 1. jemči se pravo na utočište. Prvi Zakon o azilu donet je 2005. godine i bio je na snazi do 01.04.2008. godine kada je u cilju usaglašavanja zakonodavne regulative sa propisima Evropske unije donet Zakon o azilu, što je bio preduslov za ulazak Srbije na “belu šengen listu” i ostvarivanje zadatih mera pri oceni ispunjenosti kriterijuma u procesu pristupa Evropskoj uniji. Postupak za dobijanje azila u Republici Srbiji i ostvarivanje prava i obaveza lica koja traže azil, izbeglica i lica kojima je dodeljena supsidijarna zaštita podrobnije su uređeni Zakonom o azilu36. Zakon pored prava na azil obuhvata pravo na utočište i pravo na supsidijarnu zaštitu, kao i privremenu zaštitu koja se pruža u slučaju masovnog priliva lica kada nije moguće sprovesti individualne postupke za odobravanje azila. Na pitanja koja nisu uređena Zakonom o azilu primenjuje se Zakon o opštem upravnom postupku37 i Zakon u upravnom sporu38.

 Utvrđena je i lista sigurnih država porekla i sigurnih trećih država, čime je zaokružena pravna regulativa. Takođe, zaključen je i Sporazumom između Republike Srbije i Evropske unije o readmisiji lica koja nezakonito borave u Srbiji počev od 01.01.2008. godine, kojim su ugovorne strane regulisale preoceduru povratka osoba koje ne ispunjavaju uslove za ulazak ili boravak na teritoriju države ugovornice.

 U skladu sa odredbama zakona koje se odnose na smeštaj i obezbeđivanje osnovnih životnih uslova stranaca do donošenja konačne odluke o njihovom zahtevu, Vlada Republike Srbije je osnovala centre za azil u sastavu Komeserijata i obezbedila sredstva za njihovo funkcionisanje, i donela niz podzakonskih akata kao što su Pravilnik kojim se utvrđuje rad centra, Pravilnik o socijalnoj pomoći licima koja traže azil, Pravilnik o zdravstvenim pregledima lica koja traže azil, Pravilnik o sadržini i izgledu obrazaca i zahteva za azil i isprava koje se mogu dati tražiocima azila.

Osnovni pojmovi iz Zakona o azilu

 Pod pojmom azila podrazumeva se pravo na boravaka i zaštitu koje ima stranac kome je na osnovu odluke nadležnog organa koje je odlučivalo o njegovom zahtevu za azil u Repblici Srbiji odobreno utočište ili drugi oblik zaštite predviđen azilom, dok je postupak azila postupak uređen Zakonom o azilu za sticanje o prestanak prava na azil i drugih prava lica koja traže azil.

 Za razliku od lica koje traži azil izbeglica je lice koje se zbog opravdanog straha od progona svoje rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi ili zbog svojih političkih uverenja ne nalazi u državi svog porekla i nije u mogućnosti ili zbog tog straha ne želi da se stavi pod zaštitu te države kao i lice bez državljanstva koje se nalazi izvan države svog prethodnog stalnog boravka i koje ne može ili zbog straha ne želi da se vrati u tu državu. Utočište je pravo na boravak i zaštitu koja se daje izbeglici na tertitoriji Republike Srbije za koga nadležni organ utvrdi da je njegovo strahovanje od progona u državi porekla osnovano, dok je supsidijarna zaštita oblik zaštite koji Republika Srbija odobrava strancu koji bi u slučaju povratka u zemlju porekla bilo izloženo mučenju, nečovečnom i ponižavajućem postupanju, ili bi njegov život, bezbednost ili sloboda bili ugroženi nasiljem opštih razmera koje je izazvano spoljnom agresijom ili unutrašnjim oružanim sukobima ili masovnim kršenjem ljudskih prava.

Postupak po zahtevu za azil i prestanak tog prava
 
 Zakonom je utvrđena procedura i dvostepenost u rešavanju po zahtevu tražioca azila. U prvom stepenu postupak vodi i sve odluke donosi nadležna organizaciona jedinica Ministarstva unutrašnjih poslova (Kancelarija za azil), dok Komisija za azil odlučuje o drugom stepenu po žalbama na odluke Kancelarije za azil.

 Prilikom granične kontrole na ulasku u Republiku Srbiju, ili unutar njene teritorije, stranac može usmenim ili pismenim putem da izrazi nameru da traži azil pred ovlašćenim policijskim službenikom Ministarstva unutrašnjih poslova, nakon čega je stranac dužan da se javi u roku od 72 sata ovlašćenom službeniku Kancelarije za azil, odnosno Centra za azil. Ovlašćeni službenik Kancelarije za azil vrši registraciju stranaca i članova njegove porodice, što je preduslov da bi stranac podneo zahtev za azil. Zahtev se podnosi ovlašćenom službeniku u roku od 15 dana od dana registracije, a samo pod određenim opravdanim okolnostima kancelarija za azil ovaj rok može produžiti. Pre podnošenja zahteva za azil stranac će se poučiti o njegovim pravima i obavezama, a posebno o pravu na boravak, besplatnog prevodioca, pravnu pomoć i pravo na pristup u UNHCR-u. U postupku pred službenikom Kancelarije za azil lice koje traži azil će biti saslušano, a u toku saslušanja službenik će nastojati da utvrdi sve činjenice od značaja za odlučivanje o zahtevu za azil i to posebno:

1)identitet lica koje traži azil;
2)razloge na kojima se zasniva zahtev za azil;
3)kretanje lica koje traži azil nakon napuštanja države porekla i
4)da li je lice koje traži azil već tražilo azil u nekoj drugoj državi.

 Lice koje traži azil je u potpunosti dužno da sarađuje sa Kancelarijom za azil i da tačno iznese sve činjenice koje su od značaja za odlučivanje. Na taj način lice ispunjava svoju obavezu tereta dokazivanja na osnovu čega je moguće doneti pravilnu i činjenično osnovanu odluku. Organ koji odlučuje dužan je da na osnovu potpuno utvrđenog činjeničnog stanja i ocene svih relevantnih činjenica donese odluku a to je jedino moguće ako je u potpunosti upoznat sa situacijom u zemlji porekla tražioca azila, ako je upoznat sa relevantnim opšte poznatim činjenicama i ako je edukovan da od tužioca pribavi sve značajne informacije koje bi bile od uticaja za donošenje odluke. Službeno lice Kancelarije za azil je dužno da  proveri da li je u prošlosti postojao opravdani strah tražioca azila od progona i da li je opravdan strah od progona i u budućnosti odnosno da li bi vraćanjem tražioca azila u zemlju porekla istom bila ozbiljno kršena ljudska prava. Takođe, potpunim sagledavanjem situacije u zemlji porekla i dobrom informisanošću o situaciji u zemlji porekla tražioca azila službeno lice bi bilo u mogućosti da utvrdi kredibilitet tražioca azila odnosno da utvrdi da li postoje kontradiktornosti i nedoslednosti u iskazu tražioca azila i utvrdi da li postoji uzročno-posledična veza između osnova progona i osnovanog straha od progona kao i da li lice ukoliko ne ispunjava uslove za dobijanje azila ispunjava uslove za supsidijarnu zaštitu. Pored toga službeno lice je dužno i da proveri prilikom odlučivanja da li je treća zemlja kroz koju je pršolo lice koje traži azil sigurna za tražioca azila i da se uveri da vraćanjem tražioca azila u navedenu zemlju neće doći do kršenja ljudskih prava tražioca azila i kršenja zabrane mučenja. Pored toga postoji obaveza da se spreči da tražilac azila od strane treće zemlje bude vraćen u zemlju porekla bez suštinskog ispitivanja zahteva za azil. Primena koncepta "sigurne države porekla" i "sigurne treće zemlje" ne treba da za posledicu ima uskraćivanje tražiocu azila pristup postupku azila ili kršenju principa zabrane proterivanja zbog čega je i potrebno da se tražiocu azila omogući da bude saslušan i da se utvrdi da li je treća zemlja iz koje dolazi za njega sigurna (odluka Ustavnog suda u predmetu Už. 1286/2012, od 29.03.2012. godine, presuda Evropskog suda za ljudska prava u predmetu M.S.S. Protiv Belgije i Grčke).

       Nakon sprovedenog postupka Kancelarija za azil donosi odluku:

kojom usvaja zahtev za azil i strancu  priznaje pravo na utočište ili dodeljuje supsidijarnu zaštitu, kada utvrdi da lice koje je podnelo zahtev za azil ispunjava uslove za sticanje prava na utočište ili dodelu supsidijarne zaštite ako ne postoje razlozi za uskraćivanje prava na utočište

kojom odbija zahtev za azil i nalaže strancu da, ukoliko nema drugi osnov za boravak, u određenom roku napusti teritoriju Republike Srbije kada utvrdi da je taj zahtev neosnovan ili da postoje propisani razlozi za uskraćivanje prava na azil. Rešenje mora biti obrazloženo.

Stranac čiji je zahtev za azil ranije odbijen u Republici Srbiji može podneti novi zahtev ako obezbedi dokaze da su se okolnosti relevantne za priznavanje prava na utočište ili dodeljivanje supsidijarne zaštite u međuvremenu bitno izmenile.

Kancelarija za azil može odbaciti zahtev za azil bez ispitivanja da li lice koje traži azil ispunjava uslove za priznavanje azila, ako utvrdi:
 
1)da je lice koje traži azil moglo da dobije efikasnu zaštitu u drugom delu države porekla, osim ako se, s obzirom na sve okolnosti, ne može očekivati da to učini;
2)da lice koje traži azil uživa zaštitu ili pomoć nekog organa ili tela Organizacije Ujedinjenih nacija, osim UNHCR-a, ili mu je priznat azil u drugoj državi;
3)da lice koje traži azil ima državljanstvo treće države;
4)da lice koje traži azil može da dobije zaštitu sigurne države porekla, osim ako dokaže da za njega nije sigurna;
5)da je zahtev za azil lice koje traži azil podnelo nekoj drugoj državi koja poštuje Ženevsku konvenciju ranije odbijen, a u međuvremenu nije došlo do promene okolnosti na kojima se zahtev zasniva ili je ranije podneo zahtev za azil drugoj državi koja poštuje Ženevsku konvenciju;
6)da lice koje traži azil došlo iz sigurne treće države, osim ako dokaže da za njega nije sigurna;
7)da je lice koje traži azil namerno uništilo putnu ispravu, identifikacioni dokument ili drugo pismeno koje je moglo biti od značaja za odluku o azilu, osim ako navede opravdane razloge.

 Pre donošenja rešenja Kancelarija za azil je u obavezi da na sve navedene okolnosti sasluša lice koje traži azil.

  Takođe, postupak za davanje azila se može i obustaviti po službenoj dužnosti pod uslovima iz zakona, odnosno ako lice odustane od zahteva za azil, ako bez opravdanog razloga ne pristupi saslušanju ili odbije da da iskaz, ako bez opravdanog razloga ne obavesti kancelariju za azil o promeni adrese boravka, u roku od tri dana od nastale promene ili na drugi način sprečava uručenje poziva ili drugih pismena ili napusti Republiku Srbiju bez odobrenja kancelarije za azil.

 Pored toga, Kancelarija za azil po službenoj dužnosti pod zakonom utvrđenim okolnostima može ukinuti odluku o davanju azila ili istu može poništiti.

 Protiv svih ovih prvostepenih odluka donetih u postupku priznanja ili prestanka prava na azil žalba se podnosi u roku od 15 dana od dana prijema prvostepene odluke, Komisije za azil.

Upravno-sudska zaštita

 Upravni spor se pokreće tužbom. Tužba se podnosi Upravnom sudu, koji sudi u sedištu i u odeljenjima van sedišta. Upravni spor se pokreće u roku od 30 dana od dana dostavljanja akta koji se tužbom osporava. Tužbom se osporava akt donet u drugom stepenu - odluka Komisije za azil. Upravni akt se može pobijati tužbom u upravnom sporu zbog nezakonitosti i to ako:

 -  nije pravilno primenjen zakon
 -  u postupku donošenja akta nije postupljeno po pravilima postupka
 -  je činjenično stanje nepotpuno ili netačno utvrđeno ili je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu odlučnih činjenica.

 Tužba se može podneti i radi utvrđenja da je tuženi ponovio svoj raniji akt koji je već poništen presudom.

 Pored tužbe kojom se osporava zakonitost određenog akta u upravnom sporu postoji tužba zbog ćutanja uprave. Ovom tužbom se pokreće upravni spor u slučaju kada nadležni organ nije doneo odluku po zahtevu ili žalbi podnosioca tužbe. Kako je reč o posebnoj vrsti upravnog spora to su uslovi i rokovi za podnošenje ove tužbe propisani Zakonom o upravnim sporovima.

Rešavanje u upravnom sporu

 Najveći broj tužbi pred Upravnim sudom odnose se na ocenu zakonitosti rešenja kojim je odbijena žalba izjavljena na zaključke kojim je odbačen zahtev tražilaca azila bez ispitivanja da li lice koje traži azil ispunjava uslove za priznavanje azila. Najčešći razlozi zbog kojih su odbačeni zahtevi su: što je lice koje traži azil došlo iz sigurne treće države i što lice koje traži azil može da dobije zaštitu sigurne države porekla,                   a nije dokazalo da za njega ta država nije sigurna (odluke Upravnog suda 6 U. 4245/12,                  8 U. 3815/11, 14 U. 4132/11, 11 U. 9426/10, 11 U. 7727/11). Mali broj tužbi je uvažen i to uglavnom zbog propusta u proceduri. U upravnom sporu sud rešava na osnovu utvrđenih činjenica na održanoj usmenoj javnoj raspravi, s tim što može rešavati i bez održavanja usmene rasprave, ako je predmet spora takav da očigledno ne iziskuje neposredno salušanje stranaka i posebno utvrđivanje činjeničnog stanja, ili ako stranke na to izričito pristanu. Sud je obavezan da posebno navedene razloge zbog kojih nije održao usmenu raspravu. Saglasno odredbi člana 43. stav 1. Zakona o upravnim sporovima, kada nađe da osporeni upravni akt treba poništiti, sud će presudom rešiti upravnu stvar, ako priroda stvari to dozvoljava i ako utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to, a takva presuda u svemu zamenjuje ponišpteni akt (spor pune jurisdikcije).

 Sud rešava spor presudom tako što tužbu uvažava ili odbija kao neosnovanu. Ukoliko sud uvažava tužbu u sporu ograničene jurisdikcije, on presudom poništava tužbom osporeni akt i predmet vraća nadležnom organu na ponovno odlučivanje, osim ako donošenje novog akta, umesto poništenog, nije potrebno. Kada rešava u sporu pune jurisdikcije sud će tužbu uvažiti, osporeni akt poništiti i sam rešiti upravnu stvar. Donošenje takve presude je moguće samo u slučaju kada priroda stvari to dozvoljava i kada utvrđeno činjenično stanje pruža pouzdan osnov za to.

Zaštita pred Ustavnim sudom

 Tražiocima azila nezadovoljnim odlukom Upravnog suda, a u situaciji kada su im povređena ili uskraćena ljudska i manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, mogu izjaviti ustavnu žalbu Ustavnom sudu Republike Srbije. Tražioci azila najčešće u izjavljenim ustavnim žalbama se pozivaju na povredu prava na utočište predviđeno članom 57. Ustava Republike Srbije, jer je Upravni sud potvrdio kao zakonitu odluku drugostepenog organa zasnovanu na nepotpuno utvrđenom činjeničnom stanju i donetu uz povredu pravila postupka, bez održavanja usmene rasprave i bez rešavanja u sporu pune jurisdikcije. U odluci Ustavnog suda Už. 1286/12 od 29.03.2012. godine, odlučujući o izjavljenoj ustavnoj žalbi protiv presude Upravnog suda, Ustavni sud je odbio kao neosnovanu ustavnu žalbu i pri tome izrazio stav da time što nije održana usmena rasprava pred Upravnim sudom nije došlo do povrede principa upravnog spora - raspravnog načela i prava na pravično suđenje zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava, jer je Upravni sud dao razloge zbog kojih nije održao usmenu raspravu saglasno odredbi člana 33. stav 2. Zakona o upravnim sporovima. Pored toga Ustavni sud je ukazao u navedenoj odluci da nisu osnovani ni navodi ustavne žalbe da je sud trebao da odluči u sporu pune jurisdikcije. Naime, odredbom člana 43. stav 1. Zakona o upravnim sporovima može se odlučivati u sporu pune jurisdikcije kada sud nađe da osporeni akt treba poništiti, a priroda stvari i utvrđeno činjenično stanje pružaju pouzdan osnov za donošenje presude. Kako je odlukom Upravnog suda odbijena tužba kao neosnovana donošenjem same takve odluke sud se odredio prema zahtevu podnosioca, ocenjujući da pobijanim upravnim aktom nije povređen zakon na štetu podnosioca.

 Ustavni sud je takođe, u obrazloženju odluke, stao na stanovište da je u Republici Srbiji dosledno sprovedeno načelo zabrane proterivanja i vraćanja utvrđeno Ustavom i Ženevskom konvencijom o statusu izbeglica. Naime, članom 6. stav 3. Zakona o azilu propisana je i dodatna zaštita lica - tražioca azila gde se navodi da nijedno lice ne sme biti proterano ili protiv njegove volje vraćeno na teritoriju na kojoj postoji rizik da će biti podvrgnuto mučenju, nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju. Ovakvo zakonsko rešenje proističe iz garancija predviđenih članom 3. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u skladu je sa stavovima Evropskog suda za ljudska prava iskazanim u presudama (presuda u predmetu Chahal protiv Ujedinjenog kraljevstva broj  22414/93 od 15.11.1996. godine).

Zaključak

 Iako je kod nas zakonom regulisan položaj, prava, postupak i obaveze azilanata i dalje je potrebna velika pomoć i podrška tražiocima azila od strane svih institucija kako vladinih, tako i nevladinih, jer se radi o posebno osetljivoj grupi ljudi izloženih siromaštvu, nezaposlenosti, raznim oblicima nasilja i kriminala. Ovaj rad ima za cilj da tražiocima azila kao i nadležnim organima pruži osnovne informacije o zaštiti prava u upravnom postupku i upravnom sporu.

FUS NOTE OD 1-3

  1 (“Službeni glasnik RS, br. 109/07 od 24.10.2007. godine), a stupio na snagu 01.04.2008. godine
  2 (“Službeni list SRJ”, br. 33/97 i 31/01 i “Službeni glasnik RS”, br. 30/10)
  3 (“Službeni glasnik RS”, br. 111/09)

Biljana Šunderić
sudski savetnik u Odeljenju sudske prakse
Upravnog suda

 

R E F E R A T

 

Posledica poništavanja rešenja o prestanku radnog odnosa
 neraspoređenog državnog službenika
u upravnom postupku i upravnom sporu

 

 

 O karakteru rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika

  Raspravljajući u temi referata o posledicama poništavanja rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika u upravnom postupku i upravnom sporu, javlja se dilema da li je pitanje raspoređivanja zaposlenih, pa u tom smislu i državnih službenika i odlučivanje o prestanku njihovog radnog odnosa upravna stvar o kojoj treba odlučivati u upravnom postupku, a zatim povodom nastalog spora i u upravnom sporu. Pitanje se pre svega postavlja zbog različitog svrstavanja te pravne materije u uporednom pravu zemalja u okruženju i tendencije zakonodavnih sistema nekih od njih da se sporovi nastali iz radnih odnosa rešavaju u postupcima koji se vode pred sudovima opšte nadležnosti, upravo onako kako je i kod nas propisano u čl. 22. st. 3. Zakona o uređenju sudova39. U prilog ovoj dilemi govore i osnovne odredbe opšteg upravnog prava koje upravnu stvar definišu kao vansudsku pojedinačnu životnu situaciju u kojoj je neposredno angažovan javni interes. Dakle, za razliku od parnično-sudskih stvari čija se suština svodi na međusobnom neslaganju ili razmimoilaženju dva pravna subjekta u pogledu istaknutog subjektivnog prava jednog od njih, u materijalno-pravnom odnosu čiju spornu sadržinu treba da razjasni sud, upravna stvar predstavlja pojedinačnu pravnu situaciju od javnog ineresa u kojoj neposredno iz pravnih propisa proizlazi potreba da se buduće ponašanje stranaka autoritativno odredi. Očigledno je da se u praksi ovi sadržinski modeli parnično-sudske stvari i upravne stvari ne mogu uvek jasno razvrstati, usled čega dolazi do razdvajanja same sadržine jedne pravne stvari i njene formalne definicije40. U takvim slučajevima zakonom se izričito propisuje da se o određenoj vrsti pravne stvari odlučuje u upravnom postupku (carinskoj, poreskoj, penzijskoj i dr.) – čime ta stvar i formalno postaje upravna, bez obzira na njene sadržinske karakteristike, kakav je slučaj i sa određivanjem pravnog karaktera radno-pravnog odnosa državnih službenika, osim državnih službenika autonomne pokrajine i lokalne samouprave, kod nas.

  Ovaj model zasebnog pravnog režima, odvojenog od radno-pravne grane, predstavlja model „službeničkog-činovničkog“ prava, zastupljenog kod nas kao dela upravnog prava.

  U Srbiji je pravni položaj državnih službenika određen Zakonom o državnim službenicima iz 2005. godine, kojim je jasno propisano da se u pogledu odlučivanja o pravima i dužnostima državnih službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak, izuzev kod odlučivanja o odgovornosti za štetu (čl. 140. st. 4.), pa se posledično tome i sudska zaštita službeničkog prava ostvaruje u upravnom sporu.

  U pokušaju rešavanja brojnih pitanja koja se otvaraju u okviru ovog referata od značaja su odredbe opšteg Zakona o radu (“Službeni glasnik RS” br. 24/05 ... 54/09),i to one kojima se uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa zaposlenih, pa u vezi sa tim i pitanje prestanka radnog odnosa; odredbe Zakona o državnim službenicima (“Službeni glasnik RS” br. 79/05 ... 104/09), kojima se uređuje pitanje prestanka radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika; i naročito odredbe Zakona o opštem upravnom postupku ("Službeni list SRJ" br. 33/97 i "Službeni glasnik RS" br. 30/10), kojima se uređuje postupak odlučivanja, forma i sadržina akta i institut poništavanja akta u upravnom postupku. Od značaja su, naravno, i odredbe Zakona o upravnim sporovima (“Službeni glasnik RS” br. 111/09), kojima su regulisane pravne posledice poništaja akta u upravnom sporu, ali i obaveze organa u pogledu postupanja u ponovnom postupku - u postupku izvršenja presude, kao i ovlašćenja suda u slučajevima mogućeg nepostupanja organa u skladu sa nalogom suda ili uopšte nepostupanja - “ćutanja uprave”.

 

  Pojedine odredbe Zakona o radu, Zakona o državnim službenicima,
Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnim sporovima
 od značaja za ovaj referat

  U vezi sa napred navedenim, Zakonom o radu iz 2005. godine41 omogućena je paritetna zaštita prava zaposlenih, ali i prava i interesa poslodavaca uz doslednu primenu konvencija, preporuka Međunarodne organizacije rada i direktiva Evropske unije. Na nov način, do određene mere, uređeno je pitanje prestanka radnog odnosa, postupka u slučaju otkaza ugovora o radu i oblika zaštite prava zaposlenih kod prestanka radnog odnosa. Sva ova pitanja jasno su definisana odredbama čl. 175. - 189. Zakona, pri čemu su za svrhu ovog referata od posebnog značaja odredbe čl. 185. i 191. Zakona, kojima je propisano da se ugovor o radu otkazuje rešenjem u pismenom obliku, koje obavezno sadrži obrazloženje i pouku o pravnom leku (čl. 185. st. 1.); da rešenje mora da se dostavi zaposlenom lično, u prostorijama poslodavaca, odnosno na adresu prebivališta ili boravišta zaposlenog (čl. 185. st. 2.); da zaposlenom prestaje radni odnos danom dostavljanja rešenja, osim ako ovim zakonom ili rešenjem nije određen drugi rok (čl. 185. st. 5.); te da, ako sud donese pravnosnažnu odluku kojom je utvrđeno da je nezakonito prestao radni odnos, zaposleni ima pravo da se vrati na rad ako to zahteva (čl. 191. st. 1). Zakon o radu predvideo je obavezu poslodavca da zaposlenom, pre prestanka radnog odnosa, isplati sve neisplaćene zarade, naknade zarada i druga primanja koje je zaposleni ostvario do dana prestanka radnog odnosa. Odredbom člana 17. Zakona propisana je dužnost i poslodavca i zaposlenog da se pridržavaju prava i obaveza utvrđenih zakonom, dok je odredbom člana 274. st. 1 tač. 17. i st. 2. propisana prekršajna odgovornost poslodavca ako odluči o pojedinačnom pravu, obavezi ili odgovornosti zaposlenog, a ne donese rešenje ili ga ne dostavi zaposlenom u skladu sa ovim zakonom.

  Sve napred navedene odredbe Zakona o radu bitne su nam radi pravilnog određivanja:

  1. pravnog značaja rešenja o prestanku radnog odnosa - kao akta koji dovodi do promene u radno-pravnom statusu zaposlenog;

  2. trenutka kada nastaje posledica rešenja o prestanku radnog odnosa odnosno, kada nastupa promena u radno-pravnom statusu; pa u vezi sa tim i

  3. posledice poništaja rešenja o prestanku radnog odnosa - kao novonastalog stanja do koga dolazi donošenjem novog akta, kojim se prethodno doneto rešenje o prestanku radnog odnosa uklanja iz pravnog poretka;

  (s tim što će se u okviru ovog referata, odgovori na napred izneto prevashodno odnositi na rešenja o prestanku radnog odnosa, prethodno neraspoređenog državnog službenika).

  Napominjem da je odredbom člana 2. st. 2. Zakona o radu propisano da se odredbe ovog zakona primenjuju i na zaposlene u državnim organima, organima teritorijalne autonomije, lokalne samouprave i javnim službama, ako zakonom nije drukčije određeno.

  Prateći ovu odredbu Zakona o radu, nailazimo na kompatibilnu odredbu čl. 4. st. 1. Zakona o državnim službenicima42, kojom je jasno definisano da se na prava i dužnosti državnih službenika koja nisu uređena ovim ili posebnim zakonom primenjuju opšti propisi o radu, na koji način je nedvosmisleno ukazano na primenu opštih normi i načela Zakona o radu i na državne službenika tj. na sve situacije koje nisu drugačije uređene Zakonom o državnim službenicima ili drugim posebnim zakonom. Razlozi za prestanak rada, uslovi i sticanje statusa neraspoređenog državnog službenika i donošenje rešenja kojim se, pod zakonom propisanim uslovima, utvrđuje prestanak rada uređeni su odredbama čl. 76. - 81. Zakona o državnim službenicima (kada su u pitanju državni službenici na položaju), odnosno odredbama čl. 126. - 139. istog zakona (kada su u pitanju državni službenici na izvršilačkim radnim mestima). Međutim, i za jedne i za druge jednako je to da se prestanak radnog odnosa, odnosno rada na položaju, utvrđuje rešenjem, koje sadrži razloge zbog kojih je prestao radni odnos, odnosno rad na položaju i dan kada je prestao radni odnos, odnosno rad na položaju (čl. 79. i čl. 132.). U oba slučaja isključeno je pravo na žalbu i ukazano na mogućnost pokretanja upravnog spora.

  Odredbom člana 126. istog zakona, propisani su načini prestanka radnog odnosa državnog službenika, pri čemu je u stavu 1. tač. 4. kao jedan od načina definisan i prestanak radnog odnosa po sili zakona. U posebnom odeljku u kojem su razrađeni razlozi za prestanak radnog odnosa po sili zakona - u članu 131. st. 1. tač. 3. propisano je da će državnom službeniku prestati radni odnos po sili zakona ako je neraspoređen, a ne bude premešten na drugo radno mesto - i to narednog dana od proteka dva meseca otkad je postao neraspoređen.  

  U posebnom odeljku glave XI, u kojem su uređena prava državnih službenika, pri promeni uređenja državnih organa, u podgrupi "položaj neraspoređenih državnih službenika", na isti način je članom 138. st. 3. propisano da neraspoređenom državnom službeniku prestaje radni odnos ako u roku od dva meseca, ne bude premešten u drugi državni organ, s tim što ovom odredbom nije propisan dan kada državnom službeniku prestaje radni odnos, kao što je to učinjeno u slučaju iz člana 131. st. 1. tač. 3. zakona.

  Zanimljivo je i to da je odredbom čl. 133. st. 3. i 4. propisano da, ako se državni službenik iz stava 2. ovog člana (misli se na prekobrojnog neraspoređenog državnog službenika koji je taj status stekao usled promene unutrašnjeg uređenja državnog organa), ne saglasi sa premeštajem rukovodilac donosi rešenje o prestanku radnog odnosa, pri čemu neraspoređenom državnom službeniku, u tom slučaju radni odnos prestaje danom konačnosti rešenja o prestanku radnog odnosa.

  Zbog ove nedoslednosti otvorilo se pitanje, sa kojim danom prestaje radni odnos neraspoređenom državnom službeniku iz člana 138. zakona - da li:

  - sa prvim narednim danom od proteka dva meseca od kada je postao neraspoređen - u smislu čl. 131. st. 1. tač. 3, imajući u vidu da se radi o prestanku radnog odnosa po sili zakona; ili

  - danom konačnosti rešenja o prestanku radnog odnosa (kao u slučaju iz                čl. 133. st. 4), s obzirom da dan nije preciziran u samoj odredbi člana 138. zakona, a imajući u vidu da se u smislu člana 140. st. 4. zakona, pri odlučivanju o pravima i obavezama državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak, pa u vezi sa tim i odredba člana 239. st. 1. Zakona o opštem upravnom postupku prema kojoj, konačno rešenje jeste ono rešenje protiv koga nema redovnog pravnog sredstva u postupku, a koje, prema pravnom stavu VSS, ne može postati konačno pre nego što se uruči stranci.

  U vezi sa ovim pitanjem, a ispitujući zakonitost brojnih rešenja kojima je utvrđen prestanak radnog odnosa neraspoređenih državnih službenika, Upravni sud je kroz obrazloženja presuda kojima su odbijane tužbe izajvljivane protiv rešenja o prestanku radnog odnosa državnih službenika, (a koja su doneta po isteku perioda u kome su državni službenici bili u statusu neraspoređenih državnih službenika, i to sa prvim narednim danom od proteka dva meseca otkad su postali neraspoređeni) u presudama U. 23349/10; U. 26922/10; U. 21453/10; U. 22814/10; U. 2813/11 itd, a koje su potvrđene presudama Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 104/12 i Uzp. 624/12, indirektno izrazio stav da u svim slučajevima (osim u slučaju iz člana 133. st. 4. zakona, koji je samim zakonom drugačije regulisan), neraspoređenom državnom službeniku prestaje radni odnos prvog narednog dana po isteku dva meseca od nastanka neraspoređenosti pozivajući se pritom na odredbu čl. 131. st. 1. tač. 3. kao opštu normu utvrđenu posebnim zakonom, na osnovu koje, sa navedenog razloga radni odnos prestaje po sili zakona. Prihvatajući napred navedeno, za donošenje rešenja o prestanku radnog odnosa po ovom osnovu, po oceni suda, od značaja za pravilno odlučivanje, bila je činjenica da je rešenje kojim je utvrđeno da je državni službenik neraspoređen postalo konačno i izvršno, odnosno da je konačno utvrđen datum nastanka neraspoređenosti od koga se ima računati i rok za prestanak radnog odnosa.

  U sudskoj praksi evidentirane su i brojne odluke, (U. 23549/10,                       U. 23543/10, U. 58/11, U. 2369/11 i dr.), kojima je sud uvažavao tužbe državnih službenika i poništavao rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika, ukoliko su rešenja donošena pre isteka Zakonom propisanog roka od dva meseca od nastale neraspoređenosti, potvrđujući isti stav da je protek roka od dva meseca zakonom propisana pretpostavka za donošenje rešenja o prestanku radnog odnosa po tom osnovu, u kom slučaju radni odnos može prestati najranije prvog narednog dana od proteka dva meseca od dana kada je državni službenik postao neraspoređen.

  Dakle, ono što se iz dosadašnjeg dela referata, a na osnovu citranih odredaba zakona, može izvesti kao zaključak jeste to:

  1. da se prava i dužnosti državnih službenika uređuju Zakonom o državnim službenicima, ali da se na sva pitanja koja nisu uređena tim ili posebnim zakonom primenjuje Zakon o radu;

  2. da se u pogledu postupka u kojem se odlučuje o pravima i obavezama državnog službenika primenjuje zakon kojim se uređuje opšti upravni postupak;

  3.  da saglasno navedenom, rešenje kojim se odlučuje o pojedinačnom pravu, obavezi ili odgovornosti zaposlenog državnog službenika ima kartakter upravnog akta koji mora biti donet u pismenoj formi i koji mora sadržati sve sastavne delove u skladu sa čl. 196. ZUP-a;

  4. da se rešenje, i pod pretnjom prekršajne odgovornosti, uvek mora doneti i zaposlenom uručiti lično;

  5. da u dispozitivu rešenja, kojim se utvrđuje prestanak radnog odnosa zaposlenog pa i neraspoređenog državnog službenika, mora biti naveden datum prestanka radnog odnosa, a u obrazloženju rešenja razlozi zbog kojih je radni odnos prestao;

  6. da državnom službeniku prestaje radni odnos danom konačnosti rešenja o prestanku radnog odnosa, a neraspoređenom državnom službeniku, po sili zakona, prvog narednog dana od proteka dva meseca otkad je ostao neraspoređen;

  7. da je protiv ovog rešenja zakonom isključeno pravo na žalbu i dozvoljena mogućnost pokretanja upravnog spora.

  Kod izvedenog zaključka o isključivoj primeni Zakona o opštem upravnom postupku43, u postupku donošenja rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika, jasno je da se odredbe ovog zakona primenjuju i u slučaju poništavanja tog rešenja u upravnom postupku od strane samog upravnog organa, a da se konsekventno tome, u postupku poništavanja tog rešenja u upravnom sporu, primenjuju odredbe Zakona o upravnim sporovima.

  Uopšteno o poništavanju rešenja u upravnom postupku i nastaloj pravnoj posledici

  Kada je u pitanju primena Zakona o opštem upravnom postupku, i generalno poništavanje rešenja u upravnom postupku, nezavisno od toga primenom kog pravnog sredstva je do poništavanja došlo - primenom žalbe, kao redovnog pravnog sredstva (čl. 231. - 233); ili u ponovljenom postupku - po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti (čl. 248); povodom pokrenutog upravnog spora (čl. 251); po osnovu službenog nadzora (čl. 253); kao pravna posledica poništavanja uvek se javlja, saglasno članu 259. ZUP-a, i poništaj svih pravnih posledica koje je to rešenje proizvelo. Dakle, stupanjem na snagu rešenja o poništavanju rešenja deluje se ex tunc - od natrag, tj. od momenta donošenja rešenja koje se uklanja iz pravnog poretka uz poništavanje svih pravnih posledica koje je to rešenje proizvelo i onemogućavanje daljih dejstava istog. Najjednostavnije, ima se smatrati da takav akt i nije postojao u pravnom poretku, te da je postupak vraćen u onu fazu u kojoj je bio pre donošenja poništenog akta, znači:

  a) poništavanjem rešenja donetog po zahtevu stranke u fazu- odlučivanja po zahtevu stranke;

  b) poništavanjem rešenja donetog po žalbi stranke u fazu – odlučivanja po žalbi stanke;

  v) poništavanjem rešenja donetog po službenoj dužnosti konačnog u prvom stepenu u fazu - kao da to rešenje nije ni doneto, uz mogućnost da sam organ, prema prirodi pravne stvari, oceni da li je donošenje novog rešenja potrebno.

  U vezi sa tim, a poštujući prioritetno načelo - načelo zakonitosti prema kome se pojam rešavanja tiče ukupnog rada organa u postupku, a ne samo primene materijalnog propisa na utvrđeno činjenično stanje, neophodno je u tom ponovnom ili ponovljenom postupku pravilno odrediti :

  1. odgovarajući materijalni propis, odnosno merodavna pravna pravila na osnovu kojih se odlučuje u datoj pravnoj stvari, koji se primenjuje na utvrđeno činjenično stanje; i

  2. poštovanje „formalnog“ zakona, odnosno procesnih normi ZUP-a ili posebnih zakona kojima se određuju pojedine upravne oblasti.

  U sudskoj praksi, vezano za napred navedeno, davno su već zauzeti stavovi da:

  a) ako prelaznim i završnim odredbama nije drugačije određeno, pri rešavanju u upravnim stvarima postupaće se po propisu i postupku koji važi u vreme podonošenja zahteva i rešavanja, a ne po propisu kada je dotični odnos nastao;

  b) da se pravilnost prvostepenog rešenja ocenjuje prema propisu koji je važio u vreme njegovog donošenja, a ne prema propisu koji je na snazi u periodu kada treba doneti drugostepeno rešenje.

  Situacija koja se tiče odnosa nastalog za vreme važenja jednog propisa koji traje i u periodu važenja kasnijeg izmenjenog propisa, rešena je na način što je prihvaćen stav o primeni propisa koji je kasnije donet – jedino ako je povoljniji za stranku i pod uslovom da o toj stvari već nije pravnosnažno odlučeno u periodu pre stupanja na snagu novog propisa.

  U odnosu na rešenje koje se donosi u ponovljenom postupku, nakon što je izmenjen materijalni propis, na kome je zasnovano ranije rešenje, zauzet je stav – da se novo rešenje donosi primenom materijalnog zakona koji je bio na snazi u vreme donošenja rešenja kojim je raniji postupak okončan.

  v) kada je u pitanju posledica poništaja rešenja u upravnom postupku donetog po službenoj dužnosti, konačnog u prvom stepenu, tu je situacija nešto drugačija, upravo zbog toga što se postupak vraća u fazu kao da prethodno rešenje nikada nije ni doneto. To praktično znači, da je, imajući u vidu da je postupak bio pokrenut po službenoj dužnosti, ostavljeno na ocenu samom organu, da prema prirodi stvari, odluči da li će, ili neće, doneti novo rešenje u toj pravnoj stvari. Ukoliko pak, organ odluči da ipak donese novo rešenje to mora učiniti samo u skladu sa važećim zakonom tj. materijalnim i procesnim zakonom koji je na snazi u trenutku pokretanja tog novog postupka po službenoj dužnosti, s tim da bi posledica tog novodonetog rešenja mogla nastupiti samo ubuduće. Ovakav stav potvrđen je brojnim presudama nekadašnjeg Vrhovnog suda Srbije, ali i presudama Upravnog suda (U. 5613/10 (2008), U. 6171/10 (2008); U. 29052/10) i Vrhovnog kasacionog suda Uzp. 96/11, Uzp 380/11).

  Izuzetak od ovakvog načina postupanja nastaje samo u situaciji kada je rešenjem drugostepenog ili organa ovlašćenog da vrši nadzor, prvostepeno rešenje poništeno i predmet vraćen na ponovni postupak. Prema stavu Upravnog suda zauzetom na Sednici svih sudija dana 19.11.2012. godine, u tom slučaju obaveza je prvostepenog organa da donese novo rešenje na osnovu istog ili upotpunjenog činjeničnog stanja i istog pravnog stanja (po navedenom stavu odlučeno je i u predmetu U. 12565/11 od 29.11.2012. godine).

  O poništavanju rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika u upravnom postupku - i nastaloj pravnoj i faktičkoj posledici

  Kada je u pitanju posledica poništavanja rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika, iako se radi o poništavanju rešenja donetog po službenoj dužnosti i konačnog u prvom stepenu, tu je situacija znatno drugačija.

  Naime, za ovo pitanje važno je podsetiti:

  1. da je rešenje o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika – rešenje koje se donosi po službenoj dužnosti;

  2. da prestanak radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika nastupa u trenutku kada se ispune zakonom propisani uslovi – po sili zakona;

  3. da je, protiv rešenja kojim je utvrđen prestanak radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika, zakonom isključeno pravo na žalbu, te da je datum dostavljanja tog rešenja od uticaja samo na utvrđivanje datuma kada je rešenje postalo izvršno, ali ne i datuma kada je neraspoređenom državnom službeniku prestao radni odnos.

  Saglasno navedenom do poništavanja ovih rešenja u upravnom postupku dolazi samo primenom vanrednih načina zaštite zakonitosti rešavanja u upravnom postupku. Nezavisno od toga da li je zakonom propisano vanredno pravno sredstvo podneto od strane same stranke o čijem pravu je u postupku odlučivano ili je postupak pokrenut po službenoj dužnosti, predmet poništavanja su uvek konačna rešenja, pri čemu okolnost da je konačno rešenje postalo pravnosnažno nije smetnja za postupanje organa u ovom postupku vanredne upravne kontrole. Posledica poništavanja i u slučajevima primene ovih vanrednih pravnih sredstava, trebalo bi da bude ista kao i u redovnom postupku, i da se svodi na uklanjanje svih pravnih posledica koje je rešenje, koje se poništava, proizvelo od momenta donošenja. Međutim, imajući u vidu da se rešenje o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika, a po ispunjenju zakonskih uslova, donosi po službenoj dužnosti i po sili zakona, to je jasno da takvo rešenje, po svojoj prirodi, predstavlja samo deklarativni akt. Ovakvim aktom konstatuje se ispunjenost uslova za prestanak radnog odnosa, odnosno obelodanjuje ili formalno saopštava da je jedan pravni odnos ili jedna pravna situacija već (ranije) nastala. Dakle, prestanak radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika nastupio je onda kad su se stekli zakonski uslovi, a što je rešenjem o prestanku radnog odnos samo konstatovano uz utvrđivanje razloga i  datuma kada je ta okolnost nastala. U vezi sa navedenim na Sednici svih sudija Upravnog suda 19.11.2012. godine utvrđen je stav koji glasi: „Rešenje o tome da je državnom službeniku prestao radni odnos po sili zakona je deklarativnog karaktera. Rukovodilac donosi ovo rešenje isključivo nakon prestanka radnog odnosa državnog službenika i njime utvrđuje samo razlog zbog koga je radni odnos prestao i dan kada je radni odnos prestao“. Saglasno navedenom i poništavanje tog deklarativnog rešenja faktički ne bi proizvelo nikakve posledice u korist zaposlenog tj. ne bi uticalo na promenu radno-pravnog statusa državnog službenika kome je radni odnos već prestao po sili zakona. To takođe znači da državni službenik nakon poništavanja rešenja o prestanku radnog odnosa, ne bi mogao da bude vraćen na rad, čak ni ukoliko bi to zahtevao (jer rešenju o prestanku radnog odnosa prethodilo je rešenje o neraspoređenosti); ne bi mogao da bude vraćen u status neraspoređenog državnog službenika (jer je protekao zakonom propisani rok u kome je državni službenik mogao da bude u statusu neraspoređenog državnog službenika); niti bi mu se zbog posledice poništavanja moglo priznati pravo na štetu ili zaradu po osnovu rada (ako je datum prestanka radnog odnosa poništenim rešenjem pravilno utvrđen). U takvoj situaciji državni službenik ima jedino pravo da od rukovodioca zahteva, da u smislu člana 132. Zakona o državnim službenicima donese novo rešenje o prestanku radnog odnosa i istim utvrdi datum i razlog zbog koga je radni odnos prestao, ukoliko takvo rešenje rukovodilac već prethodno nije doneo. Dakle, pravna posledica poništavanja rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika ne može biti – kao da nikada nije doneto, bez obaveze organa da u toj stvari ponovo odluči, iako donošenje ili nedonošenje tog rešenja nema uticaja na promenu radno-pravnog statusa prethodno neraspoređenog državnog službenika.

  Imajući u vidu da ovakvo rešenje o prestanku radnog odnosa predstavlja akt koji je – sada nezaposlenom državnom službeniku, neophodan za ostvarivanje drugih prava po osnovu rada, smatram da je donošenje takvog rešenja, nezavisno od toga što se po prirodi stvari donosi po službenoj dužnosti, faktički u interesu državnog službenika. Zato ukoliko rukovodilac, takvo rešenje ne donese ostaje mogućnost da se ova obaveza ipak izvrši po osnovu zahteva stranke u smislu člana 208. Zakona o opštem upravnom postupku i to što pre, a najkasnije u roku od jednog meseca od dana podnošenja urednog zahteva, u skraćenom postupku, imajući u vidu da se radi o stvari o kojoj se može odlučiti na osnovu činjenica koje su organu poznate i podataka kojima organ raspolaže. U protivnom državni službenik bi imao pravo da pokrene upravni spor zbog ćutanja prvostepenog organa, protiv čijeg rešenja žalba nije dopuštena. Ovakav zaključak u skladu je i sa odredbom čl. 274. st.1. tač. 17 i st. 2. Zakona o radu, kojom je propisana dužnost poslodavca da o pojedinačnom pravu ili obavezi zaposlenog odlučuje rešenjem i pod pretnjom prekršajne odgovornosti.

  U slučaju da je pokrenut upravni spor, zbog ćutanja uprave ili protiv rešenja kojim je neraspoređenom državnom službeniku prestao radni odnos, postupak se nadalje vodi pred Upravnim sudom, neposrednom primenom Zakona o upravnim sporovima44.

  Pre odlučivanja o samoj tužbi, kada je u pitanju neposredna primena ovog zakona, i pravnih instituta propisanih tim zakonom, osnovano se postavlja pitanje svrsishodnosti primene čl. 23. ZUS-a u postupku odlaganja ovih rešenja, upravo sa aspekta pravne posledice poništaja istih. Prema stavu Upravnog suda utvrđenom na četvrtoj Sednici svih sudija Upravnog suda dana 10.09.2010. godine, o svakom zahtevu za odlaganje izvršenja rešenja podnetom posle stupanja na snagu Zakona o upravnim sporovima odlučuje se rešenjem tako što se zahtev odbija ili uvažava - kada se ceni njegova osnovanost, a u ostalim slučajevima zahtev se odbacuje. Odredbom člana 23. stav 2. Zakona o upravnim sporovima propisano je da, po zahtevu tužioca, sud može odložiti izvršenje konačnog upravnog akta kojim je meritorno odlučeno u upravnoj stvari, do donošenja sudske odluke, ako bi izvršenje nanelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi, a odlaganje nije protivno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanela veća ili nenadoknadiva šteta protivnoj stranci, odnosno zainteresovanom licu. Imajući u vidu citiranu zakonsku odredbu, koja bez ograničenja ostavlja mogućnost svakom tužiocu da podnese zahtev za odlaganje izvršenja konačnog upravnog akta kojim je meritorno odlučeno (izuzetno i pre podnošenja tužbe - čl. 23. st. 3.), ali i obaveznost kumulativnog ispunjavanja sva tri zakonom propisana uslova da bi sud, ocenjujući osnovanost zahteva, mogao da odloži izvršenje tog konačnog akta, i uz prethodno već iznet stav o deklarativnom karakteru rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika, mišljenja sam da bi:

  1.  po ovim zahtevima sud bio dužan da postupa (čl. 23. st. 1.)

  2. da bi o ovim zahtevima sud morao da odlučuje rešenjem (čl. 23. st. 4.)

  3. da bi odluke povodom ovih zahteva, ukoliko je dan prestanka radnog odnosa pravilno utvrđen, trebalo da budu odbijajuće, zbog neispunjavanja jednog od zakonom propisanih uslova, a to je nastanak štete koja bi se teško mogla nadoknaditi. Čak i ukoliko bi se pod odlaganjem rešenja, u smislu ove zakonske odredbe, podrazumevalo (u širem smislu) odlaganje pravnog dejstva konačnog rešenja (bez obzira o kakvom se rešenju radi, a ne samo rešenja kojim se stranci naređuje neka obaveza), svaka eventualno nastala šteta, mogla bi se nadoknaditi u posebnom postupku pred nadležnim sudom ako bi se pravnosnažnom presudom suda utvrdio nezakonit prestanak radnog odnosa.

O poništavanju rešenja o prestanku radnog odnosa
 neraspoređenog državnog službenika u upravnom sporu
i nastaloj posledici

   Upravni spor, u ovoj pravnoj stvari, pokreće se tužbom podnetom protiv rešenja tuženog kojim je odlučeno da neraspoređenom državnom službeniku prestaje radni odnos (čl. 14. ZUS-a). U ovom slučaju, saglasno čl. 11. i 14. st. 2. ZUS-a, tužbu može podneti  fizičko lice (prethodnim rešenjem neraspoređeni državni službenik), o čijem pravu je odlučeno osporenim rešenjem o prestanku radnog odnosa. O zakonitosti ovog rešenja, a primenom čl. 41. ZUS-a, u granicama postavljenog zahteva odlučuje Upravni sud, u kom slučaju, na osnovu čl. 40. st. 2. presudom tužbu uvažava ili odbija kao neosnovanu. Imajući u vidu deklarativni karakter ovog rešenja (kojem prethodi konačno i izvršno rešenje o neraspoređenosti državnog službenika) i sve već napred izneto u vezi sa pravnom posledicom poništaja istog u upravnom postupku a koja posledica je jednaka i u slučaju poništaja tog rešenja presudom u upravnom sporu (jer vraća postupak u fazu koja je prethodila poništavanju rešenja), mišljenja sam da bi sud, u slučaju kad oceni da tužbu treba uvažiti, bio dužan da presudom poništi osporeni upravni akt u celini, ali i da predmet vrati nadležnom organu na ponovno odlučivanje, nezavisno od toga što je osporeno rešenje doneto po službenoj dužnosti. Ovo stoga što iz napred navedenog, nedvosmisleno proizlazi da je prema prirodi ove pravne stvari donošenje novog akta u upravnom postupku potrebno. Ovaj akt (rešenje o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika) donosi se po sili zakona, kada se steknu zakonom propisani uslovi, i upravo je zbog toga organ dužan da donese novo rešenje i u slučaju kada je prethodno rešenje o prestanku radnog odnosa poništeno presudom suda. Ali sa istih razloga i sud je dužan, da u svakoj svojoj presudi u ovoj pravnoj stvari, ukoliko stvar ne reši u sporu pune jurisdikcije u smislu čl. 43. st. 1. ZUS-a, dispozitivom presude predmet vrati nadležnom organu na ponovno odlučivanje, što bi u daljem postupanju vodilo ka obavezi nadležnog organa da u izvršenju ove presude donese novi akt. U dosadašnjoj sudskoj praksi bilo je odluka u kojima je sud postupao na navedeni način vraćajući predmet organu na ponovno odlučivanje (U. 23543/10, U. 343/11, U. 2369/11), ali i onih u kojima se ovako nije postupalo  tj. presudom kojom se tužba uvažavala, predmet nije vraćan na ponovni postupak, a što je kasnije, u novopokrenutim postupcima u "Ui" predmetima imalo za posledicu donošenje odbijajućih odluka - odnosno negativnih rešenja suda po zahtevima stranaka podnetim na osnovu čl. 71. st. 1. ZUS-a (U. 27875/10, U. 58/11, Ui. 31/12, Ui. 34/13). Smatram da je na ovaj način u "U" predmetima stranka ostala uskraćena za mogućnost, da prilikom poništaja rešenja o prestanku radnog odnosa, sud naloži tuženom donošenje novog upravnog akta (na osnovu čl. 42. st. 1. ZUS-a), kojim bi se njen radnopravni status i formalnopravno okončao, a u vezi sa tim i da u "Ui" predmetima (saglasno odredbi čl. 71. st. 3. ZUS-a), sud donese rešenje koje bi u svemu zamenilo akt tuženog, ili da, ukoliko priroda stvari to ne dozvoljava, naredi organu da donese novi akt.

Slučajevi pasivnog nepostupanja tuženog u pravnoj stvari
 prestanka radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika

   U slučaju nepostupanja organa posle poništenja upravnog akta od strane suda ili nepostupanja po presudi donetoj na osnovu člana 44. ZUS-a, zahtev (odnosno posebni podnesak), se može podneti sudu u roku od 30 dana od dana kada je nadležnom organu presuda dostavljena, koji rok se, saglasno čl. 71. st. 2. ZUS-a, produžava samo za još sedam dana, koliko je organu zakonom ostavljeno za postupanje po naknadnom podnesku stranke, ukoliko u napred označenom roku nije postupio. Zajedničko u oba slučaja je, pasivno nepostupanje organa, u situaciji kada je organ, ne samo po tvrdnji tužioca, već i po osnovu zakona bio dužan da donese novi upravni akt.

  Saglasno napred navedenom, a imajući u vidu deklarativni karakter rešenja o prestanku radnog odnosa neraspoređenog državnog službenika i potrebu njegovog donošenja i dostavljanja državnom službeniku radi ostvarivanja drugih prava, po osnovu rada (dakle, nesumnjiv opravdan interes da se postupak okonča), kao i propisanu proceduru postupanja suda po prijemu zahteva, mišljenja sam da je sud dužan da u ovim predmetima, uvaži zahtev i naloži tuženom donošenje izostalog akta, čime bi se tužiocu priznalo procesno pravo na odluku u toj pravnoj stvari i čijim donošenjem i dostavljanjem stranci, bi se i formalnopravno okončao njen radnopravni status. Više od ovoga, strankama omogućava samo odredba člana 71. ZUS-a, kojom je definisana sankcija suda u slučaju upornog pasivnog nepostupanja organa po presudi suda, a kojom je pod zakonom propisanim uslovima i ukoliko priroda stvari to dozvoljava, omogućeno da sud meritorno rešio ovu stvar donoseći neposredno rešenje koje bi u potpunosti zamenilo neizdati akt organa, a kojim bi se konačno i pravnosnažno okončala ova pravna stvar.

FUS NOTE OD 1-6

  1 ("Službeni glasnik RS", br. 116/08 ... 101/11)
  2  Opšte upravno pravo, Zoran R. Tomić
  3  ("Službeni glasnik RS", br. 24/05 ... 54/09)
  4  ("Službeni glasnik RS", br. 79/05 ... 104/09)
  5  ("Službeni list SRJ", br. 33/97 i "Službeni glasnik RS", br. 30/10)
  6  ("Službeni glasnik RS", br. 111/09)

 

LJiljana Petrović
savetnik Upravnog suda

 

POSTUPANJE UPRAVNIH ORGANA
U IZVRŠENJU ODLUKA UPRAVNOG SUDA
(Zakon o upravnim sporovima “Službeni glasnik RS”, br.111/09)

U V O D

  Postupanje organa uprave pri rešavanju o upravnim stvarima regulisano je obaveznim pravnim pravilima koja čine upravni postupak. Pravila postupka, prema kojima su dužni da postupaju državni organi i preduzeća i druge organizacija kad u vršenju javnih ovlašćenja koja su im poverena zakonom rešavaju o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke, kao i kad obavljaju druge poslove utvrđene ovim zakonom, sadržana su u Zakonu o opštem upravnom postupku (“Službeni list SRJ” br.33/97 i 31/01 i “Službeni glasnik RS” br.30/10), i drugim posebnim zakonima kada je tim zakonima u pojedinim upravnim oblastima propisan poseban postupak.
  Upravni spor je vrsta sudskog postupka u kojem se ocenjuje  zakonitost donetog po pravilu (čl. 1. i 3. ZUS-a) upravnog akta, i to akta sa svojstvom konačnosti u upravnom postupku (čl. 7. i čl. 14. ZUS-a).  Predmet upravnog spora može da bude i ćutanje uprave (čl. 15. i čl. 19. ZUS-a), s tim da je i ono konačno u upravnom postupku, tj. da se na njega ne može izjaviti upravna žalba (čl. 208. i 236. ZUP-a).
  Utvrđivanje tačnog i potpunog činjeničnog stanja - cilj je postupka pred organom javne uprave u upravnom postupku i u postupku pred sudom u upravnom sporu. I uprava i sud utvrđuju činjenice radi donošenja  sopstvenih odluka.
  Smisao upravnog spora je u sudskoj kontroli rada javne uprave i zaštite zakonitosti i prava građana i organizacija u njihovim odnosima sa javnom upravom. Upravni spor obezbeđuje određenu sigurnost da će prava i drugi interesi građana i drugih pravnih subjekata koja po zakonu imaju biti ostvarena i  priznata.
I
OBAVEZNOST PRESUDA DONESENIH
 U UPRAVNOM SPORU

  Načelo obaveznosti presuda donesenih u upravnim sporovima utvrđena je u čl. 7. ZUS-a, kao jedno od značajnih načela upravnog spora, koje je bliže razrađeno u odredbama čl.69.-72. i čl. 75. st. 2.-3. ZUS-a. Obaveznost presuda odnosi se kako na stranke u upravnom sporu, tako i na treća lica i državne organe, pa i sud koji je presudu doneo i ima veliki značaj u sistemu sudske kontrole zakonitosti upravnih akata.
  Protiv presude donete u upravnom sporu ne može se izjaviti žalba (pravosnažna presuda), što znači da je svaka presuda Upravnog suda odmah i pravosnažna. U upravnom sporu predviđena su dva vanredna pravna sredstva: zahtev za preispitivanje sudske odluke (čl. 49.-55. ZUS-a) i ponavljanje postupka (čl. 56.-65. ZUS-a).
  Radi ostvarivanja cilja upravnog spora, odnosno obezbeđenja sudske zaštite prava fizičkih lica, pravnih lica i drugih stranaka, kada su ta prava povređena upravnim aktom ili drugim pojedinačnim aktom ( u smislu čl. 3.), kao i radi obezbeđenja objektivne zakonitosti, bitno je postupanje organa uprave u izvršenju odluka Upravnog suda. Naime, za praksu sudova i organa koji izvršavaju presude donesene u upravnom sporu, je važno pitanje  postupanja organa uprave kada je presudom suda tužba uvažena i upravni akt poništen,  tužba uvažena zbog “ćutanja uprave” i kada je sud presudom poništio upravni akt, i rešio uprvnu stvar (puna jurisdikcija čl. 43. st. 1. ZUS-a). 
a) Pravne posledice na postupanje organa uprave
     kada je presudom upravni akt poništen

  Sud u upravnom sporu kada nađe da je tužba osnovana, poništava upravni akt  u celini ili delimično i predmet vraća nadležnom organu uprave na ponovno odlučivanje, osim ako u toj upravnoj stvari novi akt nije potreban (član 42. stav 1. ZUS-a).
  Kada sud poništi akt protiv koga je pokrenut upravni spor na osnovu čl. 69. Zakona o upravnim sporovima predmet se vraća u stanje u kome se nalazio pre nego što je poništeni akt donesen, što znači u fazu rešavanja po žalbi, odnosno stanje rešavanja po zahtevu stranke u upravnom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena ili odlučivanja po službenoj dužnosti ukoliko je poništen konačni upravni akt prvostepenog organa. Članom 69. ZUS-a odeđeno je kakve su pravne posledice poništavanja akta protiv koga je bio pokrenut upravni spor. Takav akt više pravno ne postoji, smatra se kao da nije ni bio donesen i postupak se vraća u onu fazu u kojoj je bio pre donošenja poništenog akta. To je stanje ponovnog rešavanja tuženog organa po žalbi, odnosno stanje ponovnog rešavanja po zahtevu stranke u prvostepenom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena, kao i stanje ponovnog odlučivanja po službenoj dužnosti u prvostepenom postupku, ako je takva stvar u pitanju, a žalba je isključena. Upravni spor se pokreće protiv drugostepenog akta, a protiv prvostepenog samo ako protiv takvog akta nije dozvoljena žalba (čl. 14. ZUS-a). Znači, ako je presudom suda poništen drugostepeni upravni akt, postupak se vraća u stanje žalbe, pa u izvršenju presude treba ponovo rešiti o žalbi. Ako je presudom suda poništen upravni akt koji je donesen u prvom i poslednjem stepenu (žalba je isključena) postupak se vraća u stanje zahteva stranke, pa u izvršenju presude treba ponovo rešavati o tom zahtevu. Ako je takvo rešenje bilo doneseno po službenoj dužnosti, njegovim poništenjem postupak se vraća u fazu kada je, prema pravilima upravnog postupka, bio pokrenut. Novo rešenje u izvršenju presude donosi se ako postoji zakonska obaveza da se po službenoj dužnosti rešava u datoj upravnoj stvari.

DUŽNOST ORGANA DA DONESE DRUGI AKT
UMESTO PONIŠTENOG

  Odredbom st. 2. čl. 69. ZUS-a propisana je dužnost nadležnog organa da umesto poništenog akta donese akt ako prema prirodi stvari u kojoj je nastao upravni spor, treba takav akt doneti bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude (što znači od dana prijema presude). Bez obzira na to da li je takav akt bio donesen po zahtevu stranke ili po službenoj dužnosti, kao iz kojih ga je razloga sud poništio, novim aktom se mora rešiti o žalbi u skladu sa presudom. Ova obaveza organa postoji samo ukoliko prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba umesto poništenog akta doneti drugi. Zakon ne definiše, koji su to slučajevi u kojima organ zbog prirode stvari nije u obavezi da donese novi upravni akt. Međutim, može se reći da retko i izuzetno neće biti potrebno doneti novi upravni akt posle poništaja drugostepenog akta. Tako, ako je presudom suda poništen drugostepeni upravni akt zbog nenadležnosti tuženog organa, organ neće donositi novi upravni akt, već će predmet ustupiti na rešavanje nadležnom organu i o tome obavestiti stranku (čl. 56. st. 4. ZUP-a). Organ će biti dužan da u izvršenju presude  donese upravni akt kojim će žalbu odbaciti zbog nenadležnosti, samo ukoliko ne može da utvrdi koji je organ nadležan. Takođe, ukoliko je presudom poništen konačni upravni akt donet u prvom stepenu u postupku vođenom po službenoj dužnosti, organ će imajući u vidu razloge presude ceniti da li je potrebno donositi novi upravni akt umesto poništenog. Ovde se po pravilu radi o upravnim aktima kojima je za stranku utvrđena određena obaveza ili utvrđen prestanak određenog prava. Kada sud presudom poništi upravni akt prestaje pravni osnov za postojanje obaveze ili prestanak prava, pa  nadležni organ nije u obavezi da u izvršenju presude donese novo rešenje. Međutim, ukoliko je presudom poništeno konačno rešenje prvostepenog organa doneto po zahtevu stranke ili rešenje drugostepenog organa doneto po žalbi stranke, nadležni organ je dužan da donese novi upravni akt, jer bi u suprotnom zahtev, odnosno žalba stranke ostali nerešeni. Kada je presudom u sporu zbog ćutanja uprave (čl. 44. ZUS-a) tužba uvažena i naloženo tuženom organu da donese rešenje po žalbi ili po zahtevu stranke – organ je takvo rešenje uvek obavezan da donese. Kada je presudom suda poništen upravni akt i rešena sama upravna stvar (puna jurisdikcija, čl. 43. st. 1. ZUS-a), takva presuda u svemu zamenjuje poništen upravni akt i neposredno se izvršava. (Presuda Upravnog suda II-2 3 Už. 287/12 od 13.05.2012. godine). U ovom slučaju tuženi organ nije dužan da donosi novi upravni akt, već ima samo obavezu da presudu izvrši.
  Ovde treba imati u vidu da se u novom postupku kod organa uprave mogu iznositi nove činjenice i predlagati novi dokazi, kao i da postoji mogućnost da dođe do izmene materijalnog propisa. Naime, ukoliko u ponovnom postupku kod nadležnog organa budu iznete nove činjenice i okolnosti koje pre donošenja presude nisu postojale ili nisu bile poznate, ako novi izvedeni dokazi ukazuju na drugačije činjenično stanje od onog koje je bilo utvrđeno u ranije vođenom upravnom postupku, ili ako su u ponovnom postupku primenjeni drugi materijalni propisi koje sud nije imao u vidu prilikom donošenja presude, nadležni organ je ovlašćen da zauzme drugo pravno shvatanje koje odgovora novoutvrđenom stanju stvari.

b) Pravne posledice na postupanje tuženog organa
    kada je presudom suda tužba uvažena zbog “ćutanja uprave”
    (Član 44. u vezi člana 15. i 19. ZUS-a)

  Mogućnost pokretanja upravnog spora kada nadležni organ po zahtevu, odnosno po žalbi stranke nije doneo odgovarajući upravni akt, predviđena je članom 15. ZUS-a, a uslovi za pokretanje upravnog spora čl. 19. istog Zakona. Odredbom navedenog člana 19., predviđena su dva odložna zakonska roka za donošenje upravnog akta, čijim protekom stranka stiče procesno pravo na pokretanje upravnog spora zbog ćutanja. Ako stranka podnese tužbu pre nego što predviđeni rokovi isteknu, sud će je rešenjem odbaciti kao preuranjenu (čl. 26. st. 1. tač. 1. ZUS-a). Prvi odložni predviđeni rok iznosi 60 dana, osim ako zakonom nije određen kraći rok. Drugi, naknadni rok za donošenje rešenja iznosi 7 dana, računajući od utvrđivanja požurnice. (Presuda Upravnog suda 17 U.13822/11 od 12.04.2012. godine).
  Kada je tužba podneta na osnovu čl. 19. ZUS-a, a sud nađe da je osnovana, presudom će primenom čl. 44. istog Zakona uvažiti tužbu i naložiti da nadležni organ donese rešenje. Nadležni organ je dužan da novi upravni akt donese odmah, a najkasnije u roku od 30 dana. Ako sud raspolaže potrebnim činjenicama, a priroda stvari to dozvoljava, on može svojom presudom neposredno da reši pravnu stvar (čl. 44. ZUS-a). (Presuda Upravnog suda 1 U.7543/11 od 24.11.2011. godine).

VEZANOST ORGANA PRAVNIM SHVATANJEM SUDA
 I PRIMEDBAMA SUDA U POGLEDU POSTUPKA

  Odredbom člana 69. Zakona o upravnim sporovima izričito je propisano da je   nadležni organ, donoseći novi upravni akt u izvršenju presude vezan pravnim shvatanjem suda kao i primedbama suda u pogledu postupka.
  Pravilo je da sud u obrazloženju presude kojom upravni akt poništava jasno izražava pravno shvatanje suda i organu daje jasna uputstva kako da upotpuni postupak i donese zakonito rešenje. Nadležni organ je dužan da u ponovnom postupku prihvati pravno shvatanje suda izraženo u presudi kojom je raniji akt tog organa poništen i u slučaju da je isti ili drugi sud u drugoj presudi kod istog činjeničnog stanja i primene materijalnog prava zauzeo drugo pravno shvatanje. Vezanost organa pravnim shvatanjem suda postoji ukoliko je novo rešenje zasnovano na istom činjeničnom stanju i materijalnom propisu koje je sud ocenjivao u presudi kojom je raniji upravni akt poništen.  Naime, u novom postupku kod organa uprave mogu se iznositi nove činjenice i predlagati novi dokazi, a postoji mogućnost i da dođe do izmene materijalnog propisa. Ukoliko su u ponovnom postupku kod nadležnog organa iznete nove činjenice i okolnosti koje pre donošenja presude nisu postojale ili nisu bile poznate, ako novi izvedeni dokazi ukazuju na drugačije činjenično stanje od onog koje je bilo utvrđeno u ranije vođenom upravnom postupku, ili ako su u ponovnom postupku primenjeni drugi materijalni propisi koje sud nije imao u vidu prilikom donošenja presude, nadležni organ je ovlašćen da zauzme drugo pravno shvatanje koje odgovara novo utvrđenom stanju stvari.
  Takvo rešenje u novom upravnom sporu bilo bi zakonito bez obzira što je nadležni organ zauzeo drugo pravno shvatanje od pravnog shvatanja suda u presudi kojom je poništen upravni akt istog organa.

VEZANOST SUDA ZA SVOJU PRAVNO SHVATANJE
ZAUZETO U RANIJOJ PRESUDI

  Pravilo je da je i sud u novom upravnom sporu pokrenutom protiv rešenja donetog u izvršenju ranije presude suda vezan pravnim shvatanjem zauzetim u svojoj ranijoj presudi, pod uslovom da je i novodoneseno rešenje zasnovano na istim dokazima na kojima je bilo zasnovano i ranije rešenje. Ako u novom postupku, koji je usledio posle poništenja osporenog rešenja budu podneti dokazi, tada je upravni organ dužan da oceni i sve nove dokaze i da na osnovu celokupnog dokaznog materijala donese rešenje koje u svemu može izmeniti raniji stav suda (Savezni Vrhoni sud Už.845/58 od 28.02.1958. godine).
  Postoji mogućnost da sud ocenjujući zakonitost upravnog akta donetog u izvršenju svoje ranije presude, odustane od svog ranijeg pravnog shvatanja, ili je ono u međuvremenu na Opštoj sednici suda izmenjeno. Radi pravilne primene zakona sud će u slučaju da je pravno shvatanje izmenjeno na konkretni slučaj primeniti pravno shvatanje zauzeto na opštoj sednici, a ukoliko smatra da ranije pravno shvatanje treba izmeniti, veće će zatražiti od opšte sednice da zauzme pravni stav koji će potom primeniti u presudi. U tom smislu se prihvata kao aktuelno i danas, pravno shvatanje zauzeto na Opštoj sednici SVS-a br.5/58  od 10.06.1958. godine.

II
DEJSTVO PRESUDE PREMA TUŽENOM ORGANU
(Član 68. i  69. ZUS-a)

  Obaveza je nadležnog organa kako je napred rečeno, da kada to priroda stvari zahteva u izvršenju presude donese drugi upravni akt umesto poništenog u zakonom prediviđenom roku, pri čemu je vezan pravnim shvatanjem suda i primedbama u pogledu postupka.
  Kod izvršenja presude prema tuženom organu treba razlikovati postupanje tuženog organa: 1) kada je presudom odbijena tužba kao neosnovana; 2) presudom tužba uvažena: bilo u sporu zbog “ćutanja”, bilo u sporu protiv akta – kako o poništavanju, odnosno oglašavanju ništavim osporenog upravnog akta, tako i kada je presudom utvrđena nezakonitost akata bez pravnih dejstava ili kada je presudom utvrđeno da je tuženi ponovio svoj raniji akt koji je već jednom poništen u upravnom sporu; 3) kada je presuda doneta u punoj jurisdikciji.
  1) Kada je presudom odbijena tužba kao neosnovana, osporeni akt stiče po pravilu pravosnažnost. Tuženi organ nesme da donosi novi akt u istoj stvari, pod pretpostavkom da je pravosnažnim aktom stranka stekla neko pravo (a pobijala ga je jer je smatrala da joj pripada više), ili su joj tim aktom određene neke obaveze. Kod odbijanja tužbe u sporu zbog “ćutanja”, tuženi organ nema ni pravo, ni obavezu da donosi bilo kakav akt u datoj stvari. Pravosnažno je utvrđeno da takvu dužnost nije ni imao.
  2) Kada je uvažena tužba u sporu zbog ćutanja uprave, tuženi organ je u izvršenju presude dužan da donese traženi upravni akt (čl. 44. ZUS-a). U upravnoj sudskoj praksi veliki je broj tužbi zbog “ćutanja administracije” (pa i zbog dvostrukog “ćutanja administracije”) iz člana 19. Zakona o upravnim sporovima. (Presuda Upravnog suda 21 U. 10286/11 od 01.07.2013. godine).
  Kod presude o uvažavanju tužbe i poništavanju akta moguće su dve situacije: a) kada je potrebno da tuženi organ donese novi akt o istoj stvari i b) kada to nije potrebno. 
  a) Kada je, prema prirodi stvari, posle poništenja osporenog akta, potrebno doneti drugi akt u izvršenju sudske presude, predmet se vraća u stanje ponovnog rešenja po žalbi, odnosno ponovnog rešavanja po zahtevu stranke u prvostepenom postupku, ako je žalba bila zakonom isključena (član 69. ZUS-a). Nadležni organ je dužan da akt donese bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka. U praksi postoji sledeće postupanje:
  1) kada tuženi organ u izvršenju presude donese u zakonskom roku novi akt, u svemu u skladu sa pravnim shvatanjem suda i primedbama u pogledu postupka;
  2) kada tuženi organ u izvršenju presude donese u zakonskom roku novi akt, ali protivno pravnom shvatanju suda ili primedbama u pogledu postupka. U ovom slučaju ukoliko tužilac nezadovoljan novim aktom, tužbom pokrene novi spor, sud će – pošto utvrdi da njegova ranija presuda nije poštovana, poništiti predmetni akt i vratiti tuženom organu na ponovno odlučivanje ili u punoj jurisdikciji novom presudom rešiti meritorno i samu upravnu stvar (osim ako je on zakonski isključen, ili sud nađe da priroda stvari ne omogućava njeno neposredno sudsko rešenje). Ova presuda u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, sa kog razloga neposredno obavezuje tužioca (čl. 70. st. 1.-2. ZUS-a). U ovom slučaju tuženi organ ne može u istoj stvari doneti novo rešenje. (Presuda Upravnog suda 8 U.5000/13 od 22.05.2013. godine).
  3) Kada tuženi organ protivno svojoj obavezi u izvršenju presude ne donese u zakonskom roku svoj akt, tužilac ima mogućnost da se najpre obrati (posebnim podneskom) tuženom organu tražeći donošenje akta. Ako nadležni organ ne donese odgovarajući akt ni za sedam dana od dana ponovljenog traženja, stranka je ovlašćena da se sa istim ciljem obrati sudu po čijoj presudi tuženi organ nije postupio (čl. 71.).
  4) Presuda kojom je sud, pošto je poništio osporeni akt – nevraćajući predmet nadležnom organu na ponovno rešavanje – odlučio u punoj jurisdikciji (čl. 43. st. 1.), tj. neposredno meritorno rešio upravnu stvar, u svemu zamenjuje poništen akt nadležnog organa. Ta presuda neposredno obavezuje stranke, pri čemu tuženi organ ne sme da donosi novi akt u istoj stvari.
  b) Kada nema potrebe za drugim aktom na mesto poništenog, dejstvo presude, tj. njeno izvršenje, ispoljava se u obavezi tuženog organa na dalje nepostupanje, nedonošenje novog akta u toj pravnoj stvari. (Presuda Upravnog suda 16 U. 22236/10 od 05.12.2012. godine). Navedenom presudom sud je uvažio tužbu tužioca i poništio osporeno rešenje tuženog nakon zaključene usmene javne rasprave, u smislu člana 46. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, primenom odredbe člana 40. i 42. stav 2. Zakona o upravnim sporovima, sa naznakom da u izvršenju ove presude umesto poništenog rešenja, nije potrebno donositi drugo, jer prema prirodi pravne stvari novi akt nije potreban.

PRAVNE POSLEDICE NEPOSTUPANJA NADLEŽNOG ORGANA PO PRESUDI, ODNOSNO KADA POSLE  PONIŠTAJA UPRAVNOG AKTA DONESE DRUGI AKT PROTIVNO PRAVNOM SHVATANJU SUDA ILI PRIMEDBAMA U POGLEDU POSTUPKA
(Član 70. ZUS-a)

   Zakon o upravnim sporovima je propisao obavezu postupanja suda u slučaju kada nadležni organ posle poništaja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu. Naime, odredbom člana 70. ZUS-a propisana je obaveza suda da po novoj tužbi  u situaciji kada nadležni organ donese rešenje u izvršenju presude protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, presudom reši u punoj jurisdikciji. Ta obaveza ne postoji ako je u toj stvari puna jurisdikcija isključena zakonom (ZUS-om ili posebnim zakonom st. 2.-3. čl. 43. ZUS-a) ili ako sam sud nađe da zbog prirode stvari nije moguće da neposredno reši upravnu stvar presudom. Znači, sud ovde ne može da odbije tužbu, već je dužan da poništi osporni upravni akt ako utvrdi da nije postupljeno po njegovim primedbama i pravnom shvatanju i ranijoj presudi. (presuda Upravnog suda 10 U. 5713/13 od 14.06.2013. godine. Ovom presudom je stavom I uvažena tužba, poništeno rešenje tuženog, a stavom II postupak obustavljen. Sud je presudu doneo nakon održane usmene javne rasprave, jer je zaključio da je tuženi postupio protivno pravnom shvatanju suda, izraženom u presudi ovog suda 16 U. 22236/10 od 05.12.2012. godine.
  Međutim, ukoliko sud zaključi da presudom iz navedenog člana 70. ne može da reši u punoj jurisdikciji, bilo da je ona zakonom isključena, bilo da zbog prirode stvari nije moguća, nadležni organ je opet dužan da u izršenju te presude donese novi upravni akt i da postupi po primedbama i pravnom shvatanju suda. Protiv ovog novog akta stranka može, ako istim ne bude zadovoljna, da pokrene novi upravni spor. (Presuda Upravnog suda Ui 14/12 od 05.07.2013. godine).
  Stavom 4. člana 70. ZUS-a, propisano je da o slučaju iz stava 1. ovog člana, sud izveštava organ koji vrši nadzor nad radom organa. Nadzorni organ, u okviru svoje nadležnosti, treba da omogući neposredno ili posredno efikasno sprovođenje sudske presude u celini.

PRAVNE POSLEDICE KADA NADLEŽNI ORGAN U
IZVRŠENJU PRESUDE  NE DONESE UPRAVNI AKT
(Član 71. ZUS-a)

  Kada nadležni organ posle poništaja upravnog akta od strane suda ne donese novi uprvni akt odmah, a najkasnije u roku od 30 dana, ili akt o izvršenju presude donete na osnovu čl. 43. ovog zakona, stranka koja je učestvovala u upravnom sporu (tužioci i zainteresovana lica) može posebnim podneskom da traži donošenje takvog akta. Postupak kod suda koji je doneo presudu pokreće se posebnim podneskom. Pretpostavke za podnošenje zahteva su:
  1) da je protekao rok od 30 dana od prijema presude u kom roku je organ bio dužan da donese upravni akt u izvršenju presude;
  2) da je stranka posebnim podneskom od nadležnog organa tražila donošenje takvog akta;
  3) da nadležni organ ne donese upravni akt ni u daljem roku od sedam dana od ovog traženja.
  Treba napomenuti da prema praksi suda ima slučajeva da nadležni organ posle podnošenja zahteva stranke donese upravni akt u izvršenju presude suda. U ovoj situaciji sud će postupiti shodno odrebi čl. 29. ZUS-a i pozvati podnosioca zahteva da se izjasni da li je naknadno donesenim aktom zadovoljan. Ukoliko stranka izjavi da novim aktom nije zadovoljna, sud će nastaviti postupak po tužbi protiv podnetog akta i spor rešiti presudom. Ukoliko stranka izjavi da novodonetim upravnim aktom zadovoljna, postupak će se obustaviti.
  Po zahtevu stranke iz st. 2. čl. 71. sud će zatražiti od nadležnog organa obaveštenje o razlozima zbog kojih upravni akt nije doneo. Nadležni organ je dužan da ovo obaveštenje da odmah, a najkasnije u roku od 7 dana. Kada nadležni organ to obaveštenje nepruži odmah ili ako dato obaveštenje, po nalaženju suda, ne opravdava produženo ćutanje uprave, sud će doneti rešenje koje u svemu zamenjuje akt nadležnog organa, ukoliko priroda stvari to dozvoljava. Ovo rešenje suda neposredno je izvršno i u potpunosti zamenjuje akt koji nije doneo nadležni organ (čl. 71. st. 3).(PresudaUpravnog suda 8 Ui 187/10 od 16.12.2010.godine).
  Ako je presudom suda bio poništen drugostepeni upravni akt, sud će u izvršenju presude doneti rešenje kojim će odlučiti po žalbi stranke u skladu sa primedbama koje je u presudi izrazio. Znači, tada sud sam izvršava sopstvenu presudu, donoseći neophodni pojedinačni upravni akt u formi sudskog rešenja, a to rešenje sprovodi se ili prema pravilima ZUP-a (administrativno izvršenje), ako je reč o nenovčanim obavezama, ili prema pravilima ZIP-a (sudsko izvršenje), ako je reč o novčanim obavezama (čl. 265.-266. ZUP-a).                                        

PRAVNE POSLEDICE  NEPOSTUPANJA
RUKOVODIOCA ORGANA PO PRESUDI SUDA
(Član 75 ZUS-a)

  Novi ZUS je uveo novi pravni osnov postupanja suda u slučaju kada rukovodilac organa ne postupi u izvršenju presude u smislu čl. 70. st. 1. i čl. 71. ZUS-a, odnosno mogućnost da sud donese rešenje o novčanom kažnjavanju rukovodioca organa, koji nije, doneo upravni akt u izvršenju presude ili koji je posle poništaja upravnog akta doneo upravni akt protivno pravnom shvatanju suda u pogledu postupka. (Presuda Upravnog suda 6 Ui. 41/12 od 18.10.2012. godine).

 

L I T E R A T U R A

1.Prof.dr Zoran R. Tomić, Vera Bačić, Komentar Zakona o upravnom postupku sa sudskom praksom, Službeni glasnik, Beograd, 2012.
2.Prof. dr Zoran R, Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Službeni glasnik, Beograd, 2010.
3.Vera Bačić, Zoran R. Tomić, Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Službeni list, Beograd, 2002.
4.Aleksandar Dončić, Aktuelna sudska praksa u oblasti upravnog prava, Beograd, 1998.