Годишње саветовање судија Републике Србије “Судијски дани 2013”

 

 

 

Врховни касациони суд организоваo je у Врњачкој Бањи у периоду од 6-9. октобра 2013. године, Годишње саветовање судија Републике Србије “Судијски дани 2013” са темама: “Правосуђе данас”,“Закони и њихова примена” и “Актуелна спорна питања у судској пракси”.

 

Годишње саветовање судија Републике Србије “Судијски дани 2013”, свечано је отворио  судија Драгомир Милојевић, вршилац функције председника Врховног касационог суда и председник Високог савета судства, који је у уводном излагању посебно истакао дa свакако морамо дa покушамo дa дамo одговор на питање како ће судство да одговори на изазове и постављене циљеве реформом, јер је сигуран да је успешно спроведена реформа правосуђа је и сигуран пут ка европским интеграцијама. Изнео је мишљење да се сигурна гаранција у том погледу може наћи само у једном добро организованом и моћном судству, а да судства  не може бити без моћних судија, моћних и по својим личним особинама – интелектуалним, моралним и стручним – и по својим службеним прерогативима, личне и стварне природе, а судије би, по природи и значају послова које врше, требало да буду кардинали државне администрације.

 

Рад саветовања био је организован у четири секције: кривична, грађанска, управна и прекршајна. Судије су излагале реферате, дискутовале о изложеним рефератима, а судије Врховног касационог суда  су одговарале на правна питања судија нижестепених судова.

 

У Великој сали хотела „Звезда“  8. октобра 2013. године, на Управној секцији изложени су реферати судија и саветника Управног суда: “Повреда права на суђење у разумном року у управном поступку и управном спору” – судије Руже Урошевић; “Правни карактер обавештења код ванредних правних средстава у управном поступку” – судије  Јелене Ивановић;  “Новине у Закону о јавним набавкама” – судије Стева Ђурановића; “Стамбена зграда и органи управљања стамбеном зградом као странке у управном спору” – судије Павела Јонаша, судије Управног суда; “Остваривање права на азил након доношења новог Закона о азилу” – судије Зорице Китановић; “Правне последице поништаја решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника у управном поступку и управном спору” – саветника Биљане Шундерић и “Поступање управних органа у извршењу одлука Управног суда” – саветника Љиљане Петровић.

Саветовању су присуствовали судија Слађана Бојовић, вршилац фунцкије председника Управног суда, судије Живана Ђукановић и Зорица Китановић, заменици вршиоца функције председника Управног суда, као и судије Управног суда: Јелена Ивановић, Ружа Урошевић,  Љиљана Јевтић Љиљана Максимовић, Стево Ђурановић, Павел Јонаш, Јасминка Вукашиновић и Обрад Андрић, секретар Управног суда Данијела Дупор, портпарол Управног суда Милка Бабић, као и саветници Управног суда: Маријана Тафра Мирков, Александра Гвозденовић, Биљана Шундерић, Љиљана Петровић, Татајана Попара,Тија Бошковић и Снежана Вујачић,  Мира Стевић Капус.

 

Реферати судија и саветника Управног суда:

1) „Повреда права на суђење у разумном року у управном поступку и управном спору“ – Ружа Урошевић, судија Управног суда

2) „Правни карактер обавештења код ванредних правних средстава у управном поступку“ – Јелена Ивановић, судија Управног суда

3) „Новине у Закону о јавним набавкама“ –  Стево Ђурановић, судија Управног суда

4) „Стамбена зграда и органи управљања  стамбеном зградом као странке у управном
спору“ – Павел Јонаш, судија Управног суда

5) „Остваривање права на азил након доношења новог Закона о азилу“ – Зорица Китановић, судија Управног суда

6) „Последица поништавања решења о престанку радног односа нераспоређеног државног
службеника у управном поступку и управном спору“ – Биљана Шундерић, саветник Управног суда

7) „Поступање управних органа у извршењу одлука Управног суда“ – Љиљана Петровић, саветник  Управног суда

 

Аутор:
РУЖА УРОШЕВИЋ
судија Управног суда

 

ПОВРЕДА ПРАВА НА СУЂЕЊЕ У РАЗУМНОМ РОКУ
У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ И УПРАВНОМ СПОРУ

 

 „ Свако, током одлучивања о његовим грађанским правима  и обавезама или кривичној оптужби против њега, има право на правичну и јавну расправу у разумном року пред независним и непристрасним судом, образованим на основу закона.“

члан 6. став 1.  ЕКЉП

 „Свако чија су права и слободе призната овом конвенцијом нарушена има право на делотворан правни лек пред националним властима, чак и онда када су повреде ових права и слобода учинила лица у вршењу своје службене дужниости.“
члан 13.  ЕКЉП

 „Свако има право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и о оптужбама против њега.“
члан 32. став 1.  Устава РС

 Право на суђење у разумном року је уведено у правни систем Републике Србије приступањем Државне заједнице Србија и Црна Гора Савету Европе 03.04.2003. године и ратификовањем Европске конвенције за заштиту људских права (у даљем тексту: Европска конвенција) 26.12.2003. године. У уставни систем Републике Србије право на суђење у разумном року је непосредно уведено Уставом Републике Србије из 2006. године (у даљем тексту: Устав). Овим Уставом је, поред јемства права на суђење у разумном року, предвиђен и механизам заштите овог права кроз посебно правно средство – уставну жалбу, која се, сагласно одредбама Закона о Уставном суду, када је у питању повреда права на суђење у разумном року, може изјавити и ако нису исцрпљена сва правна средства прописана законом.

Право на суђење у разумном року према Европској конвенцији

 Одредбама члана 6. Европске конвенције сваком је гарантовано право на правично суђење, које подразумева и право на суђење у разумном року током одлучивања и његовим грађанским правима и слободама, поред права на приступ суду, права на правну помоћ, права на процесну равноправност, права на образложењу судску одлуку и права на правну сигурност. Како је одредбом члана 18. Устава обезбеђена непосредна примена оних људских права која су зајемчена потврђеним међународним уговорима, примену и заштиту права на суђење у разумном року треба посматрати са становишта примене члана 6. Европске конвенције који гарантује право сваког на суђење у разумном року, али и примене члана 13. Европске конвенције, који гарантује право на делотворан правни лек пред националним властима у случају повреде, између осталих, и овог права. Ово посебно стога, што у време ратификовања Европске конвенције право на суђење у разумном року није било заштићено одговарајућим правним средством – делотворним правним леком који има у виду члан 13. Европске конвенције. Због тога се велики број представки грађана Републике Србије појавио пред Европским судом за људска права (у даљем тексту: Европски суд), а Европски суд је омогућио тим лицима директан приступ том суду, сматрајући да у правном систему Републике Србије нема адекватног правног средства у случају повреде права на суђење у разумном року.

   Када су  у питању повреде права гарантованих одредбама члана 6. и члана 13. Европске конвенције, веома је често у литератури цитиран пример из праксе Европског суда који се односи на предмет В.А.М. против Републике Србије, број 39177/05, у коме је Европски суд одлучивао о представци држављанке Државне заједнице Србија и Црна Гора, гђе В.А.М, од 28.10.2005. године. Овој представци  је дат приоритет у решавању због природе правне ствари – спора родитеља око саратељства над малолетним детететом, од којих је један родитељ ХИВ позитиван.

   Подноситељка представке се, поред осталог, жалила и због дужине грађанског поступка, позивајући се на одредбу члана 6. став 1. Европске конвенције. Иако се представка односила на дужину трајања парничног, а не управног поступка, кратко излагање суштине овог предмета је од значаја и за управни поступак и за управни спор, због ставова Европског суда изражених у тој пресуди , који  се односе управо на оцену разумне дужине трајања сваког поступка.

 Одговарајући на представку, представник државе је навео да подноситељка представке није исцрпела све расположиве, делотворне унутрашње правне лекове, односно да је пропустила да се пожали председнику општинског суда, председнику окружног суда, министру правде и Надзорном одбору Врховног суда Србије , као и да није искористила жалбени поступак пред Судом Србије и Црне Горе, а да је пропустила и да поднесе засебну приватну тужбу на основу члана 199. и 200. Закона о облигационим односима.

 У одговору на наводе представника државе подноситељка представке је навела да се жалба Суду Србије и Црне Горе не може сматрати делотворним унутрашњим правним леком. Такође је навела да се, пошто се безуспешно жалила председнику општинског суда, није жалила председнику окружног суда и Министарству правде, будући да би то довело само до додатног одлагања, а у сваком случају на тај начин није било могуће обезбедити било какво делотоврно правно задовољење. Даље је навела и да члан 199. Закона о облигационим односима није овде значајан, будући да се превасходно односи на клевету у грађанско-правном поступку, као и да би јој успешан судски поступак на основу члана 200. истог закона могао обезбедити само надокнаду за нематеријалну штету коју је претрпела, али не би могао да обезбеди убрзање поступка због чије се дужине она и обратила суду.

 Европски суд је најпре утврђивао да ли су исцрпљена сва правна средства, те да ли та правна средства представљају делотворне правне лекове и при том констатовао да су једини правни лекови које треба исцрпсти они који су делотворни, па је обавеза државе, када тврди да правни лекови нису исцрпљени, да увери суд да су ти лекови делотворни и да су и теоријски и практично били на располагању у релевантном времену. Када се сагледава да ли је то правило исцрпљено, по оцени суда, од суштинског је значаја да се води рачуна о конкретним околностима сваког појединачног предмета, што значи да се мора утврдити  не само постојање формалних правних лекова у правном систему једне државе, већ и општи контекст, у коме ти правни лекови функционишу, баш као што се мора водити рачуна и о личним околностима положаја самог подносиоца представке. Суд  је био на становишту да се мора испитати да ли је, имајући на уму све околности предмета, подносилац представке учинио све што се од њега разумно могло очекивати како би исцрпео унутрашње правне лекове. По оцени суда, одлучујуће питање приликом оцене делотворности неког правног лека у вези са притужбом због дужине поступка је то, да ли постоји или не постоји могућност да се подносиоцу представке обезбеди непосредно и брзо правно задовољење. То конкретно значи да ће правни лек бити делотворан ако се може користити било за убрзање одлуке судова који одлучују о предмету, било за то да подносиоцу тужбе пружи одговарајуће задовољење за кашњење које је већ претрпео.
 
 Ценећи прихватљивост представке подноситељке из разлога исцрпљености унутрашњих правних средстава, суд је нашао да ова представка мора бити проглашена прихватљивом и приметио да захтеви за убрзање поступка, упућени председнику општинског суда, председнику окружног суда, Министарству правде и Надзорном одбору Врховног суда Србије, представљају хијерархијске жалбе, односно нису ништа више од пуке информације која се достави вишој инстанци, и где та виша инстанца има пуну надлежност да своја овлашћења искористи како налази за сходно. Осим тога, чак и да је неки од тих поступака икада био започет, он би се одвијао искључиво између надзорне инстанце о којој је реч и судије, односно суда у питању, а сама подноситељка представке не би била учесник у том поступку, већ би имала само право да буде обавештена о исходу поступка. Са тих разлога, ниједан од тих правних лекова се не може сматрати делотворним у смислу Европске конвенције.

 По схватању суда, одвојена тужба за накнаду штете проузроковане процесним одлагањем, би такође била неделотворна, са разлога што наведеном тужбом очигледно није било могућно убрзати поступак о коме је реч. Што се тиче тврдње државе да је подноситељка представке требала да поднесе жалбу Суду Србије и Црне Горе, суд је нашао да тај конкретан правни лек није био на располагању од 15.07.2005. године и да је постао неделотворан од распада Државне заједнице Србија и Црна Гора, па подноситељка представке није била у обавези да исцпре тај жалбени пут.

 Разматраући разумност дужине трајања поступка, у светлу примене члана 6. став 1. Европске конвенције, Европски суд је нашао да се дужина трајања поступка мора процењивати у свему према околностима предмета и имајући на уму критеријуме утврђене праксом самог суда, а посебно:

1)сложеност предмета;
2)понашање подносиоца представке и
3)понашање надлежних органа власти .

 Према утврђеној пракси Европског суда, хронична пренатрпаност судова и заостајање са предметима није ваљано објашњење за прекомерно одлагање поступка. Ово стога што члан 6. став 1. Конвенције намеће државама, високим странама уговорницама, дужност да своје правосудне системе организују на такав начин да сваки њихов суд може да обави све своје обавезе, укључујући ту и обавезе да размотри предмете и разумном року.

 Иако је поступак о коме је реч започет 11.02.1999. године, када је подноситељка представке поднела  тужбу општинском суду, период који спада у надлежност Европског суда ratione temporis није почео на тај дан, већ од 03.03.2004. године, пошто је Европска конвенција ступила на снагу у Републици Србији. Будући да је парнични поступак био још увек у току у првом степену, то значи да је он трајао 8 година, од чега више од 2 године и 11 месеци спада у опсег испитивања Европског суда. Ипак, да  би се утврдила разумност дужине трајања поступка о коме је реч, суд је морао да посвети пажњу стању предмета на дан ратификације, па је констатовао да је на дан 03.03.2004. године поступак у првом степену трајао већ око 5 година.

  Применом наведених критеријума за оцену дужине трајања судског поступка, Европски суд је утврдио следеће:

 Aд 1) Побијани поступак је укључивао развод брака, вршење родитељског права над дететом и издржавање детета и као такав је био релативно сложен по својој природи.

 Aд 2)  Питања обухваћена овим поступком очигледно су била од посебног значаја како за подноситељку представке, тако и за њено дете и зато су домаће власти морале  да им посвете посебну пажњу. Подноситељка представке је била ХИВ позитивна, што је чињеница која је у најмању руку била позната Центру за социјални рад и то је захтевало такође посебну пажњу. Подноситељка представке је уложила све разумне напоре да убрза поступак и могла се сматрати одговорном само за једно одлагање рочишта.

  Aд 3) Општински суд је доследно пропуштао да искористи процесна средства која су му била на располагању у унутрашњем правном поретку и да туженом званично достави писмена како би омогућио наставак поступка о коме је реч. Конкретно, чак и ако пртпоставимо да се нису били стекли законски услови за постављање привременог заступника, општински суд је могао и морао да прибегне другим средствима која су му стајала на располагању, укључујући ту и стављање судских позива и других писмена упућених туженом  на сопствену огласну таблу.

  У светлости критеријума утврђених његовом судском праксом и имајући на уму околности овог предмета као и поднеске страна, Европски суд је нашао да дужина поступка због кога је подноситељка упутила представку, а који је још увек у току, није испунила захтев у погледу разумног рока, па је са тог разлога дошло до кршења члана 6. став 1. Европске конвенције.

 Када је у питању повреда из члана 13. Европске конвенције, Европски суд је  констатовао да члан 13. јемчи делотоворан правни лек пред националним властима против наводног кршења свих права и слобода зајемчених конвенцијом, укључујући ту и право на расправу у разумном року на основу члана 6. став 1. Правни лек је, у погледу дужине поступка, делотворан само ако се може применити или за убрзање поступка пред судовима пред којим се о том предмету одлучује, или за то да парничару пружи адекватно правно задовољење за кашњења која су се већ догодила. У конкретном случају Европски суд је  оценио да је прекршен члан 13. заједно са чланом 6. став 1. Европске конвенције због тога што није постојао делотворни правни лек у унутрашњем законодавству за притужбе подноситељке представке у вези са дужином трајања њене грађанске парнице. При том је Европски суд закључио да је најделотворније решење правни лек чији је циљ убрзање поступка, ако је правосудни систем мањкав у погледу захтева за разумни рок из члана 6. став 1. Европске конвенције, и указао да су неке државе у потпуности схватиле ситуацију и изабрале да комбинују два типа правних лекова: један који је смишљен ради убрзања поступка и други који је смишљен ради обезбеђења надокнаде.

 Имајући у виду чињеницу да је наведена пресуда Европског суда, В.А.М. против Републике Србије, донета 13.03.2007. године, основано се може закључити да је она била повод за увођење посебног модалитета уставне жалбе у члану 82. став 2. Закона о Уставном суду1, тј. уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року, која представља „интервенцију законодавца како би се отклониле даље повреде људских права гарантованих Европском конвенцијом о заштити људских права које су последица непостојања делотворног правног лека пред домаћим властима, члан 13. Конвенције, односно неразумно дугог трајања судског поступка, члан 6. став 1. Конвенције.“2

Право на суђење у разумном року према Уставу и законима Републике Србије

 Устав Републике Србије гарантује сваком право да независан, непристрасан и законом већ установљен суд, правично и у разумном року, јавно расправи и одлучи о његовим правима и обавезама, основаности сумње која је била разлог за покретање поступка, као и оптужбама против њега. Поред тога, Устав предвиђа и одговарајући механизам за заштиту тог права, односно прописује уставну жалбу као правно средство за заштиту Уставом зајемчених права. Према одредби члана 170. Устава уставна жалба се може изјавити против појединачних аката или радњи државних органа или организација којима су поверена јавна овлашћења, а којима се повређују или ускраћују људска и мањинска права и слободе зајемчене Уставом, ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства за њихову заштиту.  

 Дакле, Уставом је предвиђено право сваког да суд у разумном року одлучи о његовим правима и обавезама, као и правно средство за заштиту тог права, док је Законом о Уставном суду уређен поступак одлучивања по уставној жалби. Имајући у виду специфичност права на суђење у разумном року, законодавац је предвидео посебне услове за остваривање овог права у поступку по уставној жалби. Док се, према одредби члана 82. став 1. Закона о Уставном суду, у свим осталим случајевима повреде Уставом зајемчених права, уставна жалба може изјавити против акта или радње државног органа или организације којој  је поверено јавно овлашћење само ако су исцрпљена или нису предвиђена друга правна средства или је законом искључено право на њихову судску заштиту, у случају када је подносиоцу уставне жалбе повређено право на суђење у разумном року, уставна жалба се може изјавити, сагласно одредби члана 82. став 2. истог Закона,  и ако нису исцрпљена правна средства. Поред права на правни лек, установљен у циљу заштите права на суђење у разумном року и убрзања судских поступака, Законом о Уставном суду  је у члану 89. став 3.  предвиђено и да ће Уставни суд одлучити о захтеву подносиоца уставне жалбе за накнаду материјалне, односно нематеријалне штете, када је такав захтев постављен, а уставна жалба основана.

 На напред изложени начин, комбинацијом уставних и законодавних решења, држава је поступила у складу са ставом Европског суда израженим у пресуди В.А.М. против Републике Србије, односно изабрала делотворни систем заштите права на суђење у разумном року тако што је комбиновала „два типа правних лекова, један који је смишљен ради убрзања поступка, и други који је смишљен ради обезбеђивања надокнаде“.

 Поред Устава и Закона о Уставнм суду, у нашем правном систему су и другим поцеесним и материјалним законима прописана начелна правила и одређене мере које треба да допринесу да се поступци одвијају без одуговлачења. Примера ради, одредбом члана 10. Закона о парничном поступку је прописано да странка има право да суд одлучи о њеним захтевима и предлозима у разумном року, да је суд дужан да поступак спроведе без одуговлачења, у складу са претходно одређеним временским оквиром за предузимање парничних радњи и са што мање трошкова, те да непоступање судије у временском оквиру представља основ за покретање дисциплинског поступка у складу са одредбама  Закона о судијама, а одредбом члана 14. Закона о општем управном поступку 3 да се поступак мора водити без одуговлачења и са што мање трошкова за странку и друге учеснике у поступку, али тако да се прибаве сви докази потребни за правилно и потпуно утврђивање чињеничног стања и за доношење законитог и правилног решења. Законом о уређењу судова 4 у члану 7, је прописано да странка и други учесник у судском поступку имају право притужбе на рад суда када сматрају да се поступак одуговлачи, да је неправилан или да постоји било какав недозвољен утицај на његов ток и исход.

 Међутим,  све ове мере и средства Европски суд је у бројним својим одлукама оценио неделотворним, што је био вероватно један од разлога да се овом питању посвети посебна пажња при утврђивању Предлога Закона о изменама и допунама Закона о уређењу судова и Предлога Закона о изменама и допунама Закона о судијама.

  Наиме, предложеним изменама и допунама Закона о уређењу судова предвиђена је посебна заштита права на суђење у разумном року и посебно правно средство – захтев за заштиту права на суђење у разумном року. Према предложеним решењима, овај захтев може поднети непосредно вишем суду свака странка у судском поступку која сматра да јој је повређено право на суђење у разумном року, и при том може тражити и надокнаду за повреду права. Поступак одлучивања по захтеву је хитан. Ако непосредно виши суд утврди да је захтев подносиоца основан, одређује рок у коме ће суд пред којим се води поступак одлучити о захтеву и може одредити примерену накнаду за повреду права на суђење у разумном року. Накнада се исплаћује из буџетских средстава Републике Србије у року од три месеца од дана подношења захтева странке за исплату, а против решења о захтеву за заштиту права на суђење у разумном року може се поднети жалба Врховном касационом суду у року од 15 дана. На поступак  заштите права на суђење у разумном року, сходно се примењују одредбе закона којим се уређује ванпарнични поступак.

 Предложеним изменама и допунама Закона о судијама дат је посебан значај одговорности судија у случају намерног кршења Уставом зајемченог права на суђење у разумном року. У члану 1. став 2. предложеног Закона о изменама и допунама Закона о судијама је предвиђено да кад је одлуком Уставног суда, Европског суда за људска права или другог међународног суда утврђено да су у току судског поступка кршена људска права и основне слободе и да је пресуда заснована на таквом кршењу или да је пресуда изостала због кршења права на суђење у разумном року, Република Србија може тражити од судије накнаду исплаћеног износа, ако је штета учињена намерно. Поступак покреће Републички јавни правобранилац на захтев министра надлежног за правосуђе, а по претходно прибављеном мишљењу Високог савета судства, који је дужан да своје мишљење да у року од 30 дана.

Уставна жалба због повреде права на суђење у разумном року

 Већ је речено да је ова уставна жалба специфична у погледу основног услова за изјављивање, а то је заправо одсуство услова да су исцрпљена сва правна средства. Она је специфична и са становишта предмета и сврхе. Предмет уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року је „радња, тачније (не) поступање судова и других државних органа у поступцима у којима се одлучује о правима и обавезама странака, док је сврха овог права да се заштите странке у постпуку од непримерених одлагања, као и да се истакне значај добијања правде без кашњења која могу угрозити ефикасност и кредибилитет.“5

 Поред наведених специфичности, нужно се намеће још једна, а она се тиче рока за изјављивање уставне жалбе због повреде права на суђење у разумном року. Имаући у виду чињеницу да за изјављивање ове уставне жалбе није неопходно да су исцрпљена сва правна средства, уставна жалба се може изјавити током читавог трајања поступка на који се подносилац уставне жалбе жали, са циљем да се поступак убрза и да се без непотребног и непримереног одлагања оконча.

 Међутим, то не значи да се ова уставна жалба не може изјавити и после правноснажног окончања поступка, на чију се неразумну дужину трајања подносилац уставне жалбе жали. У том случају је подносилац уставне жалбе везан роком од 30 дана за изјављивање уставне жалбе. Овај рок се рачуна од дана достављања одлуке којом је правноснажно окончан поступак чија се дужина трајања оспорава уставном жалбом, односно одлуке којом је исцрпљено последње правно средство које је подносиоцу уставне жалбе било на располагању.

 Услови који се тичу активне легитимације за изјављивање уставне жалбе и њену садржину су исти као код уставних жалби изјављених због повреде осталих Уставом зајемчених права и слобода, па тако, према одредби члана 83. Закона о Уставном суду, уставну жалбу може изјавити свако лице које сматра да му је појединачним актом или радњом државног органа или организације којој је поверено јавно овлашћење повређено или ускраћено људско или мањинско право и слобода зајемчена Уставом. У име овог лица, уставну жалбу, на основу посебног писменог овлашћења, може изјавити и друго физичко лице, односно државни орган или други орган надлежан за праћење и остваривање људских и мањинских права и слобода.

 Садржина уставне жалбе је прописана одредбом члана 85. Закона о Уставном суду према којој уставна жалба мора да садржи име и презиме, јединствени матични број грађана, пребивалиште или боравиште, односно назив и седиште подносиоца уставне жалбе, име и презиме његовог пуномоћника, број и датум акта против кога је жалба изјављена и назив органа који га је донео, назнаку људског или мањинског права или слободе зајемчене Уставом за које се тврди да је повређено са ознаком одредбе Устава којом се то право, односно слобода јемчи, разлоге жалбе и наводе у чему се састоји повреда или ускраћивање, опредељен захтев о коме Уставни суд треба да одлучи, уз истицање висине и основа накнаде материјалне или нематеријалне штете, када се накнада захтева и потпис подносиоца уставне жалбе, односно лица коме је издато специјално пуномоћје за подношење уставне жалбе. Уз уставну жалбу се подноси и препис оспореног појединачног акта, докази да су исцрпљена правна средства, докази о висини материјалне штете, као и други докази од значаја за одлучивање. Захтев за накнаду штете може бити постављен само истовремено са подношењем уставне жалбе.

 Да би Уставни суд расправљао и одлучивао о суштини спора и дао оцену да ли је у конкретном случају повређено право на суђење у разумном року, неопходно је да су претходно испуњене све претпоставке прописане Уставом и законом за изјављивање уставне жалбе. У случају да уставна жалба не садржи неку од ових претпоставки, суд ће у претходном поступку такву уставну жалбу решењем одбацити, а уколико жалбу не одбаци, одлуком ће жалбу усвојити или је одбити као неосновану.

 Како је предмет овог рада повреда права на суђење у разумном року у управном поступку и управном спору, у наставку ће бити речи само о управним и управно-судским поступцима у којима је од стране Уставног суда утврђена повреда овог права.Пре тога, важно је истаћи да је Уставни суд на редовним седницама од 30.10.2008. године и 02.04.2009. године усвојио ставове који се односе на поступак претходног испитивања уставне жалбе, међу којима су посебно ставови који се односе на питање да ли су и када су исцрпљена правна средства у управном поступку и управном спору:

 „ Став: У управном поступку, доношењем одлуке по тужби, сматраће се да је исцрпљено последње правно средство пре изјављивања уставне жалбе.
 Уколико је дозвољена жалба против одлуке у управном спору или захтев за ванредно преиспитивање судске одлуке, доношењем одлуке по овим правним средствима сматраће се да је исцрпљено последње правно средство пре изјављивања уставне жалбе.
 Изузетно, ако је искључена могућност упавног спора, доношењем одлуке по жалби против појединачног акта донетог у управном поступку сматраће се да је исцрпљено последње правно средство пре изјављивања уставне жалбе.

 Став: У случају да је подносилац уставне жалбе против правноснажне одлуке суда у управном спору поднео иницијативу јавном тужиоцу за подизање захтева за заштиту законитости, благовременост уставне жалбе ће се ценити у односу на дан достављања одлуке суда, односно органа управног одлучивања по последњем правном средству, у смислу претходног става.“6

 

Оцена Уставног суда о основаности уставне жалбе у управним стварима

 Када Уставни суд у претходном поступку оцени да су испуњени процесни слови за мериторно расправљање и одлучивање, он ће, готово исто као и Европски суд, у сваком конкретном случају проценити да ли ће узети у обзир целокупан период трајања поступка, или само период после 08. новембра 2006. године, односно после ступња на снагу Устава Републике Србије. Ово стога што се, према начелном ставу Уставног суда, грађанима Републике Србије јемче права и слободе утврђене Уставом и обезбеђује уставно-судска заштита након ступања на снагу Устава Републике Србије, па је од тог дана Уставни суд надлежан ratione temporis да утврђује повреде Уставом гарантованих права.

 Међутим, у управним стварима, Уставни суд је у сваком конкретном случају сматрао, када је у питању повреда права на суђење у разумном року, да је реч о јединственом управном и управно-судском поступку, па је утврђивао да ли постоји повреда Уставом зајемченог права на суђење у разумном року узимајући у обзир целокупан период трајања спорног поступка, односно и период пре 08. новембра 2006. године. У скоро свакој одлуци Уставни суд констатује „да је период за оцену разумне дужине трајања поступка, који спада у надлежност Уставног суда, почео да тече од 08.новембра 2006. године, када је ступио на снагу Устав Републике Србије. Међутим, Уставни суд је оценио да се ради утврђивања оправданости дужине трајања поступка мора узети у обзир и стање предмета на дан 08. новембра 2006. године и да су, у конкретном случају, испуњени услови да се, приликом оцене, узме у обзир целокупан период трајања поступка“. 7

 Када је у питању управни спор, приликом оцене постојања, односно непостојања повреде права на суђење у разумном року, Уставни суд има у виду не само период трајања управног спора пред окружним, Врховним или Управним судом, већ и период трајања управног поступка који је претходио управном спору, чак и у случају када се подносилац уставне жалбе жали само на неразумно дуго трајање управног спора. У својој одлуци Уставни суд наводи: „Међутим, иако је оцењивао само трајање управног спора који је окончан оспореном пресудом Управног суда, Уставни суд је имао у виду  и дужину трајања управног поступка који је претходио предметном управном спору, а који је започео 2002. године доношењем допунског решења о експропријацији непокретности подносиоца уставне жалбе“. 8

 Приликом оцене основаности уставне жалбе посебно је важно одговорити на  питање шта се сматра разумним трајањем поступка, односно који се временски период сматра уставно-правно прихватљивим. Ово поготово ако се има у виду да у већини прописа није одређен рок за поступање, односно за доношење одлуке. Како је појам разумне дужине трајања поступка релативна категорија, Уставни суд, по угледу на праксу Европског суда, у сваком конкретном случају оцењује да ли је повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, применом следећа четири критеријума:

 1)  сложеност чињених и правних питања у конкретном предмету;
 2)  понашање подносиоца уставне жалбе као странке у поступку;
 3)  поступање надлежних судова који воде поступак и
 4)  природа захтева, односно значај права о коме се у поступку расправља за
               подносиоца.

 Пре оцене дужине трајања поступка применом наведених критеријума, Уставни суд утврђује колико је трајао поступак ако је окончан, односно колико дуго траје, ако није окончан, и у којој се фази налази у време одлучивања Уставног суда.  

 Ад 1) Када је реч о сложености предмета чија се дужина трајања поступка оспорава уставном жалбом, за Уставни суд су релевантни сви аспекти конкретног случаја: и чињенични и правни. Наиме, Уставни суд у сваком конкретном случају оцењује да ли је у поступку пред судовима или органима државне управе било сложенијих чињеничних и правних питања које је требало расправити, а што је могло бити од утицаја на дужину трајања управног или управно-судског поступка. У досадашњој пракси Уставни суд је углавном налазио да у управним поступцима и споровима није било посебно сложених чињеничних и правних питања која би оправдавала дуготрајан поступак.

 Примера ради, у управном поступку у коме је првостепени орган био дужан да утврди да ли су испуњени услови за предузимање мера техничке заштите и других радова на изградњи породичне стамбене зграде, у смислу одредаба Закона о културним добрима, по оцени Уставног суда није било посебно сложених чињеничних и правних питања која би оправдавала осмогодишње трајање првостепеног управног поступка, који у време доношења одлуке Уставног суда још увек није био окончан. По оцени Уставног суда и „оцењивање законитости спроведеног поступка експропријације у конкретном случају није изискивало овако дуго (две године и девет месеци) одлучивање суда по поднетој тужби, посебно имајући у виду да је управни акт исте садржине већ био предмет судске контроле и да је побијано другостепено решење донето у извршењу пресуде Врховног суда Србије“.9

 Ад 2) Понашање подносиоца уставне жалбе може бити озбиљан разлог другог трајања поступка чију дужину трајања подносилац уставном жалбом оспорава. Приликом оцене овог критеријума, који може значајно утицати на одлуку Уставног суда, суд испитује да ли је подносилац уставне жалбе својим понашањем и предузимањем, односно непредузимањем појединих процесних радњи у спорном поступку, допринео да поступак непримерено дуго траје. Поштујући праксу Европског суда за људска права и Уставни суд сматра да је дужност подносиоца да „покаже ревност у предузимању корака који су за њега релевантни, да се уздржи од тактике одлагања и да искористи оно што је у домену домаћег права дозвољено у смислу скраћивања поступка“.10 Стога, Уставни суд налази да подносиоци уставне жалбе, који су користили сва правна средства прописана одредбама Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима у циљу убрзања поступка, нису допринели неразумно дугом трајању тог поступка.

 Уставни суд је, применом овог критеријума, оцењивао и утицај пропуштања, односно нечињењa, подносиоца уставне жалбе на дужину трајања управног поступка и управног спора. Oцењујући да постоји повреда права на суђење у разумном року од стране општинског органа управе, Уставни суд је „утврдио да је подноситељка уставне жалбе до доношења оспореног решења користила законом предвиђена средства за убрзање поступка, али је пропустила да, у смислу одредаба члана 71. став 1. и 2. важећег Закона о управним споровима, захтева од надлежног органа да донесе управни акт у извршењу решења Управног суда и да се по протеку законом прописаног рока, обрати суду захтевом за доношење таквог акта.
 Међутим, имајући у виду досадашње трајање поступка, као и чињеницу да се подноситељка први пут обратила захтевом надлежном органу 1998. године, Уставни суд је оценио да наведени допринос подноситељке уставне жалбе не може утицати на другачију одлуку овог суда о повреди овог права зајемченог Уставом.“11

 Ад 3) Природа захтева, односно значај права о коме се у поступку расправља за подносиоца, представља веома значајан критеријум чија примена на дужину трајања управних поступака и спорова у одређеним случајевима сасвим извесно води закључивању Уставног суда о неразумно дугом трајању поступка.

  У појединим областима су законом прописани рокови за доношење одлука у управном поступку или управном спору (заштита изборног права, заштита права лица на издржавању казне затвора, заштита права на слободан приступ информацијама од јавног значаја, заштита права у поступцима јавних набавки, враћање-реституција имовине и сл.), па природа ствари намеће обавезу органа управе и Управног суда да ове рокове поштују. Непоштовање законом прописаних рокова за доношење одлуке у овим случајевима, увек води закључивању Уставног суда о повреди права на суђење у разумном року.

 Осим тога, у управном поступку и управном спору се у највећем броју случајева одлучује о признавању неког права или утврђивању неке обавезе физичком или правном лицу од стране органа власти, због чега то лице има веома изражен интерес да се о томе што пре донесе коначна и правноснажна одлука. Примера ради, то су права из пензијског и инвалидског осигурања, права из радног односа државних службеника, права из области социјалне заштите,  и сл, која су од изузетног значаја за странке у поступку.

 Оцењујући дужину трајања управног поступка у појединим конкретним случајевима, применом наведеног критеријума, Уставни суд је нашао "да је подносилац уставне жалбе имао несумњив правни интерес да се што пре донесе правноснажна одлука о законитости спроведеног поступка експропријације, посебно стога што је од исхода предметног управног спора зависило његово право на повраћај експроприсане непокретности и накнаду штете, сагласно члану 35. став 3. Закона о експропријацији."12

 У другом пак случају, "испитујући значај предмета поступка за подноситељку уставне жалбе, Уставни суд је закључио да она има значајан правни и материјални интерес да накнадним издавањем одобрења за градњу легализује изграђени објекат, чиме би стекла услове да користи своју имовину у складу са законом."13

 Ад 4) Поступање надлежних органа и судова који воде поступак свакако представља најзначајнији критеријум приликом оцене повреде права на суђење у разумном року. При том је основно правило, преузето из праксе Европског суда за људска права, да се оцењује само оно поступање које се може ставити на терет државном органу или суду, као допринос неразумно дугом трајању поступка, односно за које су они одговорни.
 
 Када су у питању поступци у којима је законом прописана обавеза органа или суда да поступак оконча у одређеном року, Уставни суд пре свега испитује да ли је та обавеза испоштована, односно да ли је вођено рачуна о потреби хитног решавања у тим управним стварима. Када је у питању хитност у одлучивању због природе ствари, без обзира на то што је рок за доношење одлуке прописан само за првостепени и другостепени орган управе, а не и за Управни суд, Уставни суд, без испитивања осталих критеријума, утврђује повреду права на суђење у разумном року у поступку пред Управним судом који није водио рачуна о потреби хитног поступања. У образложењу своје одлуке, којом је утврдио повреду права на суђење у разумном року, Уставни суд  је навео:

 "Испитујући наводе подносиоца уставне жалбе да о његовом захтеву није одлучено у разумном року, што је довело до повреде његовог права на делотворно правно средство, Уставни суд је најпре констатовао да је одредбама члана 11. Закона о окупљању грађана прописан поступак одлучивања о забрани јавног скупа који би могао да омета јавни саобраћај или да угрози здравље, јавни морал и безбедност људи и имовине. Из наведених одредаба Закона произлази да надлежни орган одлучује о забрани јавног скупа из наведнеих разлога најкасније 12 сати пре пријављеног времена одржавања скупа, те да је против првостепеног решења дозвољена жалба Министарству унутрашњих послова, која не одлаже извршење решења. Уставни суд је, такође, констатовао да у закону није наведен рок у коме се жалба може изјавити, па би се стога морао применити општи рок за жалбу у управном поступку у трајању од 15 дана. Полазећи од наведеног, а имајући у виду да се коначно решење Министараства унутрашњих послова може побијати једино тужбом у управном спору, Уставни суд оцењује да наведена правна средства, имајући у виду неминовну дужину трајања управног поступка и управног спора, не омогућавају делотворну заштиту права на мирно окупљање грађана. Уставни суд је, с тим у вези, утврдио да су оспорена решења управних органа донета у законом предвиђеном року, али да је управни спор који је окончан оспореном пресудом Управног суда трајао две године и четири месеца. Стога Уставни суд налази да је наведеним трајањем предметног поступка, чија природа захтева хитност у одлучивању, повређено право подносиоца на суђење у разумном року, које се јемчи одредбом члана 32. став 1. Устава."14

  У осталим случајевима, у којима није законом прописан рок за доношење одлуке органа управе, Уставни суд цени да ли су органи предузели све мере и радње на које су по закону били обавезни, како би се спорни управни поступак окончао у оквиру разумног рока. Констатујући повреду права на суђење у разумном року због пропуштања управних органа да уопште одлуче о захтеву странака, Уставни суд  у образложењу својих одлука наводи :

 "Уставни суд је на основу претходно утврђених чињеница и околности оценио да је дужини поступка пресудно допринело поступање управних органа. Посебно треба имати у виду да првостепени орган управе, супротно својој законској обавези, није о захтеву да огласи ништавим решење тог органа, одлучио решењем у коме би се утврдила основаност или неоснованост поднетог захтева, већ је подносиоцу захтева, а потом и подносиоцима уставне жалбе само упутио обавештење о томе да је предметни захтев неоснован. О захтеву за оглашавање ништавим решења од 11.12.1995. године је првостепени орган први пут формално одлучио тек решењем од 29.07.2004. године. Међутим, и у даљем току предметног поступка су, због битних повреда правила поступка, коначна решења управних органа више пута поништавана пресудама надлежног суда."15

 "Оцењујући поступање надлежних органа, Уставни суд је утврдио да другостепени орган није поштовао законом одређени рок за доношење решења у извршењу судских одлука, а посебно пресуде Врховног суда Србије У. 7498/07 од 11.11.2008. године, јер је другостепено решење у извршењу те пресуде донето након две и по године. С тим у вези, Уставни суд је констатовао да се експертиза стручњака архтектонске струке, на коју се позвао другостепени орган у решењу које је том пресудом поништено, не налази у списима предмета број 78/05 Завода за заштиту споменика културе "Ваљево", а на шта је указао Врховни суд Србије у наведеној пресуди. Уставни суд даље наводи да првостепени орган у извршењу решења Управног суда Уи. 88/10 од 28.12.2011. године, није поново одлучивао о захтеву подноситељке уставне жалбе за издавање услова за извођење мера заштите за легализацију изграђеног објекта на катастарској парцели 1017/1 КО Бранковина, већ је донео решење којим је подноситељки забранио даље извођење радова на породичној стамбеној згради и наложио да предметну катастарску парцелу врати у првобитно стање."16

 Међутим, у случајевима у којима је очигледно да за дужину трајања судског поступка није одговоран било ко осим суда, Уставни суд је, без оцене других критеријума, ценио само поступање суда који је водио поступак. У одлуци којом је утврдио  повреду права подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, Уставни суд је навео:

 "Уставни суд је најпре констатовао да је предметни поступак започео 28.05.2009. године, подношењем тужбе Окружном суду у Смедереву и да по наведеном поднеску није поступано до одлучивања Уставног суда о уставној жалби, из чега следи да поступак после три и по године суштински није ни започео.
 Имајући у виду да је појам разумног трајања поступка релативна категорија која зависи од низа чинилаца, а пре свега од сложености правних питања и чињеничног стања у конкретном поступку, понашања подносиоца уставне жалбе, поступања надлежних органа који воде поступак, као и значаја истакнутог права за подносиоца, Уставни суд при оцењивању повреде права на суђење у разумном року испитује да ли су и у којој мери наведени критеријуми утицали на дуго трајање поступка. У конкретном случају, међутим, Уставни суд наведене критеријуме није испитивао, јер је утврдио да по предметној тужби подносиоца није ни формиран предмет у складу са одредбама Судског пословника ("Службени гласник РС" бр. 110/09, 70/11 и 19/12), те није ни могао бити дат у рад одговарајућем већу тог суда.
 С обзиром на то да се наведена тужба и даље налази у списима предмета Окружног суда у Смедереву У. 38/09, који је Управни суд након успостављања нове мреже судова преузео као решен, Уставни суд је оценио да Окружни суд у Смедереву сноси искључиву одговорност за то што после три и по године заправо није започео поступак по тужби подносиоца уставне жалбе. Полазећи од наведеног Уставни суд је оценио да је непоступањем Окружног суда у Смедереву по тужби поднетој 28.05.2009. године, ради поништаја "управног акта - обавештења о искључењу и утужењу број 02-7/2010 од 19.05.2009. године", повређено право подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава."17

 Из наведеног се може закључити да Уставни суд доноси одлуку о томе да ли је у конкретном случају повређено право на суђење у разумном року, ценећи околности конкретног случаја, укупно трајање поступка пред управним органима и Управним судом и наведене критеријуме. Уколико нађе да је управни поступак или управни спор неразумно дуго трајао, Уставни суд ће усвојити уставну жалбу и утврдити повреду права на суђење у разумном року, а ако поступак још увек није правноснажно окончан, даће налог надлежном органу или Управном суду да предузму све мере како би тај поступак био окончан у што краћем року.

 Међутим, ако Уставни суд оцени да спорни поступак не траје неразумно дуго и да дотадашње поступање не указује на одуговлачење и неефиканост у поступању органа управе и Управног суда, односно да је спорни поступак окончан у оквиру разумног рока, Уставни суд ће одлуком одбити уставну жалбу. При том ће у образложењу своје одлуке, применом и осталих критеријума за оцену дужине трајања спорног поступка,  констатовати да подносиоцу уставне жалбе није повређено право на суђење у разумном року: 

 "Уставни суд налази да, иако подносилац уставне жалбе својим радњама није допринео дугом тајању поступка одлучивања о његовом захтеву за извршење пресуде Врховног суда Србије У-СЦГ 2290/06 од 21.02.2008. године, одлука о том захтеву није била од значаја за подносиоца, с обзиром на то да је Војна пошта 1094 Београд, као другостепени управни орган, већ 07.07.2008. године донела нови управни акт, односно ново другостепено решење Уп-2 60-3/201-6/05. Подносилац уставне жалбе је и против овог другостепеног решења тужбом од 23.08.2008. године покренуо управни спор, а поступање суда у том поступку је оспорено уставном жалбом и предмет је оцене у тачки шест образложења ове одлуке.
 Имајући у виду наведене разлоге Уставни суд је оценио да у поступку по захтеву за доношење одлуке у извршењу пресуде Врховног суда Србије У-СЦГ 2290/06 од 21.02.2008. године, у предмету Управног суда Уи. 25/10 (2008) (раније предмет Врховног суда Србије Уи. 73/08), подносиоцу уставне жалбе није повређено право на суђење у разумном року, зајемчено чланом 32. став 1. Устава. Стога је Уставни суд, на основу одредбе члана 89. став 1. Закона о Уставном суду, уставну жалбу, у овом делу, одбио као неосновану, одлучујући као у тачки два изреке."18

Накнада нематеријалне штете због повреде права на суђење у разумном року

 До ступања на снагу Закона о изменама и допунама Закона о Уставном суду, јануара 2012. године, одлука Уставног суда којом је усвојена уставна жалба је била правни основ за подношење захтева за накнаду штете Комисији за накнаду штете, а у циљу постизања споразума о висини накнаде штете. Уколико споразум не би био постигнут, подносилац уставне жалбе је могао да тражи да суд,  у парничном поступку, покренутом тужбом против Републике Србије,  утврди висину накнаде штете због повреде уставом  зајемченог права.

 “По захтеву за накнаду штете због повреде права на суђење у разумном року, а након што је Уставни суд својом одлуком утврдио да је повређено право и признао подносиоцу уставне жалбе право на накнаду штете, те након што пред надлежном комисијом није постигнут споразум о накнади штете, у парници је по захтеву за накнаду штете пасивно легитимисана држава Србија....”19

 Међутим, након измена Закона о Уставном суду, одредбом члана 89. став 3. Закона о Уставном суду законодавац је поверио Уставном суду и одлучивање о праву подносиоца уставне жалбе на накнаду материјалне, односно нематеријалне штете и утврђивање њене висине.

  Када је у питању повреда права на суђење у разумном року, правично задовољење подносиоца уставне жалбе због тога што није брзо и ефикасно добио правичан исход поступка, остварује се кроз накнаду нематеријалне штете. Да би Уставни суд одлучивао о накнади нематеријалне  штете, потребно је да буду испуњена два кумулативно прописана услова. Најпре, да је захтев за накнаду штете изричито постављен истовремено са уставном жалбом, а потом, да је Уставни суд донео одлуку којом је уставну жалбу усвојио и утврдио повреду права подносиоца уставне жалбе на суђење у разумном року. Ово стога што је Уставни суд везан границама захтева подносиоца уставне жалбе, а одлука о захтеву за накнаду нематеријалне штете је условљена претходном одлуком којом је уставна жалба усвојена, будући да је утврђена повреда Уставом гарантованог права.

 Приликом одређивања висине накнаде нематеријалне штете, Уставни суд цени све околности случаја, а посебно допринос органа управе, судова и самог подносиоца уставне жалбе дужини трајања поступка. При том нарочито има у виду своју досадашњу праксу, праксу Европског суда у сличним случајевима, економске и социјалне прилике у Републици Србији и саму суштину накнаде нематеријалне штете

 Будући да је веома чест случај у пракси Уставног суда да подносиоци уставне жалбе не захтевају правично задовољење због повреде Уставом зајемчених права у виду накнаде нематеријалне штете, Уставни суд је , крећући се у границама захтева постављеног у уставној жалби, најчешће доносио одлуку да се правично задовољење подносиоца уставне жалбе због констатоване повреде права оствари објављивањем одлуке у “Службеном гласнику Републике Србије”.

ФУС НОТЕ ОД 1-19

  1  (Службени гласник РС, бр. 109/07, 99/11 и 18/13)
  2  Љуба Слијепчевић, Заштита права на суђење у разумном року, право, теорија и пракса, Нови Сад, 2009.
  3  (Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и 31/2001 и "Службени гласник РС" бр. 30/2010)
  4  (Службени гласик РС, бр. 116/08 ... 101/11)
  5  Уставни суд Су I-8/11/09 од 02.09.2009. године
  6  мр Наташа Плавшић, Заштита права на суђење у разумном року пред Уставним судом, Заштита права у области рада, Београд 2013.
  7  Одлука Уставног суда Уж. 4983/2011
  8  Одлука Уставног суда Уж. 2283/2010
  9  Одлука Уставног суда Уж. 2283/2010 od 20.09.2012. године
10  Пресуда Европског суда за људска права Union Alimentaria Sanvers, C.A. protiv Španije, st 35.
11  Одлука Уставног суда Уж. 1164/2010
12  Одлука Уставног суда Уж. 2283/2010
13  Одлука Уставног суда Уж. 1164/2010
14  Одлука Уставног суда Уж. 4078/2010
15  Одлука Уставног суда Уж. 4983/2011
16  Одлука Уставног суда Уж. 1164/2010
17  Одлука Уставног суда Уж. 1158/2010
18  Одлука Уставног суда Уж. 4449/2010
19  Пресуда Вишег суда у Крагујевцу П.бр. 5/11 од 25.03.2011. године и допунска пресуда истог суда П.бр. 5/11 од 29.07.2011. године и пресуда Апелационог суда у Крагујевцу Гж.бр. 2361/11 од 26.09.2011. године

 

Јелена Ивановић,
судија Управног суда

ПРАВНИ КАРАКТЕР ОБАВЕШТЕЊА КОД ВАНРЕДНИХ
ПРАВНИХ СРЕДСТАВА У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

 

  Ванредна правна средства у управном поступку, како она прописана Законом о општем управном поступку (у даљем тексту: ЗУП)20, тако и она прописана посебним законима представљају у пракси најделикатнији део управног процесног права.
  Ова деликатност је карактеристична за примену ванредних правних средстава и у осталим општим процесним системима због тога што се њиховом погрешном применом, на најгрубљи начин крше начело законитости и начело правноснажности, која су поред осталих сегмената, основ начела владавине права установљеног чланом 3. Устава Републике Србије (у даљем тексту: Устав)21.
  Због тога њихова примена у свим општим поступцима па и у управном, у пракси подразумева добро разумевање и познавање ових института са аспекта правне теорије и посебно пажљиву примену, како би се на најадекватнији начин остварила сврха њиховог установљења, а то је могућност изузетног вршења правних интервенција након коначности, односно правноснажности (код ванредног укидања чак и након извршности одлуке донете у управном поступку), али само и једино у законом прописаним случајевима.
  Одредбом члана 198. став 2. Устава установљена је судска контрола законитости рада управе кроз оцену законитости коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези и на закону заснованом интересу, у управном спору, за коју су до 01.01.2010. године били надлежни Врховни суд Србије и окружни судови, а након тога  Управни суд, по члану 29. Закона о уређењу судова22. Радом ових судова је формирана значајна судска пракса, па је од стране судија који поступају у управном спору најлакше и уочити интересантне примере судске праксе који могу да укажу на (не)закониту примену ванредних правних средстава,  да упуте на неразрешене дилеме и погрешна поступања како странака, тако и посебно органа који учествују у доношењу одлука, што може да допринесе квалитетнијем раду и управе и суда у управном спору, a тиме у крајњој линији, потпунијој заштити права грађана.
  Повод за писање овог реферата је настао у пракси судова у управном спору, а тиче се правног положаја урбанистичког инспектора у вршењу његових појединих овлашћења по Закону о планирању и изградњи23 (у даљем тексту: Закон), кao и правног карактера аката којима се он обраћа надлежном органу, у оквиру својих овлашћења, ради иницирања поступака за стављање ван снаге коначних решења. Међутим, пре тога, треба нешто рећи о начину покретања и начину окончања поступка по ванредним правним средствима прописаним ЗУП-ом, као и правном карактеру обавештења којим се странка или подносилац, односно иницијатор обавештавају да нису испуњени услови за покретање одређеног поступка по неком од ванредних правних средстава.
     

   Покретање и окончање поступка по ЗУП-у
 
  Да би се боље разумело покретање и окончање поступка по ванредним правним средствима треба рећи да се управни поступак иначе, покреће увек и искључиво од стране органа, али поводом захтева странке или по службеној дужности (кад то одређује закон или други пропис и кад надлежни орган утврди или сазна да, с обзиром на постојеће чињенично стање треба покренути поступак ради заштите јавног интереса, при чему орган узима у обзир и евентуалне представке грађана и организација и упозорење надлежних органа). Поступак се сматра покренутим чим орган изврши ма коју радњу ради његовог вођења, а ако орган поводом стављеног захтева странке нађе да нема услова за покретање поступка, донеће закључак о одбацивању захтева странке против кога је дозвољена посебна жалба. Услови  без којих не може да се покрене поступак по захтеву странке су постојање страначке способности, активне легитимације и надлежности органа коме је захтев поднет у конкретној управној ствари, као и непостојања правноснажног решења којим се решава иста управна ствар – сем у случају понављања поступка.
 Дан покретања поступка је веома битан, јер он опредељује материјално право које се примењује у конкретној управној ствари, а у пракси постоји посебан проблем при његовом одређивању. Често и странке и органи сматрају да је дан подношења захтева, дан покретања поступка. То није тачно, јер се и по захтеву странке и по службеној дужности, поступак покреће предузимањем прве (ма које) радње органа ради вођења поступка. Дан подношења захтева је битан у ситуацији кад материјални пропис, за њега везује стицање одређеног права (на пример: по члану 84. став 1. Закона о пензијском и инвалидском осигурању24 странка може да оствари право на пензију почев од дана подношења захтева, а најраније шест месеци пре тог дана ).
  Право на подношење захтева припада странци у управном поступку (лицу које је активно легитимисано за покретање поступка, о чијем праву односно обавези треба да се одлучи у конкретној управној ствари – члан 39. ЗУП-а).
 За разлику од оног покренутог по захтеву странке, поступак по службеној дужности подразумева реакцију органа у ситуацији прописаној законом или подзаконским актом када је потребно с обзиром на постојеће чињенице да се заштити јавни интерес.
 Свако обавештење одн. представка грађана, организације или упозорење и обавештење других органа, органу који је надлежан за покретање поступка по службеној дужности, не може да се сматра захтевом, већ иницијативом за покретање. Ови грађани, организације односно органи не стичу својство странке, већ је надлежни орган дужан да узме у обзир њихово обавештење, представку односно упозорење и да процени да ли постоје услови за покретање поступка по службеној дужности. Ни чињеница да је орган по закону дужан да узме у обзир ове представке грађана и организација и упозорења надлежних органа, не успоставља својство странке овим лицима. Уколико су прописани  услови испуњени, орган има обавезу да покрене поступак, да га спроведе, донесе одлуку и да о томе обавести подносиоца. Такво обавештење није одлука у управном поступку и против њега се не може изјавити жалба, нити водити управни спор. Такође, постоји обавеза надлежног органа да, подносиоца представке одн. обавештења или упозорења, обавести и ако нису испуњени услови за покретање поступка. Ово обавештење које надлежни орган доставља подносиоцима, којим их обавештава да поступак није покренут, чак и када се донесе у форми решења, нема карактер одлучивања у управном поступку и ни против њега се не може изјавити жалба, нити водити управни спор.
  Уобичајени и најбројнији примери увођења у поступак у својству странке лицима које ово право не припада, у пракси  настају у инспекцијском надзору. У њима углавном грађанин  обавештава инспекцијски орган о постојању потребе за вршењем надзора и подноси пријаву, коју инспекцијски орган у највећем броју случајева погрешно сматра захтевом иако она то по својој правној природи није. То је иницијатива, при чему поступак по службеној дужности покреће орган. Следеће је да инспекцијски орган ово лице не само што сматра странком већ га уводи  у поступак (позивањем на усмену расправу, омогућавањем да учествује у поступку, а посебно је довољно да му достави првостепено, односно другостепено решење), чиме га он и чини странком у управном поступку и то својство странке мора да поштује и Управни суд приликом оцене да ли је обавезно заказивање расправе, по евентуалној тужби у управном спору, што све успорава и управни поступак и управни спор.

Покретање и окончање поступка
по ванредним правним средствима по ЗУП-у

  ЗУП као ванредна правна средства прописује: понављање поступка и пет нарочитих случајева поништавања, укидања и мењања решења и то: мењање и поништавање решења у вези са управним спором (члан 251); поништавање и укидање по основу службеног надзора (члан 253-254); укидање и мењање правноснажног решења уз пристанак или по захтеву странке (члан 255); ванредно укидање решења (члан 256) и оглашавање решења ништавим (члан 257). Начело законитости је основ њихове комплетне примене и заједнички именитељ, а то подразумева и начин покретања поступка као и начин окончања поступка по њима.
  Одредбе ЗУП-а о покретању и окончању управног поступка углавном се могу  применити и на ванредна правна средства, али томе треба пажљиво приступити, јер је за свако поједино средство прописан различит поступак покретања, при чему поступак по неким правним средствима може да се покрене и по захтеву јавног тужиоца.
 Понављање поступка ( чл. 239.-250. ЗУП-а) се покреће по захтеву странке и по службеној дужности и овде нема никаквих дилема.
  Међутим, мењање и поништавање решења у вези са управним спором ( чл.251. ЗУП-а) као један од нарочитих случајева поништавања и мењања решења је специфичан у овом погледу. Орган поводом чијег решења је благовремено покренут управни спор може до завршетка спора, ако уважава све захтеве тужбе, поништити или изменити своје решење из оних разлога из којих би суд могао поништити такво решење ако се тиме не вређа право странке у управном поступку или право трећег лица. Из овакве дефиниције  произилази несумњиво да овде нема покретања поступка по захтеву странке, али исто тако ни покретања по службеној дужности. Ради се о дискреционом праву органа против чије одлуке је покренут управни спор, што подразумева да он то може да уради, али и не мора. Довољно је да сазна за чињеницу вођења управног спора и оцени да су захтеви тужбе основани. Он такво решење може да стави ван  правне снаге односно да га измени, али је услов да на тај начин не вређа право странке у управном поступку или право трећег лица.
  Код поступања органа на основу службеног надзора ( чл.253.-254.ЗУП-а) постоје две врсте ванредних правних интервенција и то: поништавање и укидање. Оне се веома разликују по својој суштини, а превасходно по последицама које изазивају. То одређује обим и врсту процесних овлашћења, датих појединим субјектима за њихово покретање. Поступак за поништавање решења може да буде покренут по захтеву странке и захтеву јавног тужиоца и по службеној дужности од стране надлежног органа. По захтеву странке и захтеву јавног тужиоца, надлежни орган мора да донесе решење било каква да је одлука и за случај да то не учини, постоји могућност вођења управног спора због ћутања управе.
  О томе се изјаснио Врховни суд Србије у својој пресуди:
  „Ако по захтеву овлашћених субјеката за поништавање решења, надлежни орган не донесе никакво решење, тј. ћути - странка и овлашћени тужилац могу покренути управни спор под условима из члана 24. ЗУС-а.“25
 За разлику од поништавања по основу службеног надзора, поступак укидања по основу службеног надзора може да се покрене само по службеној дужности или по захтеву јавног тужиоца.
  Укидање или мењање правноснажног решења уз пристанак или по захтеву странке ( чл.255. ЗУП-а), у свом називу већ садржи део одговора о томе како овај поступак може да се покрене ( по захтеву странке или по службеној дужности, али уз пристанак странке).
 Поступак за ванредно укидање решења (чл. 256. ЗУП-а) може да буде покренут само и једино по службеној дужности.
 О томе да се поступак по ванредном укидању може покренути само по службеној дужности, у судској пракси је забележен став изражен кроз Закључак број 2 са саветовања Управних одељења Савезног суда, републичких и покрајинских судова и Врховног суда Србије одржаног у Београду 09.12.1986.године у коме су се судови изјаснили26:
  "Надлежни орган за доношење решења о укидању извршног решења у смислу члана 266. (256.) став 2. ЗУП-а, је орган који је донео извршно решење с тим, ако је извршно решење донео првостепени орган, њега може укинути и другостепени орган, а ако таквог нема онда надзорни органи. Поступак за ванредно укидање извршног решења покреће се и решење доноси само по службеној дужности. Заинтересовани органи, организације и појединци могу дати иницијативу за доношење решења о укидању извршног решења, а ако орган такву иницијативу не прихвати, не доноси решење већ о томе обавештава подносиоца иницијативе."
  У пракси Врховног суда Србије забележен је правни став изражен у пресуди везан за примену овог института и тиче се начина на који се покреће поступак за ванредно укидање решења. Он је идентичан као и став заузет од стране Савезног врховног суда и о томе се Врховни суд Србије изјаснио: 27
  "Ванредно укидање решења из члана 256. ЗУП-а увек се доноси по службеној дужности."
  Ништавост је најдрастичнији облик незаконитости, (због тога и не постоји рок), па се на њу  пази по службеној дужности, а решење се може огласити ништавим и по предлогу странке односно јавног тужиоца (чл. 257.-258. ЗУП-а). Зашто предлог странке и јавног тужиоца, а не захтев? Вероватно зато што је законодавац сматрао да је, уколико постоје услови за оглашавање решења ништавим, приликом његовог доношења дошло до таквог кршења законитости, да је довољна и иницијатива ( предлог) странке односно јавног тужиоца којом се надлежни орган обавештава о томе, да би он, који и по службеној дужности води рачуна о разлозима ништавости, могао да реагује. Међутим, аутор сматра да би правну природу овог предлога требало тумачити тако да се он сматра захтевом странке и јавног тужиоца, јер као захтев пружа подносиоцима веће могућности за шире коришћење процесних права што доприноси бољој заштити права странака.
 Из формулација садржаних у ЗУП-у које се односе на ванредна правна средства несумњиво произилази да је, кад  оцени да су испуњени услови за покретање поступка по захтеву странке односно јавног тужиоца, орган у обавези да по таквом захтеву одлучи и то доношењем решења. Када по захтеву странке утврди да нису испуњени услови за покретање поступка, орган је  у обавези да донесе решење којим овај захтев странке одбија. За случај да то не учини, странка има могућност заштите тужбом због ћутања управе у смислу члана 19. Закона о управним споровима ( у даљем тексту: ЗУС)28 под законом прописаним условима.   Насупрот томе, кад орган, по поднетој иницијативи грађана односно обавештењу или упозорењу органа, када  треба да реагује по службеној дужности, нађе да нису испуњени услови за вршење правне интервенције, поставља се питање - на који начин је он у обавези да поступа: да донесе одлуку или да обавести подносиоца о његовој иницијативи?
  У ЗУП-у је то изричито прописано једино одредбама које се односе на укидање и мењање правноснажног решења уз пристанак или по захтеву странке и то тако да ако орган нађе да нема потребе да се решење укине или измени, јер странка није дала сагласност, дужан је да о томе обавести другу странку. Јасно је да се не ради о решењу већ о обавештењу које нема карактер одлучивања у управном поступку, јер се њиме не одлучује о правима и обавезама неког лица. Против њега се не може изјавити жалба, нити покренути  управни спор.
  О наведеном се кроз своју пресуду изјаснио Врховни суд Србије:
 “Кад управни орган нађе да нема потребе да се правноснажно решење применом одредбе члана 264. (255. став 2.) Закона о општем управном поступку укине или измени дужан је да о томе обавести странку. Против таквог обавештења нема места изјављивању жалбе, нити је допуштено вођење управног спора пошто је то право дато само у случају доношења решења којим се мења и укида раније правноснажно решење а не и у случају кад управни орган нађе да за овакве измене или укидање правноснажног решења нема места.”29
 О томе се кроз своју дугогодишњу праксу изјаснио и Савезни суд:
 “У смислу члана 264. (255.) став 2. и 5. ЗУП-а, управни спор се може водити само против решења којим се укида или мења правноснажно решење неповољно за странку. Акт надлежног органа којим се не прихвата захтев странке за укидање или мењање правоснажног решења и када је донето у форми решења, нема карактер управног акта против ког се може водити управни спор”.30
  Иако ЗУП то изричито не прописује, аналогно претходном и код осталих ванредних правних средстава, код којих се поступак може покренути по службеној дужности, уколико надлежни орган, по иницијативи грађана, организације или обавештењу другог органа, сматра да нису испуњени услови за покретање поступка, он ће о томе обавестити подносиоца иницијативе односно упозорења  и такво обавештење кад је донето чак и у форми решења, нема карактер одлуке у управном поступку, јер се ни њиме не одлучује о правима и обавезама неког лица у управном поступку. Против њега се не може изјављивати жалба, нити  водити управни спор.

Инспекцијски надзор из Закона

  Инспекцијски надзор је врста управног надзора који се као део управне делатности успоставља ради обезбеђења примене закона и представља врсту законом установљене интерне контроле. Многи од њих посебном главом која углавном носи назив " Надзор" регулишу контролу сопствене, као и примене подзаконских прописа донетих на основу њих и тако обезбеђују "механизам" и гарант сопственог спровођења.    Закон уређује веома битан сегмент друштвених односа везаних за услове и начин уређења простора, уређивање и коришћење грађевинског земљишта и изградњу објеката, друга питања од значаја за уређење простора о  уређивању и коришћењу грађевинског земљишта и изградњу објеката.Посебном Главом XII насловљеном као “Надзор” регулише инспекцијски надзор као врсту надзора над извршавањем својих одредаба и прописа донетих на основу њега у оквиру кога права, дужности и овлашћења урбанистичког инспектора заузимају веома битан део.
  Овом Главом прецизно су одређена права и дужности урбанистичког инспектора. Она представљају низ радњи које му  у вршењу инспекцијског надзора омогућавају да провери да ли се Закон и његови подзаконски прописи примењују правилно па између осталог  да ли: 1. привредно друштво, односно друго правно лице или предузетник који израђује просторно-урбанистичке планове или обавља друге послове одређене овим законом испуњава прописане услове; 2. да ли је плански документ који се односи на организацију, планирање и уређење простора израђен и донет у складу са законом и прописом донетим на основу закона; 3. да ли су локацијска дозвола и урбанистички пројекат израђени и издати у складу са овим законом; 4. да ли је главни пројекат на основу кога је издата грађевинска дозвола израђен у складу са локацијском дозволом, односно планским актом; 5. да ли се промене стања у простору врше у складу са овим законом и прописима донетим на основу закона, односно да ли се промене стања у простору врше у складу са правилима и стандардима струке; 6. да ли је привредно друштво односно друго правно лице, односно јавно предузеће или друга организација која утврђује посебне услове за изградњу објеката и уређење простора као и техничке податке за прикључак на инфраструктуру, доставило посебне податке и услове за израду планског документа, односно локацијске дозволе у прописаним роковима.
 Овако одређена права и дужности нису сама себи сврха, па су зато дефинисана  и овлашћења урбанистичког инспектора да би се примена Закона привела циљу због кога је донет. Због тога, он може да предузима следеће мере: да забрани решењем даљу израду планског документа, ако утврди да привредно друштво, односно друго правно лице које израђује плански документ не испуњава услове прописане законом; да наложи решењем органу надлежном за послове урбанизма поништавање локацијске дозволе и урбанистичког пројекта у року који не може бити дужи од 15 дана ако утврди да ти акти нису у складу са законом односно планским актом. До ступања на снагу Закона о изменама и допунама Закона о планирању и изградњи31, урбанистички инспектор је имао овлашћење и да наложи решењем министарству надлежном за послове просторног планирања односно органу надлежном за послове просторног планирања аутономне покрајине поништавање локацијске дозволе у року који не може бити дужи од 15 дана ако утврди да  локацијска дозвола није издата у складу са законом, односно планским актом, али је  наведеним Законом о изменама и допунама, ово овлашћење брисано. Затим, урбанистички инспектор има овлашћење да подноси инцијативу пред другостепеним органом за поништај грађевинске дозволе; да обавести надлежни орган односно надлежног инспектора и да предузме друге мере на које је овлашћен, ако утврди да се промене стања у простору не врше у складу са овим законом и прописом донетим на основу закона; да обавести орган надлежан за доношење планског документа и да предложи министру надлежном за послове просторног планирања и урбанизма покретање поступка за оцену законитости планског документа, ако утврди да плански документ није донет у складу са законом или да поступак по којем је донет није спроведен на начин прописан законом; да за одлагање обавести министра надлежног за послове просторног планирања и урбанизма ако утврди да орган надлежан за доношење планског документа није у прописаном року донео плански документ; да предузме мере против привредног друштва или другог правног лица ако у прописаном року не доставе посебне податке неопходне за прикључак на техничку и другу инфраструктуру; да предузима и друге мере у складу са законом; кад урбанистички инспектор утврди да је плански документ донет супротно одредбама овог закона може да предложи министру надлежном за послове просторног планирања и урбанизма да донесе решење о забрани примене планског документа до његовог усклађивања са законом и о томе обавести орган надлежан за његово доношење.
  Оваква садржина овлашћења која иде од обавештавања, налагања, подношења иницијативе до доношења решења о забрани ( даље израде планског акта, примене планског документа и др.) упућују на правну природу аката које доноси урбанистички инспектор, посебно када то ради у форми решења и самим тим на његов процесни статус у управном поступку и управном спору. Нема дилеме да је он државни орган који врши инспекцијски надзор на који је овлашћен законом, али у управном поступку који он иницира одн. који буде покренут по налогу из његовог решења, он нема својство странке, нити се акти којима он иницира вођење управних поступака, чак и када су донети у форми решења могу оспоравати жалбом, ни тужбом у управном спору. Разлог за то је чињеница да су они донети у вршењу интерне контроле органа, а да се њима не одлучује о правима и обавезама странака у управном поступку.
  О томе се изјаснио Врховни суд Србије у својој одлуци:
  „Решење  урбанистичког инспектора, којим је наложено Секретаријату за урбанизам и грађевинске послове да огласи ништавим урбанистичке дозволе, као и да стави ван снаге издату урбанистичку сагласност на достављену техничку документацију не представља управни акт у смислу члана 6. Закона о управним споровима.“32
 Оваква одлука Врховног суда Србије донета је за време важења Закона о управним споровима ( у даљем тексту: претходни ЗУС)33 и Закона о планирању и изградњи ( у даљем тексту: претходни Закон)34.Међутим, ни по одредбама ЗУС-а који значајно проширује могућност заштите у управном спору, правна природа ових аката није другачија. 
 Суштина неких овлашћења урбанистичког инспектора по Закону је иста као по претходном Закону, при чему је само уподобљена устројству из Закона ( у погледу ранијег поништавања акта о урбанистичким условима, извода из урбанистичког плана и урбанистичког пројекта, а сада локацијске дозволе и урбанистичког пројекта).
  Међутим, одредбом члана 139. став 1. тачка 2. и 3. претходног Закона било је прописано овлашћење урбанистичког инспектора  да наложи општинској односно градској управи поништавање акта о урбанистичким условима, извода из урбанистичког плана и урбанистички пројекат ако утврди да ти акти нису у складу са законом, односно планом и да покрене поступак за укидање одобрења за изградњу по основу службеног надзора, ако утврди да идејни пројекат на основу кога је издато одобрење за изградњу није израђен у складу са урбанистичким планом односно актом о урбанистичким условима. Ово овлашћење по Закону више не постоји.
  Дилеме које се јављају у пракси тичу се пре свега питања да ли су овлашћења урбанистичког инспектора садржана у члану 139. став 1. тачка 2. и 3. претходног Закона и члану 174. Закона,  врста ванредног правног средства прописаног посебним законом што би значило да се на њих примењују одредбе тог посебног закона о ванредним правним средствима, или представљају само законом прописано овлашћење урбанистичког инспектора да иницира поступак по једном односно по више ванредних правних средстава из ЗУП-а, у ком случају би морало да се примене одредбе ЗУП-а.
 У пракси Управног суда дошло је до изјашњења о томе да је поступак по члану 139. став 1. тачка 2. претходног Закона прописан посебним законом и да се на њега не могу применити одредбе ЗУП-а:
 „Поступак прописан одредбом члана 139. став 1. тачка 2. Закона  о планирању и изградњи ( “Службени гласник РС”, бр. 47/03 и 34/06) по правном становишту Управног суда, је поступак прописан посебним законом, а не Законом о општем управном поступку, те да овај поступак надлежни орган  води по службеној дужности, па се после ступања на снагу   Закона  о планирању иизградњи ( “Службени гласник РС”, бр. 72/09), не може покренути“.35
 Основ за овакав став је да се ради о ванредном правном средству прописаном посебним законом, (ван оних прописаних ЗУП-ом), на које се примењује тај посебни закон, па престанком његовог важења, ни ово средство не може више да се примени.
  Међутим, сигурно је да престанком важења посебног закона, престају да важе и ванредна правна средства прописана тим законом, али аутор сматра да се не може сматрати да су у конкретном случају,  чланом 139. став 1. тачка 2. и 3. претходног Закона, прописана ванредна правна средства, јер је прописано само овлашћење урбанистичког инспектора за иницирање поступка за налагање поништаја акта о урбанистичким условима...и покретање поступка за укидање одобрења за изградњу, али не и рокови за покретање, ток поступка, врсте одлука и др. Нема заокружене целине, ни прописаних свих потребних сегмената да  би се овлашћења из члана 139. став 1. тачка 2. и 3. претходног Закона сматрала посебним ванредним правним средствима. Забуну још додатно ствара формулација да је урбанистички инспектор овлашћен да покрене поступак за укидање одобрења за изградњу. То доводи, по мишљењу аутора, у заблуду, али се пажљивим тумачењем може закључити, имајући у виду процесни положај овог органа и правну природу аката које он доноси у вршењу својих овлашћења, да се не ради о покретању поступка, већ о обавештавању надлежног органа. Ово потврђује и чињеница да Закон више не садржи овлашћење урбанистичког инспектора за покретање поступка за укидање одобрења за изградњу, већ за подношење иницијативе за поништај грађевинске дозволе. Тиме је законска формулација  усаглашена са правном  природом овог акта.
  Иначе, орган који води поступак у образложењу донетог решења по налогу урбанистичког инспектора, не може да се позове само на његов налог, већ мора сам да утврђује чињенице и примени право. Донето решење није законито само зато што је донето по налогу урбанистичког инспектора, већ због утвђених одлучних чињеница у вођеном постуку. Урбанистички инспектор нема својство странке у управном поступку, нити странке у управном спору, тако да уколико Управни суд заказује расправу у управном спору у коме се испитује законитост решења донетих по његовом налогу, нема обавезу да га позива.

Закључак
  
  Свако обавештење одн. представка грађана, организација или упозорење и обавештење других органа, органу који је надлежан за покретање поступка по службеној дужности, не може да се сматра захтевом, већ иницијативом за покретање.
  Обавештење надлежног органа овим лицима о исходу поднете иницијативе нема карактер одлучивања у управном поступку и против њега се не може изјавити жалба нити водити управни спор.
  Урбанистички инспектор је орган у вршењу инспекцијског надзора и решења, која он доноси у вршењу својих овлашћења по Закону о планирању и изградњи, немају карактер одлучивања у управном поступку, јер се њима не одлучује о правима и обавезама неког лица, већ иницијативе за покретање постука по службеној дужности. Против њих се не може изјавити жалба, нити покренути управни спор.
  Урбанистички инспектор нема својство странке у управном поступку, нити странке у управном спору.

ФУС НОТЕ ОД 1-16

  1 “Службени лист СРЈ”, бр. 33/97 и 31/01 и “Службени гласник РС”, број 30/10
  2 “Службени гласник РС”, број 98/2006
  3 “Службени гласник РС”, број 116/08 ... 101/11
  4 "Службени гласник РС”, бр. 72/09 ... 121/12
  5 "Службени гласник РС", број 34/03 ... 93/12
  6  Пресуда Врховног суда Србије, УЖ.11159/64 од 08.05.1965. године
  7  Закључак број 2 са саветовања Управних одељења СС, Републичких и покрајинских судова и ВВС одржаног у Београду 09.12.1986.године
  8  Пресуда Врховног суда Србије У.1961/03 од 29.04.2004.године
  9  Службени гласник РС, број 111/09
10  Пресуда Врховног суда Србије, Увп. 112/79
11  Пресуда Савезног суда Уисс. бр. 491/79 од 31.08.1979. године
12  (“Службени гласник РС”, бр. 24/11)
13  Решење Врховног суда Србије У-756/04 од 08.02.2006. године
14  Службени лист СРЈ, број 46/96
15  (“Службени гласник РС”, бр. 47/03 и 34/06)
16  Пресуда Управног суда  У.27509/10 од 17.11.2011. године

Стево Ђурановић,
Судија Управног суда

НОВИНЕ У ЗАКОНУ О ЈАВНИМ НАБАВКАМА
(''Сл. гласник Републике Србије“, бр. 124/12)

 

ОПШТА РАЗМАТРАЊА

Закон о јавним набавкама (''Сл. гласник Републике Србије“, бр. 124/12) уређује планирање јавних набавки, услове, начин и поступак јавне набавке, регулише централизацију јавних набавки, уређује јавне набавке у области водопривреде, енергетике, саобраћаја и поштанских услуга и у области одбране и безбедности, одређује начин евидентирања података о јавним набавкама, затим послове, начин рада и облик организовања Управе за јавне набавке и Републичке комисијe за заштиту права у поступцима јавних набавки,  одређује начин заштите права у поступцима јавних набавки и у другим случајевима у складу са законом и уређујe друга питања од значаја за јавне набавке.
Већ сама дефиниција предмета Закона указује na квалитативно нов приступ у поступцима јавних набавки.
Анализа Закона о јавним набавкама („Службени гласник РС”, број 116/2008) указала је на низ спорности у примени, па је тако систем јавних набавки постављен овим Законом садржао велики број изузетака од његове примене, био неусклађен са директивама Европске уније и није садржао регулисање набавки у појединим областима. Даље, уочена је неусклађеност система заштите права и погрешна имплементација појединих одредби директива, а указано је и на непостојање механизама за спречавање корупције и сукоба интереса, као и на широк спектар злоупотреба преговарачког поступка без објављивања јавног позива. Посебно је уочено да се поступак јавне набавке мале вредности уређивао подзаконским актом наручиоца, и то на начин који га је чино нетранспарентним, неконкурентним и неефикасним и погодним за појаву корупције. Неуређеност централизације набавки, начина објављивања огласа о јавним набавкама, недовољнa транспарентности, као и недовољна овлашћења органа који врше надзор и контролу примене закона, те неефикасна заштита права, контрола и надзор над применом закона, уз мало могућности за покретање прекршајног поступка и благе казне за одговорна лица, свакако су утицале да се ова питања посебно обраде у новом Закону.
Ова анлиза утицала је на то да се у новом Закону имплементирају решања која су  усклађена са директивама Европске уније а у смислу повећања законитости, ефикасности и економичности, дају јасније дефиниције, одреди предмет јавне набавке радова, смањи броја изузетака од примене закона уз стриктно навођење услова за примену изузетака, успоставе механизми контроле поступака који се најчешће користе; са посебном акцентом на спречавање сукоба интереса и корупције у јавним набавкама. Акцентоване су промене које се тичу централизације јавних набавки и спровођењу електронских набавки, али и уводење новог поступка - конкурентног дијалога уз нове облике постојећих поступака и то система динамичне набавке и оквирног споразума, а јавне набавке мале вредности су уређене на начин који омогућује транспарентност поступка и конкуренцију. Такође, предвиђена је обавеза објављивања конкурсне документације и обавезна садржина огласа о јавним набавкама; унети су еколошки стандарди и посвећена пажња енергетској ефикасности, као могући делови техничких спецификација; прецизиран је начин израчунавања процењене вредности и начин доношења одлуке о додели уговора, процедура и рокови за закључење уговора; прописане могућности промене уговора; и као новина уведене су набавке у области одбране и безбедности.
Поред наведеног, утврђене су надлежности и овлашћења Управе за јавне набавке, састав и начин рада Републичке комисије за заштиту права и дата су јој нова овлашћења која се тичу новчаног кажњавања за непоштовање самог поступка заштите права и неспроводење одлука, контроле спроводења одлука комисије, поништење уговора, водење прекршајног поступка и подношење предлога за разрешење; чиме је систем заштите права учињен ефикаснијим. У Закону је испоштована интенција да се изврши поједностављење самог поступка, али дају и нова решења кроз системе контроле, заштите и увођења новог система негативних референци.
Из наведеног произилази да се ради о свеобухватним и суштинским променама у односу на Закон о јавним набавкама из 2008. године.

Стога ће се и овај рад односити само на оне најбитније промене и институте, а тичу се планирања и централизације јавних набавки, мера за спречавање корупције и сукоба интереса, битних промена везаних за врсте поступака и њихово спровођење, доделу уговора као и поступак и органе заштите права у поступцима јавних набавки.

ПЛАНИРАЊЕ ЈАВНИХ НАБАВКИ
Како је већ речено основни акценат се ставља на планирање јавних набаки.
Наиме, према одредби члана 51. Закона наручилац је дужан да до 31. јануара донесе план набавки за текућу годину који се састоји од плана јавних набавки и плана набавки на које се закон не примењује и који садржи податке од значаја за реализацију јавне набавке кују наручилац жели спровести и то: 1) број јавне набавке; 2) предмет јавне набавке; 3) износ планираних средстава за јавну набавку; 4) податке о апропријацији у буџету, односно финансијском плану за плаћање; 5) процењену вредност јавне набавке, на годишњем нивоу и укупно; 6) врсту поступка јавне набавке, односно одредбу овог закона на основу које се не примењује на набавку; 7) оквирни датум покретања поступка; 8) оквирни датум закључења уговора; 9) оквирни датум извршења уговора. Наручилац посебно, уз образложење, наводи у плану уколико набавку спроводи преко тела за централизоване набавке или заједно са другим наручиоцем и у плану набавки наручилац посебно наводи разлоге и оправданост сваке појединачне набавке и начин на који је утврдио процењену вредност јавне набавке. Закон прописује обавезу да се првобитно планирана средства за одређену јавну набавку не могу се повећати за више од 10 %, осим у случају елементарних непогода, хаварија или ванредних догађаја чије наступање не зависи од воље наручиоца, при чему наручилац може изменити план набавки у случају ребаланса буџета, односно измена финансијског плана, али тако да све измене буду видљиве у односу на основни план и да све измене буду образложене. Овај план се у електронском облику доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији у року од десет дана од дана доношења а наручилац је дужан да до 31. марта текуће године, сачини извештај о извршењу плана набавки за претходну годину, који, такође, доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.
Ово је битна одредница, јер се поступак јавне набавке не може покренути уколико јавна набавка није предвиђена у плану набавки наручиоца.
Основни услов за покретање поступка, управо јесте обавеза наручиоца прописана одредбом 52. Закона и то да наручилац може да покрене поступак јавне набавке ако је набавка предвиђена у плану набавки наручиоца и ако су за ту набавку предвиђена средства у буџету Републике Србије, територијалне аутономије, локалне самоуправе или у финансијском плану наручиоца. Ако уговор о јавној набавци траје више година, обавезе које ће доспевати у наредним годинама морају бити уговорене у складу са законом којим се уређује буџетски систем а ако нису донети буџет Републике Србије, територијалне аутономије, локалне самоуправе или финансијски план другог наручиоца, наручилац може почети поступак јавне набавке само до износа средстава планираних у складу са прописом о привременом финансирању.

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЈА ЈАВНИХ НАБАВКИ
На овом месту дотичемо и централизацију јавних набавки. Треба напоменути да је ова централизација делимична и односи се на јавне набавке за потребе државних органа и организација, укључујући и правосудне органе.
Закон прописује централизоване јавне набавке и као тело за централизоване јавне набавке. У члану 48. Закона одређује наручиоца који закључује оквирне споразуме или додељује уговоре за добра, услуге или радове намењене наручиоцима или директно прибавља добра, односно услуге за потребе наручилаца. Ово тело је дужно да поступак јавне набавке обликује на начин да омогући учешће малих и средњих предузећа и може бити образовано на републичком, покрајинском нивоу или на нивоу локалне самоуправе, при чему више локалних самоуправа може основати заједничко тело за централизоване јавне набавке. Оснивање и начин рада тела из ст. 3. и 4. овог члана уређује се законом, прописом Владе, одлуком наручиоца или споразумом између наручилаца. На одлуку наручиоца, односно споразум наручилаца из става 5. овог члана сагласност даје Управа за јавне набавке. Ако Управа не да сагласност указаће на незаконитости, односно неправилности одлуке или споразума и предложити како да се отклоне.
Чланом 49. Закона дата је надлежност Управи за заједничке послове републичких органа као телу за централизоване јавне набавке за потребе државних органа и организација, укључујући и правосудне органе. Овај орган спроводи искључиво отворени и рестриктивни поступак и дужна је да јавне набавке обликује по партијама увек када је то могуће а може спровести преговарачки поступак ако су испуњени услови из члана 35. став 1. тачка 1) овог закона. Управа за заједничке послове дужна је да успостави информациони систем и примењује систем динамичне набавке и електронску лицитацију, када је то могуће. Основ за поступанје Управе лежи на обавези наручиоци који су дужни да до 31. јануара доставе Управи за заједничке послове план набавки, односно потребе са спецификацијама предмета јавних набавки. Такође Управа прати извршење уговора и оквирних споразума и води јединствену електронску евиденцију добављача а може предложити мере за побољшање система јавних набавки. У примени овог члана ако наручилац који добра и услуге набавља на овај начин има примедбе на закључени уговор, односно оквирни споразум, дужан је да о томе обавести Државну ревизорску институцију.
Треба напоменити да Влада на основу предлога министарства надлежног за послове финансија и Управе за јавне набавке утврђује списак наручилаца из члана 49. став 1. а списак наручилаца објављује се у "Службеном гласнику Републике Србије" и на Порталу јавних набавки, док списак предмета набавке из става 2. овог члана, услове и начин спровођења поступка јавне набавке од стране Управе за заједничке послове ближе уређује Влада.
Поред овога, Закон предвиђа и могућност спровођење поступка јавне набавке од стране више наручилаца, о чему ће касније бити више речи, који је прописан чланом 50. Закона, па тако наручиоци могу заједнички спровести одређени поступак јавне набавке а одлуку о заједничком спровођењу поступка јавне набавке наручиоци достављају на мишљење Управи за јавне набавке. закон прописује да за законитост и правилност поступка солидарно су одговорни наручиоци који спроводе јавну набавку.
И управо се може рећи да се планирање и централизација јавних набавки ослањају на основна начела на којима почива Закон о јавним набавкама, а посебно на начело ефикасности и економичности, односно обавезу наручилаца да прибаве добра, услуге и радове одређеног квалитета, имајући у виду сврху, намену и вредност јавне набавке, те да се поступак спроводи и додела уговора врши у роковима и на начин прописан овим законом, са што мање трошкова везаних за поступак и извршење јавне набавке.
Уоштено, начела на која прописује Закон о јавним набавкама и то: начело ефикасности и економичности, начело обезбеђивања конкуренције, начело транспарентности поступка јавне набавке, начело једнакости понуђача, постојала су и у ранијем Закону, али су сада јасније прецизирана и конкретизована кроз друге одредбе Закона, с тим што се уводи и ново начело, начело заштите животне средине и обезбеђивања енергетске ефикасности.
Ово, ново, начело прописано у члану 13. Закона, те је наручилац је дужан да набавља добра, услуге и радове који не загађују, односно који минимално утичу на животну средину, односно који обезбеђују адекватно смањење потрошње енергије – енергетску ефикасност и да када је то оправдано као елемент критеријума економски најповољније понуде одреди еколошке предности предмета јавне набавке, енергетску ефикасност, односно укупне трошкове животног циклуса предмета јавне набавке.

СПРЕЧАВАЊЕ КОРУПЦИЈЕ И СУКОБА ИНТЕРЕСА
Закон посебно место посвећује спречавању корупције и сукоба интереса, те у члану 21. прописује опште мере за спречавање корупције, доку у члану 29. Закона, говори о сукобу интереса. 
Закон прописује дужност пријављивања корупције и обавезу наручиоца да предузме све потребне мере како не би дошло до корупције у планирању јавних набавки, у поступку јавне набавке или током извршења уговора о јавној набавци, како би се корупција правовремено открила, како би биле отклоњене или умањене штетне последице корупције и како би учесници у корупцији били кажњени у складу са законом. Поред мера које су дате у овом члану Закон прописује и обавезу Управе за јавне набавке која је дужна да у сарадњи са државним органом надлежним за борбу против корупције сачини план за борбу против корупције у јавним набавкама и достави Влади на усвајање али и дужност наручиоца чија је укупна процењена вредност јавних набавки на годишњем нивоу већа од милијарду динара, да у складу са планом донесе интерни план за спречавање корупције у јавним набавкама. Закон уводи и обавезу пријављивања корупције, па је тако лице запослено на пословима јавних набавки или било које друго лице ангажовано код наручиоца, као и свако заинтересовано лице које има податке о постојању корупције у јавним набавкама дужно да о томе одмах обавести Управу за јавне набавке, државни орган надлежан за борбу против корупције и надлежно тужилаштво. Закон уводи и забрану да ово лице може добити отказ уговора о раду или другог уговора о радном ангажовању, односно не може бити премештено на друго радно место, зато што је, поступајући савесно и у доброј вери, пријавило корупцију у јавним набавкама, а наручилац је дужан да пружи потпуну заштиту том лицу, као и право овог лица да се може обратити и јавности ако: 1) је поднело пријаву овлашћеном лицу наручиоца или надлежном органу, али у примереном року није предузета ниједна активност поводом поднете пријаве; 2) државни орган надлежан за борбу против корупције или надлежно тужилаштво није предузело ниједну активност у року од месец дана од дана подношења његове пријаве; 3) је поднело пријаву грађанском надзорнику, а грађански надзорник га не обавести о предузетим мерама. Поред наведеног ово лице може се обратити јавности иако нису испуњени услови из става 3. овог члана ако је процењена вредност јавне набавке већа од износа из члана 57. овог закона или је предмет јавне набавке нарочито значајан за пословање наручиоца или за интересе Републике Србије. 
Поред ових мера, Закон уводи и забрану радног ангажовања код добављача, те представник наручиоца који је на било који начин учествовао у поступцима јавних набавки или са њим повезана лица, у којима је укупна вредност уговора додељених одређеном добављачу у последњих годину дана пре престанка функције или радног односа представника наручиоца, већа од 5% укупне вредности свих уговора које је наручилац закључио у том периоду, не могу у року од две године након престанка функције или радног односа код наручиоца: 1) закључити уговор о раду, уговор о делу или на неки други начин бити ангажовани код тог добављача или код лица повезаних са добављачем; 2) од добављача или са њим повезаног лица посредно или непосредно примити новчану накнаду или какву другу корист; 3) стећи удео или акције добављача или лица повезаних са добављачем. У овом смислу уводи се и изјава о независној понуди коју је наручилац дужан да као саставни део конкурсне документације предвиди а овом изјавом понуђач под пуном материјалном и кривичном одговорношћу потврђује да је понуду поднео независно, без договора са другим понуђачима или заинтересованим лицима.
У оквиру мера за спречавање корупције, као новину Закон уводи као орган и грађанског надзорника.
Закон у члану 28. прописује да ако наручилац спроводи поступак јавне набавке чија је процењена вредност већа од милијарду динара, поступак надгледа грађански надзорник а за грађанског надзорника може бити именовано лице из редова истакнутих стручњака у области јавних набавки или области која је у вези са предметом јавне набавке, као и удружење које се бави јавним набавкама, спречавањем корупције или сукоба интереса а услове и критеријуме за именовање и начин рада грађанског надзорника ближе уређује Управа за јавне набавке. Посебно, Закон прописује да наручилац не може пре именовања грађанског надзорника покренути поступак јавне набавке а грађански надзорник је дужан да надгледа поступак јавне набавке и у том циљу врши сталан увид у поступак, документацију и комуникацију наручиоца са заинтересованим лицима, односно понуђачима. Грађански надзорник је дужан да поднесе одбору Народне скупштине надлежном за финансије, односно скупштини аутономне покрајине или локалне самоуправе и Управи за јавне набавке, извештај о спроведеном поступку јавне набавке у року од 20 дана од дана закључења уговора или доношења одлуке о обустави поступка а ако грађански надзорник основано сумња у законитост поступка јавне набавке обавестиће о томе надлежне државне органе и јавност.
Ради законитог спровођења поступка, Закон говори и о спречавању сукоба интереса, кога дефинише на начин да сукоб интереса постоји када однос представника наручиоца и понуђача може утицати на непристрасност наручиоца при доношењу одлуке у поступку јавне набавке, односно: 1) ако представник наручиоца или са њим повезано лице учествује у управљању понуђача; 2) ако представник наручиоца или са њим повезано лице поседује више од 1% удела, односно акција понуђача; 3) ако је представник наручиоца или са њим повезано лице запослено или радно ангажовано код понуђача или са њиме пословно повезано. Закон прописује да наручилац не може закључити уговор о јавној набавци са понуђачем у случају постојања сукоба интереса а да лице у односу са којим постоји сукоб интереса, не може бити подизвођач понуђачу којем је додељен уговор, нити члан групе понуђача којој је додељен уговор. На овом месту дају се и овлашћења Републичкој комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки која ће на захтев наручиоца одобрити закључење уговора из става 1. овог члана, ако наручилац докаже да би забрана закључења уговора проузроковала велике тешкоће у раду или пословању наручиоца које су несразмерне вредности јавне набавке, односно значајно угрозила интерес Републике Србије, да је предузео све мере ради сузбијања штетних последица, да остали понуђачи не испуњавају услове из поступка, односно да је након рангирања њихових понуда разлика у цени већа за 10% или број пондера већи за десет у корист изабраног понуђача а ова одлука се објављује се на интернет страници наручиоца, Републичке комисије за заштиту права у поступцима јавних набавки и на Порталу јавних набавки.

ПОСТУПЦИ
За разлику од Закона о јавним набавкама из 2008. године, који је познавао је шест врста поступака – отворени поступак (као правило), рестриктивни поступак, преговарачки поступак са објављивањем јавног позива, преговарачки поступак без објављивања јавног позива, конкурс за дизајн и јавну набавку мале вредности, нови Закон у члану 31. одређује врсте поступака, те прописује да су поступци јавне набавке:
1) отворени поступак;
2) рестриктивни поступак;
3)  квалификациони поступак;
4) преговарачки поступак са објављивањем позива за подношење понуда;
5) преговарачки поступак без објављивања позива за подношење понуда;
6) конкурентни дијалог;
7) конкурс за дизајн;
8) поступак јавне набавке мале вредности.
Ставом 2. овог члана прописано је да се додела уговора врши у отвореном или рестриктивном поступку, а ставом 3. да се додела уговора може да  врши и у другим поступцима јавне набавке, ако су за то испуњени услови прописани овим законом.
Дакле, нови Закон о јавним набавкама као новине прописује квалификациони поступак и конкурентни дијалог, при чему је квалификациони поступак у ранијем закону био прва фаза рестриктивног поступка која се спроводила у набавкама из области водопривреде, енергетике, рударства, телекомуникација и саобраћаја, док конкурентни дијалог представља потпуну новину. Остале врсте поступака претрпеле су знатније новине и прецизирања.

Отворени поступак, је прописан чланом 32. Закона и у овом поступку сва заинтересована лица могу поднети понуду. Овај поступак је правило и у примени треба да обезбеди транспарентност, конкуренција и једнакост понуђача а у циљу прибављања најповољније понуде. Промене које се уочавају се односе на измене радњи које постоје услед промена правила о оглашавању, роковима, објављивања позива за подношење понуда, које се врши на Порталу јавних набавки, као и на интернет страници наручиоца, уз објављивање и на Порталу службених гласила Републике Србије.

Рестриктивни поступак је, а ако то прописује члан 33. Закона, поступак који се спроводи у две фазе и у којем сва заинтересована лица могу да поднесу пријаву. У првој фази, наручилац позива сва заинтересована лица да поднесу пријаву и признаје квалификацију подносиоцима пријава за које утврди да испуњавају претходно одређене услове за квалификацију а након признавања квалификације наручилац објављује обавештење из Прилога 3Ђ овог закона. У другој фази рестриктивног поступка, наручилац позива све подносиоце пријава којима је признао квалификацију (кандидати) да поднесу понуду. Другу фазу рестриктивног поступка наручилац може да покрене ако има најмање три кандидата. Другу фазу рестриктивног поступка наручилац покреће у року не дужем од шест месеци од коначности одлуке о признању квалификације.
Овај поступак је суштински претрпео знатну измену у односу на раније решење и може се ређи да сада представља отворени поступак који се одвија у два дела, при чему се у првом делу – фази врши селекција понуђача и признаје квалификација оним подносиоцима пријава који испуњавају претходно дефинисане услове а у другој фази рестриктивног поступка, наручилац позива све подносиоце којима је признао квалификацију да дају своје понуде.

Квалификациони поступак, је прописан одребом члана 34. по којој наручилац може спроводити квалификациони поступак када јавну набавку није могуће унапред планирати са становишта обима, количина и времена, а предмет те набавке су повремене услуге или потрошна добра, односно повремене поправке или радови на редовном одржавању, које се пружају, испоручују или изводе према стандардним, уобичајеним спецификацијама, а не према специфичним захтевима наручиоца. У квалификационом поступку, наручилац позива сва заинтересована лица да поднесу пријаву и признаје квалификацију подносиоцима пријаве за које утврди да испуњавају претходно одређене услове за квалификацију. Наручилац у року одређеном у позиву за подношење пријава, доноси одлуку о признавању квалификације која садржи листу од најмање пет кандидата и период за који се признаје квалификација који може бити до три године, а у образложењу одлуке обавезно наводи разлоге одбијања осталих пријава. Одлуку из става 3. овог члана наручилац доставља свим подносиоцима пријава у року од три дана од дана доношења. Наручилац је дужан да листу кандидата ажурира сваких шест месеци признавањем квалификације сваком подносиоцу пријаве који испуњава услове и који је у међувремену поднео пријаву за признавање квалификације. Позив за подношење пријава у квалификационом поступку, који садржи услове за признавање квалификације и конкурсну документацију, наручилац је дужан да објави на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници тако да буду доступни заинтересованим лицима све време док важи листа кандидата. Наручилац ће искључити кандидата са листе кандидата ако престане да испуњава услове за признавање квалификације или ако стекне негативну референцу, о чему доноси одлуку која у образложењу садржи разлоге за искључење кандидата и коју у року од три дана од дана њеног доношења доставља свим кандидатима.
Током важења листе кандидата наручилац позива све кандидате са листе да поднесу понуду и истовремено позив објављује на Порталу јавних набавки. У тренутку слања позива за подношење понуда листа кандидата мора да садржи најмање пет кандидата.
Како је то речено,  Закон из 2008. године, је квалификациони поступак познавао као посебан начин спровођења прве фазе рестриктивног поступка за набавке из области водопривреде, енергетике, рударства, телекомуникација и саобраћаја. Законодавац се определио за решење да је то посебна врста поступка јавне набавке. Треба указати да се овај поступак да примењивати код набавки код којих предмет није могуће унапред планирати са аспекта обима, количина или времена. 

Следећи поступак је преговарачки поступак са објављивањем позива за подношење понуда, који је прописан чланом 35.Закона.
У овој ситацији наручилац може спроводити преговарачки поступак са објављивањем позива за подношење понуда: 1) ако у отвореном, рестриктивном или квалификационом поступку или конкурентном дијалогу добије све неприхватљиве понуде, под условом да се првобитно одређени услови за учешће у поступку, техничке спецификације и критеријуми за доделу уговора не мењају. Ако наручилац одлучи да у преговарачки поступак позове само и све понуђаче који су учествовали у отвореном, рестриктивном или квалификационом поступку или конкурентном дијалогу да допуне своје понуде, тако да их учине прихватљивим, није дужан да објави позив за подношење понуда. Понуђена цена у овом преговарачком поступку не може бити већа од понуђене цене у отвореном, рестриктивном или квалификационом поступку, односно конкурентном дијалогу, 2) у изузетним случајевима када због природе добара, услуга или радова, као и ризика везаних за њих, није могуће унапред проценити вредност јавне набавке и 3) у случају јавне набавке услуга, ако је природа тих услуга таква да се њихове спецификације не могу довољно прецизно утврдити да омогуће примену отвореног или рестриктивног поступка, а не постоје услови за спровођење конкурентног дијалога.
 Закон даље прописује да  наручилац може спроводити преговарачки поступак у више фаза, како би се смањио број понуда о којима је потребно преговарати примењујући услове, спецификације и критеријуме одређене у позиву за подношење понуда и конкурсној документацији али и да је наручилац дужан да у конкурсној документацији одреди елементе уговора о којима ће се преговарати, начин преговарања и да води записник о преговарању. Наручилац је, такође, дужан да у преговарачком поступку обезбеди да уговорена цена не буде већа од упоредиве тржишне цене и да са дужном пажњом проверава квалитет предмета јавне набавке.  Ову врсту преговарачког поступка познавао је и Закон о јавним набавкама из 2008 .године али као битно за разликовање, по Закону из 2008. године овај основ се односио на неуспешно спроведени отворени поступак и другу фазу рестриктивног поступка, а сада се поред отвореног и рестриктивног односи и на квалификациони поступак, конкурентни дијалог, као поступке које предвиђа нови Закон. Овде се ради о ситуацији у којој су све понуде неприхватљиве,.

Даље следи преговарачки поступак без објављивања позива за подношење понуда прописан чланом 36. Закона.
У овом поступку наручилац може спроводити преговарачки поступак без објављивања позива за подношење понуда: 1) ако у отвореном, односно рестриктивном поступку није добио ниједну понуду, односно ниједну пријаву или су све понуде неодговарајуће, под условом да се првобитно одређен предмет јавне набавке и услови за учешће у поступку, техничке спецификације и критеријуми за доделу уговора не мењају; 2)  ако због техничких, односно уметничких разлога предмета јавне набавке или из разлога повезаних са заштитом искључивих права, набавку може извршити само одређени понуђач; 3) ако због изузетне хитности проузроковане ванредним околностима или непредвиђеним догађајима, чије наступање ни у ком случају не зависи од воље наручиоца, наручилац није могао да поступи у роковима одређеним за отворени или рестриктивни поступак. Околности које оправдавају хитност не могу бити у било каквој вези са наручиоцем; 4) код додатних испорука добара од првобитног добављача намењених за делимичну замену производа, материјала или инсталација или проширење обима постојећих производа, материјала или инсталација, која би због промене добављача обавезивала наручиоца да набавља материјал који има друкчије техничке карактеристике, што би проузроковало несразмерно велике техничке тешкоће у пословању и одржавању, при чему укупна вредност свих додатних испорука добара не може да буде већа од 15% од укупне вредности првобитно закљученог уговора у отвореном или рестриктивном поступку и да од закључења првобитног уговора није протекло више од две године; 5) у случају додатних услуга или радова који нису били укључени у првобитни пројекат или у првобитан уговор о јавној набавци, а који су због непредвидљивих околности постали неопходни за извршење уговора о јавној набавци, под условом да се уговор закључи са првобитним добављачем, да укупна вредност свих додатних услуга или радова (непредвиђени радови) није већа од 15% од укупне вредности првобитно закљученог уговора у отвореном или рестриктивном поступку, да од закључења првобитног уговора није протекло више од две године и да: (1) се такве додатне услуге или радови не могу раздвојити, у техничком или економском погледу, од првобитног уговора о јавној набавци, а да се при томе не проузрокују несразмерно велике техничке тешкоће или несразмерно велики трошкови за наручиоца или (2) су такве услуге или радови, које би наручилац могао набавити одвојено од извршења првобитног уговора, неопходни за извршење првобитног уговора о јавној набавци; 6) у случају набавки добара под посебно повољним условима од понуђача који је у ликвидацији, осим принудне ликвидације, или стечају, уз сагласност осталих поверилаца, у складу са прописима којима се уређује ликвидација и стечај привредних друштава (усвојен план реорганизације); 7) у случају јавне набавке добара понуђених и купљених на робним берзама; 8) у случају јавне набавке услуга које су део наставка конкурса за дизајн организованог у складу са овим законом, ако је уговор закључен са награђеним учесником односно награђеним учесницима на конкурсу и ако наручилац у преговарачки поступак укључи сваког од њих.
Наручилац је дужан да пре покретања преговарачког поступка из става 1. тачке 2) до 6) захтева од Управе за јавне набавке мишљење о основаности примене преговарачког поступка а форму и садржину захтева из става 2. прописује Управа за јавне набавке. Управа за јавне набавке је дужна да у року од десет дана од дана пријема комплетног захтева из става 2. овог члана, испита постојање основа за спровођење преговарачког поступка, а током испитивања може од наручиоца захтевати додатне информације и податке неопходне за утврђивање чињеница које су од значаја за давање мишљења. Мишљење из става 4. овог члана Управа за јавне набавке објављује на Порталу јавних набавки. Испитивање постојања основа за спровођење преговарачког поступка задржава даље активности наручиоца у поступку, осим у случају преговарачког поступка из става 1. тачка 3) овог члана и ако мишљење није достављено, односно објављено у року из става 4. овог члана.  Ако наручилац, након пријема мишљења, донесе одлуку о покретању преговарачког поступка, дужан је да истог дана, објави обавештење о покретању поступка, које садржи податке из Прилога 3Е, и конкурсну документацију. Наручилац је дужан да увек када је то могуће, обезбеди конкуренцију, позивањем више лица да учествују у поступку и да обезбеди да уговорена цена не буде већа од упоредиве тржишне цене као и да са дужном пажњом проверава квалитет предмета јавне набавке. Наручилац је дужан да у конкурсној документацији одреди елементе уговора о којима ће се преговарати и начин преговарања, као и да води записник о преговарању. Управа за јавне набавке израђује упутство о облицима и начину преговарања. Наручилац је дужан да у року од два дана од дана доношења, осим у случају из става 1. тачка 7) овог члана, објави на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници, одлуку о додели уговора која садржи податке из Прилога 3Ж.  Ако поједини подаци из одлуке представљају пословну тајну у смислу закона којим се уређује заштита пословне тајне или представљају тајне податке у смислу закона којим се уређује тајност података, ти подаци из одлуке се неће објавити. У случају из става 12. овог члана одлука се у изворном облику доставља Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.
Ову врсту поступка јавне набавке познавао је и Закон о јавним набавкама из 2008. године,  под називом „преговарачки поступак без објављивања јавног позива“. Но, дата, нова решења упућују на битне измене првенствено у прогледу предходне контроле и опште транспарентности поступка. 

Конкурентни дијалог, као нова врста поступка јавне набавке, прописан је чланом 37. Закона. Закон прописује да наручилац може спроводити конкурентни дијалог у случају када је предмет јавне набавке нарочито сложен, тако да се уговор о јавној набавци не може закључити применом отвореног или рестриктивног поступка. Предмет јавне набавке сматра се нарочито сложеним ако наручилац објективно није у могућности да одреди: 1) техничке спецификације предмета јавне набавке и 2) правну, односно економску структуру јавне набавке.
Наручилац позива сва заинтересована лица да поднесу пријаве и признаје квалификацију подносиоцима пријава на основу претходно одређених услова. Одлука о признавању квалификације садржи образложење у којем су наведени разлози одбијања осталих пријава, а наручилац је доставља свим подносиоцима пријава.У циљу очувања конкуренције наручилац може одлучити да чува као пословну тајну податке о кандидатима и тада подносиоцима пријава уместо одлуке из става 4. овог члана, доставља појединачно обавештење. Наручилац води дијалог са свим подносиоцима пријава којима је признао квалификацију (кандидати) у циљу проналажења решења које ће задовољити његове потребе.  Током целог поступка, а посебно у фази дијалога наручилац је дужан да обезбеди једнак третман понуђача, посебно водећи рачуна да појединим понуђачима не пружи информације које могу остале понуђаче довести у неравноправан положај. Наручилац води дијалог док не препозна решење, односно решења која могу задовољити његове потребе.  Наручилац води дијалог са кандидатом само о решењу које тај кандидат нуди. Наручилац не може кандидатима открити понуђена решења или друге информације које се тичу понуђеног решења неког од кандидата. Наручиоци могу предвидети позивом за подношење понуда и конкурсном документацијом да се поступак спроводи у више фаза у циљу смањења броја решења о којима ће се водити дијалог. У случају из става 11. овог члана број кандидата у фази дијалога не може бити мањи од три, осим уколико се пријави мањи број заинтересованих лица. Наручилац је дужан да достави образложену одлуку кандидату који је искључен из дијалога. Након што наручилац препозна решење, односно решења која могу задовољити његове потребе, позива све кандидате који нису искључени из дијалога да доставе своје коначне понуде на основу једног или више усвојених решења представљених током дијалога. Одлука о додели уговора у конкурентном дијалогу доноси се применом критеријума економски најповољније понуде. Елементи критеријума одређују се у конкурсној документацији пре фазе дијалога. Наручилац је дужан да пре доношења одлуке о покретању поступка прибави од Управе за јавне набавке сагласност за спровођење конкурентног дијалога. У захтеву за сагласност из става 17. овог члана, наручилац наводи све околности које оправдавају употребу конкурентног дијалога и прилаже неопходне доказе. Управа за јавне набавке дужна је да на захтев наручиоца из става 17. овог члана одговори у року од 15 дана од пријема захтева.
Како је то речено овај поступак је новина. Основно правило је да се ради о  специфичним и сложеним јавних набавки, а код којих наручилац унапред не зна техничка решења која би на најбољи начин задовољила његове потребе. Поступак се одвија у две одвојене фазе.  У првој фази наручилац позива сва заинтересована лица да поднесу пријаве, док се у другој фази спроводи фаза дијалога и додељује уговор о јавној набавци. 

Конкурс за дизајн као врста поступка прописан је чланом 38. Закона, по коме наручилац спроводи конкурс за дизајн у областима урбанистичког планирања, архитектуре, грађевинарства, инжењерства и информатике. Наручилац спроводи конкурс за дизајн примењујући правила отвореног или рестриктивног поступка, осим ако овим чланом није другачије одређено и објављује позив за учешће на конкурсу за дизајн, на начин предвиђен за објављивање огласа о јавној набавци и у складу са Прилогом 3Д.
Право на учешће на конкурсу не може бити ограничено: 1) на одређено географско подручје или део тог подручја;  2) на основу захтева да учесници могу бити искључиво правна или физичка лица.
Конкурс за дизајн може бити организован: 1) као поступак који претходи додели уговора о јавним услугама; 2) као поступак у којем се исплаћују награде учесницима.
У случају из става 5. тачка 1) овог члана процењена вредност јавне набавке заснива се на процењеној вредности јавне набавке услуга укључујући и могуће награде, односно накнаде учесницима a у случају из става 5. тачка 2) овог члана процењена вредност јавне набавке заснива се на укупном износу награда, односно накнада учесницима, укључујући и процењену вредност уговора о јавној набавци услуга који се може накнадно доделити у преговарачком поступку из члана 36. став 1. тачка 8) овог закона, ако наручилац у позиву за учешће на конкурсу није искључио такву могућност.
Дизајн, план или пројекат, бира независни жири који могу бити само физичка лица која нису у сукобу интереса у смислу члана 29. овог закона, али ако наручилац захтева од учесника на конкурсу посебне професионалне квалификације или искуство, најмање једна трећина чланова жирија мора имати најмање једнаке квалификације, односно искуство.
Жири је самосталан у одлучивању и разматра анонимне дизајне, планове и пројекте искључиво на основу критеријума одређених у позиву за учешће и конкурсној документацији. Жири саставља извештај о оцени дизајна, плана или пројекта, који потписују сви чланови жирија. У извештај се уносе напомене и делови дизајна, плана, односно пројекта које треба појаснити. Анонимност се мора поштовати до доношења одлуке жирија, односно састављања извештаја. Након састављања извештаја, могу се позвати учесници да разјасне поједине делове дизајна, плана или пројекта. У том случају саставља се записник о разговорима чланова жирија и учесника а након спроведеног поступка наручилац објављује обавештење о резултатима конкурса у складу са Прилогом 3J.
Ову врсту поступка познавао је и Закон о јавним набавкама из 2008. године и на сличан начин је уређен и у важећем Закону.

Јавна набавка мале вредности, прописана је одредбом члана 39. Закона. И овде се ради о институту познатом ранијим Законом., али се овај институт претрпео знатне измене. Првенствено треба навести да се ова врста поступка детаљније уређује самим Законом а не интерним актом самог наручиоца или подзаконским актом која решења су познавали ранији закони.
Закон прописује да је јавна набавка мале вредности, набавка истоврсних добара, услуга или радова чија је укупна процењена вредност на годишњем нивоу нижа од 3.000.000 динара. На набавке истоврсних добара, услуга или радова чија је укупна процењена вредност на годишњем нивоу нижа од 400.000 динара, наручиоци нису обавезни да примењују одредбе овог закона.
Када спроводи набавке из става 2. овог члана наручилац је дужан да спречи постојање сукоба интереса, да обезбеди конкуренцију и да уговорена цена не буде већа од упоредиве тржишне цене.
Као новину поступак јавне набавке спроводи службеник за јавне набавке, односно лице запослено на пословима јавних набавки, осим уколико сложеност предмета јавне набавке захтева учешће и других стручних лица.
Наручилац у поступку јавне набавке мале вредности позива најмање три лица која обављају делатност која је предмет јавне набавке и која су према сазнањима наручиоца способна да изврше набавку, да поднесу понуде и истовремено објављује позив за подношење понуда на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници.
У појединачном поступку јавне набавке мале вредности чија вредност није већа од износа из става 2. овог члана, наручилац може уместо закључења уговора о јавној набавци, најповољнијем понуђачу издати наруџбеницу ако садржи битне елементе уговора.
Одеђивање лимита у вредности и ограничење на набавку истоврсних добара, увођење службеника за јавне набавке, позивање најмање три лица, објављивање позива за подношење понуда на Порталу јавних набавки и својој интернет страница и одређивање рока за подношење понуда су новине и специфичности ово поступка.

Закон уводи као новину и посебне облике поступака јавних набавки, где обрађује основе оквирног споразума, систем динамичке набавке и електронску лицитацију.

Оквирни споразум, представља споразум између једног или више наручилаца и једног или више понуђача, којим се утврђују битни услови уговора о јавној набавци, као што је цена, количина, рок и слично, као и услови и критеријуми на основу којих ће се бирати најповољнија понуда, односно закључивати уговори о јавној набавци, а на основу оквирног споразума наручилац може закључити уговор о јавној набавци са најповољнијим добављачем, односно најповољнијем добављачу издати наруџбеницу, ако садржи битне елементе уговора. Овај институт преузет је из прописа ЕУ (Директива 2004/18) а по својој правној природи представља предуговор јер се оквирним споразумом не преузимају уговорне обавезе, већ се исте тек касније рализују закључењем уговора али у складу са одредбама оквирног споразума.
Оквирни споразум прописан је одредбом члана 40. Закона, те наручилац може закључити оквирни споразум након спроведеног отвореног или рестриктивног поступка. Закон прописује ограничења те наручилац не може закључити оквирни споразум ако су предмет јавне набавке услуге из Прилога 1 овог закона, категорија бр. 6 и 27, или радови за које се издаје грађевинска дозвола у смислу закона којим се уређује планирање и изградња. Овај споразум се закључује са једним или најмање три понуђача, а наручилац је дужан да у позиву за подношење понуда, односно пријава наведе са колико понуђача закључује оквирни  споразум.  Закон прописује временско ограничење те оквирни споразум не може трајати дуже од три године, а ако је закључен са једним понуђачем не може трајати дуже од две године. На основу оквирног споразума наручилац може закључити уговор о јавној набавци са најповољнијим добављачем, односно најповољнијем добављачу издати наруџбеницу, ако садржи битне елементе уговора: 1) применом критеријума или услова утврђених у оквирном споразуму или 2) достављањем понуда од стране добављача, у складу са ближе дефинисаним критеријумима или условима, уколико нису прецизно дефинисани оквирним споразумом, али који нису у супротности са оквирним споразумом. У случају из става 5. тачка 2) овог члана, наручилац је обавезан да поступа као у другој фази рестриктивног поступка, а може користити и електронску лицитацију. Ако је оквирни споразум закључен са једним добављачем, наручилац закључује уговор са тим добављачем под условима и у границaма прописаним оквирним споразумом, а ако је неопходно, позваће добављача да допуни своју понуду на основу које је закључен оквирни споразум у складу са ближе дефинисаним условима. Закон даје и овлашћења Управи за јавне набавке да сачини моделе и упутство о начину закључивања оквирних споразума.

Систем динамичне набавке прописан је чланом 41. Закона, по коме наручилац образује систем динамичне набавке користећи искључиво електронска средства, примењујући правила отвореног поступка, осим ако је овим чланом другачије одређено.  Електронска средства и информациони систем, односно технологија помоћу које се успоставља и води систем динамичне набавке, мора бити широко доступна заинтересованим лицима и не може водити ограничењу конкуренције. Закон прописује да  наручилац објављује позив за подношење понуда којим позива сва заинтересована лица да поднесу почетне понуде а техничке спецификације предмета набавке морају бити прецизно одређене, како би понуђачи могли да поднесу одговарајуће понуде. Позив за подношење почетних понуда важи све време док траје систем динамичне набавке и заинтересовано лице може у сваком тренутку поднети почетну понуду којом захтева да буде примљен у систем. Ако понуда понуђача буде оцењена као прихватљива, понуђач ће бити примљен у систем динамичне набавке. Обавеза наручиоца је да у року од 15 дана од дана пријема почетне понуде изврши њену оцену и одлучи о пријему подносиоца у систем динамичне набавке. У току трајања система динамичне набавке понуђачи који су примљени у систем могу побољшати или променити своју почетну понуду, под условом да поштују техничке спецификације наручиоца. Пре закључења сваког појединачног уговора о јавној набавци, наручилац објављује на Порталу јавних набавки и на својој интернет страници обавештење о постојању система динамичне набавке, којим истовремено позива сва заинтересована лица да поднесу почетну понуду и укључе се у систем динамичне набавке.  Ако након објављивања обавештења из става 9. овог члана наручилац прими почетну понуду, дужан је да изврши оцену почетне понуде пре него што позове чланове система динамичне набавке да поднесу коначне понуде. Најповољнија понуда бира се применом критеријума одређених у јавном позиву из става 3. овог члана, али они морају бити такви да омогуће аутоматско оцењивање понуда и рангирање понуда помоћу електронских средстава. Систем динамичне набавке има своја временска ограничења и не може трајати дуже од четири године, а током трајања система наручилац не може мењати услове за пријем у систем. Наручилац не може условити подношење почетних понуда или пријем у систем динамичне набавке, плаћањем накнаде, депозита и сл.
Како је то речено, ради се о новом институту у систему јавних набавки и представља поступак електронске набаке по правилима отвореног поступка стандардних добара и услуга које су опште доступне на тржишту и који је отворен за сва заинтересована лица која подносе понуду у складу са техничком спецификацијом наручиоца и која има свој ограничени временски период.

Закон уводи у систем јавних набавки и електронску лицитацију, прописујући услове и начин за њену примену (члан 42. и 43.), прописује електронску лицитацију у случају подношења електронске понуде (члан 44.), регулише транспарентност електронске лицитације (члан 45), завршетак електронске лицитације (члан 46) и обавезну примену електронске набавке (члан 47)
Закон прописује да електронску лицитацију наручилац може применити када се предмет јавне набавке може јасно и објективно описати и да електронска средства и информациони систем, односно технологија помоћу које се примењује електронска лицитација, мора бити широко доступна заинтересованим лицима и не може водити ограничењу конкуренције. Поступци у којима се електронска лицитација спроводи су отворени, рестриктивну или преговарачку поступак из члана 35. став 1. тачка 1) овог закона. Наручилац може спровести електронску лицитацију и приликом подношења понуда за уговор о јавној набавци на основу закљученог оквирног споразума. Посебно ограничење је то да се електронска лицитација може спроводити само у погледу критеријума, односно елемената критеријума који се могу на јасан и разумљив начин квантификовати, тако да их је могуће представити у бројевима или процентима, односно да су погодни за аутоматско оцењивање помоћу електронских средстава, без било какве интервенције наручиоца.
Начин примене електронске лицитације је такав да наручилац у позиву за подношење понуда посебно наводи да ће бити спроведена електронска лицитација а закон прописује садржај конкурсне документације и елементе позива за подношење понуда. Пре почетка електронске лицитације, наручилац спроводи стручну оцену понуда, примењујући критеријум и све елементе критеријума одређене у позиву за подношење понуда и конкурсној документацији. Доказе о испуњености услова за учешће у поступку, који се не могу доставити електронским путем понуђач је дужан да достави у писаном облику пре истека рока за подношење понуда. Позив за подношење понуда доставља се електронским путем истовремено свим понуђачима за које се, на основу претходне стручне оцене понуда, утврди да су поднели прихватљиве понуде.
Уколико су у поступку јавне набавке понуде поднете у електронском облику, наручилац може електронску лицитацију да спроводи без посебног позивања понуђача, одмах после отварања понуда и њиховог аутоматског рангирања, под условом да се сваком од понуђача омогући приступ подацима о тренутном рангирању и о понуђеним вредностима понуда других понуђача али наручилац у позиву за подношење понуде објављује намеру да спроведе електронску лицитацију на начин из става 1. овог члана. Током спровођења електронске лицитације, наручилац је дужан да омогући понуђачима увид у податке на основу којих могу да у сваком тренутку одреде редослед поднетих понуда и број понуђача, али тако да не открије идентитет понуђача.
Завршетак електронске лицитације, прописан је чланом 46. Закона те наручилац завршава електронску лицитацију на један или више следећих начина: 1) одређивањем тачног датума и сата престанка електронске лицитације; 2) престанком пријема нове цене или елемената критеријума, који задовољавају захтеве у погледу минималних разлика. Време које је дозвољено да протекне после пријема последње промене понуде, а пре завршетка лицитације наручилац наводи у позиву за подношење понуда; 3) завршетком броја фаза електронске лицитације одређених у позиву за подношење понуда. Након завршетка електронске лицитације наручилац доноси одлуку о додели уговора на основу резултата аутоматског рангирања понуда.
Закон уводи и обавезну примена електронске набавке, па наручилац чија укупна вредност јавних набавки на годишњем нивоу, које испуњавају услове из овог закона за примену електронске лицитације, прелази износ од 700.000.000 динара, дужан је да успостави информациони систем и примењује електронску лицитацију.

Следом изнетог да се уочити да је у наведеним поступцима извршена коренита промена у односу на ранији Закон о јавним набавкама а понуђена решења и оних института који су били познати претрпела су измене и прецизирања, уважавајући потребе наручиоца и понуђача али и општи захтев за законитост и транспарентнст.

УСЛОВИ ЗА УЧЕШЋЕ У ПОСТУПКУ ЈАВНЕ НАБАВКЕ

Када говори о о условима за учешће у поступку јавне набавке Закон апострофира обавезне услове који су прописани чланом 75. Закона и допунске услове прописане чланом 76. Закокона.
Обавезни услови, су они услови који мора да испуни сваки понућач, и то су: 1) да је понуђач регистрован код надлежног органа, односно уписан у одговарајући регистар, 2) да ни понуђач, ни његов законски заступник нису осуђивани за неко од кривичних дела као чланови организоване криминалне групе, да нису осуђивани за кривична дела против привреде, кривична дела против животне средине, кривично дело примања или давања мита, кривично дело преваре, као потпуно нов услов, 3) да понуђачу није изречена мера забране обављања делатности, која је на снази у време објављивања, односно слања позива за подношење понуда,.4) да је понуђач измирио доспеле порезе, доприносе и друге јавне дажбине у складу са прописима Републике Србије или стране државе када има седиште на њеној територији и 5) да понуђач има важећу дозволу надлежног органа за обављање делатности која је предмет јавне набавке, ако је таква дозвола предвиђена посебним прописом.
Додати услови (члан 76. Закона) дају могућност наручиоцу да у конкурсној документацији одређује додатне услове за учешће у поступку јавне набавке али тако да тако да ти услови не дискриминишу понуђаче и да су у логичкој вези са предметом јавне набавке. Ови, додатни услови се тичуу финансијског, пословног, техничког и кадровског капацитета увек када је то потребно имајући у виду предмет јавне набавке, затим да понуђач мора да докаже да над њим није покренут поступак стечаја или ликвидације, односно претходни стечајни поступак, али се могу одреди и други додатне услове за учешће у поступку јавне набавке, посебно уколико се односе на социјална и еколошка питања. Наручилац може да одреди додатне услове у погледу испуњавања обавеза које понуђач има и према својим подизвођачима или добављачима.
Доказивање испуњености услова, прописано је чланом 77. Закона, те испуњеност услова из члана 75. став 1. овог закона – обавезни услови, понуђач доказује достављањем следећих доказа: 1) извода из регистра надлежног органа; 2) потврде надлежног суда; 3) потврде надлежног суда или надлежног органа за регистрацију привредних субјеката; 4) потврде надлежног пореског органа и организације за обавезно социјално осигурање или потврде надлежног органа да се понуђач налази у поступку приватизације и 5) важеће дозволе за обављање одговарајуће делатности, издате од стране надлежног органа.
Испуњеност услова из члана 76. став 2. овог закона – допунски услови, понуђач може доказати достављањем доказа уз понуду. То могу бити: извештај о бонитету и сл.,стручне референце, списак најважнијих извердених радова, опис понуђачеве техничке опремљености и апаратуре, мера за обезбеђивање квалитета и капацитета за истраживање и развој, изјава о кључном техничком особљу и другим експертима који раде за понуђача, узорак, опис или фотографија производа и описа радова или услуга које ће понуђач извести односно пружити, декларација о усаглашености, потврда, акредитација и други резултати оцењивања усаглашености према стандардима и сродним документима за оцењивање усаглашености или било које друго одговарајуће средство којим понуђач доказује усаглашеност понуде са техничком спецификацијом или стандардима траженим у конкурсној документацији.
Докази из става 1. тач. 2) до 4) наведеног члана не могу бити старији од два месеца пре отварања понуда, односно у случају квалификационог поступка пре ажурирања листе.
Треба навести као новину и то да у поступку јавне набавке мале вредности, преговарачком поступку из члана 36. став 1. тач. 2) и 3) Закона чија је процењена вредност мања од износа из члана 39. став 1. овог закона, наручилац може одредити у конкурсној документацији да се испуњеност свих или појединих услова, осим услова из члана 75. став 1. тачка 5) овог закона, доказује достављањем изјаве којом понуђач под пуном материјалном и кривичном одговорношћу потврђује да испуњава услове.
Чланом 79. став 1. Закона прописано је да се докази о испуњености услова достављају у неовереним копијама. Као новину Закон прописује да наручилац може пре доношења одлуке о додели уговора да захтева од понуђача чија је понуда оцењена као најповољнија да достави на увид оригинал или оверену копију свих или појединих доказа и року у коме ће позвани понуђач доставити оригинал или оверену копију доказа. Овај рок за достављање оригинала или оверених копија доказа износи минимум пет дана, а може бити и дужи уколико то наручилац одреди, с тим у колико се не поступи у оквирима датог рока, понуда че бити одбијена као неприхватљива.
Треба указати и на то да је чланом 79. став 4. Закона по први пут предвиђено да понуђачи нису дужни да достављају доказе који су јавно доступни на интернет страницама надлежних органа а наручилац претходно мора у конкурсној документацији да наведе који су то докази јавно доступни на интернет страницама надлежних органа, као и да наведе да понуђачи те доказе нису дужни да доставе. У ставу 5. истог члана Закона, наведено да уколико понуђач у својој понуди наведе интернет страницу на којој су тражени подаци јавно доступни, тада наручилац не може одбити његову понуду као неприхватљиву, без обзира што понуда не садржи доказ одређен овим законом или конкурсном документацијом.

Следећи, нови, институт кога уводи нови Закон је регистар понуђача.
Организација која је надлежна за регистрацију привредних субјеката, односно Агенција за привредне регистре добија функцију да водити и регистар понуђача. Основна идеја је да лица која се буду налазила у регистру понуђача неће бити дужна да приликом подношења понуде или пријаве доказују испуњеност обавезних услова.
Лице уписано у овај регистар у том регистру може бити само док испуњава услове из члана 75. став 1. тач. 1. до 4. Закона. У овом смислу прописана је и обавеза за све органе који издају доказе о испуњености услова из члана 75. став 1. тач. 1. до 4. Закона да су дужни да након што утврде промене или изрекну санкцију или меру лицу регистрованом у регистру понуђача, одмах о томе обавесте Агенцију за привредне регистре. Агенција за привредне регистре ће по службеној дужности брисати понуђача из регистра понуђача. Понуђач се брише из регистра понуђача и уколико сам поднесе такав захтев.

Подношење понуде са подизвођачем је следећи институт који је познат и у ранијим законима али се овим, новим Законом уводе  битне измене.
Основна разлика се огледа у томе да је сада дефинисан максимални део јавне набавке који се може поверити подизвођачу и то на максимално 50% укупне вредности набавке. У том смислу предвиђена је и обавеза понуђача да у својим понудама наведу проценат укупне вредности набавке који ће поверити подизвођачу, као и да наведу који део предмета јавне набавке ће извршити подизвођач. Међутим, без обзира на број подизвођача, сва одговорност је на понуђачу који у потпуности одговара наручиоцу за извршење уговора.
У погледу испуњености услова за учешће подизвођача у поступцима јавних набавки, обавезне услове мора да испуни и сваки подизвођач. Закон уноси у овом сегменту  новину у погледу питања испуњености обавезног услова из члана 75. став 1. тач 5) Закона, односно дозволе надлежног органа од стране подизвођача, те се одређује да подизвођач мора да има дозволу надлежног органа само уколико ће управо он реализовати део јавне набавке за који се тражи дозвола, при чему се оставља могућност да уместо понуђача дозволу може поднети само подизвођач, али под условом да део набавке за који је потребна дозвола не прелази 10% укупне вредности јавне набавке и да ће тај део набавке извршити управо подизвођач који има дозволу.

Понуду може поднети и група понућача у ком случају се ради о заједничкој понуди (члан 81.).
У погледу услова које морају да испуне учесници у заједничкој понуди чланом 81. став 2. Закона, је предвиђено да сваки понуђач из групе понуђача самостално мора да испуни све обавезне услове. Слично понуди са подизвођачем, и код заједничке понуде је учињена измена у испуњености услова који се односи на дозволу надлежног органате је предвиђено да дозволу надлежног органа код заједничке понуде мора да има само онај понуђач којем је поверено извршење дела набавке за који је неопходна дозвола. У погледу испуњености додатних услова Закон прописује другачију одредбу у односу на ранији закон и прописује у члану 81. став 2. да понуђачи из групе понуђача додатне услове испуњавају заједно, осим ако наручилац из оправданих разлога не одреди другачије. Треба указати и на то да да понуђачи који поднесу заједничку понуду одговарају неограничено солидарно према наручиоцу. Као битно прецизиран је и положај задруге у овом поступку.

Негативне референце су као институт уведена Законом о јавним набавкама ("Службени гласник РС", бр. 116/2008). Одредбом члана 47. било је прописано да наручилац може да одбије понуду уколико поседује доказ који потврђује да понуђач није испуњавао своје обавезе по раније закљученим уговорима о јавним набавкама који су се односили на исти предмет набавке, за период од претходних пет година за радове, односно три године за добра и услуге. Доказ који је тражен је био: правноснажна судска пресуда; исправа о реализованом средству обезбеђења испуњења уговорних обавеза; извештај надзорног органа о изведеним радовима; изјава о раскиду уговора због неиспуњења обавеза дата на начин и под условима предвиђеним законом којим се уређују облигациони односи и други релевантан доказ који је од значаја за уредно испуњење обавеза по раније закљученим уговорима о јавним набавкама.
Нови Закон на квалитативно нов начин регулише питање негативних референци, и то првенствено тако што императивно одређује понашање наручиоца и не оставља могућност диспозиције наручицу, већ је исти дужан да одбије понуду у случајевима прописаним одредбом члана 82. Закона, при чему се негативне референце могу односити не само на (не)извршење уговорних обавеза, већ и на поступање понуђача у самом  поступку јавне набавке.
Следом изнетог, наручилац ће одбити понуду уколико поседује доказ да је понуђач у претходне три године у поступку јавне набавке поступао супротно: Забрани из чл. 23. и 25. Закона, односно ради се забрани лицу које је учествовало у планирању јавне набавке, припреми конкурсне документације или појединих њених делова, и са њим повезаних лица да не могу наступати као понуђачи или као подизвођачи понуђача, нити могу сарађивати са понуђачима или подизвођачима приликом припремања понуде, као и да понуђач, односно подносилац пријаве не сме непосредно или посредно да понуди или стави у изглед неку корист или покуша да сазна поверљиве информације или да на било који начин утиче на поступање наручиоца у току поступка јавне набавке. У колико је учинио повреду конкуренције, односно субјект који се понашао супротно одредби члана 9. Закона о заштити конкуренције („Сл. гласник РС“ бр. 51/09). Затим, у колико је доставио неистините податке у понуди или без оправданих разлога одбио да закључи уговор о јавној набавци, након што му је уговор додељен, и одбио да достави доказе и средства обезбеђења на шта се у понуди обавезао.
Законом је, даље, прописано да ће наручилац одбити понуду уколико поседује доказ који потврђује да понуђач није испуњавао своје обавезе по раније закљученим уговорима о јавним набавкама, који су се односили на исти предмет набавке, за период од претходне три године а као доказ може бити: 1) правоснажна судска одлука или коначна одлука другог надлежног органа; 2) исправа о реализованом средству обезбеђења испуњења обавеза у поступку јавне набавке или испуњења уговорних обавеза; 3) исправа о наплаћеној уговорној казни; 4) рекламације потрошача, односно корисника, ако нису отклоњене у уговореном року; 5) извештај надзорног органа о изведеним радовима који нису у складу са пројектом, односно уговором; 6) изјава о раскиду уговора због неиспуњења битних елемената уговора дата на начин и под условима предвиђеним законом којим се уређују облигациони односи; 7) доказ о ангажовању на извршењу уговора о јавној набавци лица која нису означена у понуди као подизвођачи, односно чланови групе понуђача; 8) други одговарајући доказ примерен предмету јавне набавке, одређен конкурсном документацијом, који се односи на испуњење обавеза у ранијим поступцима јавне набавке или по раније закљученим уговорима о јавним набавкама. При овоме, наручилац може одбити понуду ако поседује доказ из става 3. тачка 1) овог члана, који се односи на поступак који је спровео или уговор који је закључио и други наручилац ако је предмет јавне набавке истоврсан.
Да се ради о квалитативно новим законским решењима, упућује и одредба члана 83. Закона којом се уводи списак негативних референци. Наиме, Одребом члана 83. Закона прописано је да је наручилац дужан да Управи за јавне набавке одмах и без одлагања достави доказ негативне референце. Овим чланом прописано је да Управа за јавне набавке утврђује постојање негативне референце доношењем закључка у року од десет дана од дана пријема доказа негативне референце, и то: ако од наручиоца добије доказ из члана 82. став 3. тачка 1) овог закона, за који након испитивања утврди да је одговарајући као доказ негативне референце и ако од најмање три међусобно неповезана наручиоца у периоду од највише годину дана добије доказ негативне референце из члана 82. став 3. тач. 2) до 8) овог закона, без обзира да ли се односе на истоврсан предмет набавке, за које након испитивања утврди да су одговарајући као доказ негативне референце. Даље, Закон прописује да против наведеног закључка понуђач, односно добављач може поднети жалбу Републичкој комисији за заштиту права у поступцима јавних набавки у року од осам дана од пријема закључка, те да жалба одлаже упис у списак негативних референци. Ово законско решење упуђује на закључак да је против одлуке Републичке комисије могуће вођење управног спора. Закон предвиђа трајање негативних референци у различитим ситуацијама, при чему иста важи одговарајући временски период рачунајући од дана коначности закључка. На основу донетих (коначних) закључака, Управа за јавне набавке води списак негативних референци који објављује на Порталу јавних набавки где се објављују подаци о називу понуђача, односно добављача у списак негативних референци, уписује се доказ негативне референце, наручилац који је доставио доказ, предмет јавне набавке за коју је добио негативну референцу са ознаком из општег речника набавке, и датум утврђивања и важења негативне референце.
Правна последица списка негативних референци је та да ће наручилац понуду понуђача који је на списку негативних референци одбити као неприхватљиву ако је предмет јавне набавке истоврсан предмету за који је понуђач добио негативну референцу, а ако предмет јавне набавке није истоврсан предмету за који је понуђач добио негативну референцу, наручилац ће захтевати додатно обезбеђење испуњења уговорних обавеза, које се мора одредити у конкурсној документацији.

ДОНОШЕЊЕ ОДЛУКЕ О ДОДЕЛИ УГОВОРА О ЈАВНОЈ НАБАВЦИ

Посебне новине Закон доноси у глави која се односи на доделу уговора. Да би дошло до закључења уговора о јавној набавци потребно је да наручилац прибави једну понуду коју није одбио. И ту се већ уочава прва разлика. Док ранији закон говори о одлуци о избору најповољније понуде, нови Закон говори о одлуци о додели уговора о јавној набавци. Према одредби члана 107. Закона наручилац је дужан да одбије све неприхватљиве понуде. Према ранијем закону наручилац је имао могућност избора.
Даље, Закон прописује да прихватљиве понуде, а прихватљива понуда је понуда која је благовремена, коју наручилац није одбио због битних недостатака, која је одговарајућа, која не ограничава, нити условљава права наручиоца или обавезе понуђача и која не прелази износ процењене вредности јавне набавке, наручилац рангира на основу критеријума за доделу уговора.
 Оцена прихватљивости дакле, претпоставља оцену благовремености, оцену да понуда нема битнијих недостатака, што је новина, јер се не тражи испуњеност свих услова наручиоца из конкурсне документације, оцену да ли је понуда одговарајућа, као понуда је понуда која је благовремена и за коју је утврђено да потпуно испуњава све техничке спецификације, затим оцену да ли понуда ограничава или условљава права наручиоца или обавезе понуђача и оцену процењене вредности јавне набавке у односу на дату цену.
Ради прецизирања Закон уводи обавезу наручиоца да одбије понуду, уколико понуђач не докаже да испуњава обавезне услове за учешће, не докаже да испуњава додатне услове, није достављено тражено средство обезбеђења, уколико је понуђени рок важења понуде краћи од прописаног и уколико понуда садржи друге недостатке због којих није могуће утврдити стварну садржину понуде или није могуће упоредити је са другим понудама.
Чланом 107. став 4. Закона прописује, као изузетак, да у отвореном поступку наручилац може доделити уговор понуђачу чија понуда садржи понуђену цену већу од процењене вредности јавне набавке ако није већа од упоредиве тржишне цене и ако су понуђене цене у свим одговарајућим понудама веће од процењене вредности јавне набавке. Прихватањем овакве понуде, наручилац има обавезу да, након што донесе одлуку о додели уговора, достави образложен извештај Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.
На основу извештаја о стручној оцени понуда, а како то прписује члан 108. Закона наручилац доноси одлуку о додели уговора, у року одређеном у позиву за подношење понуда при чему рок из става 1. овог члана не може бити дужи од 25 дана од дана отварања понуда, осим у нарочито оправданим случајевима, као што је обимност или сложеност понуда, односно сложеност методологије доделе пондера, када рок може бити 40 дана од дана отварања понуда. У поступку јавне набавке мале вредности рок из става 1. овог члана не може бити дужи од десет дана. Одлука о додели уговора мора бити образложена и мора да садржи нарочито податке из извештаја о стручној оцени понуда, осим података из члана 105. став 2. тач. 9) и 10) овог закона. Наручилац је дужан да одлуку о додели уговора достави свим понуђачима у року од три дана од дана доношења, као и да одлуку о додели уговора достави на начин да је понуђачи приме у најкраћем могућем року. Ако се одлука доставља непосредно, електронском поштом или факсом, наручилац мора имати потврду пријема одлуке од стране понуђача, а уколико се одлука доставља путем поште мора се послати препоручено са повратницом. Ако понуђач одбије пријем одлуке, сматра се да је одлука достављена дана када је пријем одбијен.
Одлука о обустави поступка јавне набавке прописана је чланом 109. Закона по којој наручилац доноси одлуку о обустави поступка јавне набавке на основу извештаја о стручној оцени понуда, уколико нису испуњени услови за доделу уговора или одлуке о закључењу оквирног споразума, односно уколико нису испуњени услови за доношење одлуке о признавању квалификације. Наручилац може да обустави поступак јавне набавке из објективних и доказивих разлога, који се нису могли предвидети у време покретања поступка и који онемогућавају да се започети поступак оконча, односно услед којих је престала потреба наручиоца за предметном набавком због чега се неће понављати у току исте буџетске године, односно у наредних шест месеци. Наручилац је дужан да своју одлуку о обустави поступка јавне набавке писмено образложи, посебно наводећи разлоге обуставе поступка и да је достави понуђачима у року од три дана од дана доношења одлуке, као и да у року од пет дана од дана коначности одлуке о обустави поступка јавне набавке, објави обавештење о обустави поступка јавне набавке које садржи податке из Прилога 3К.

Поред ових одредби посебу пажњу треба посветити као новини и извештавању понуђача који је прописан чланом 111. Закона.
Наиме у року од пет дана од дана доношења одлуке наручилац може са сваким понуђачем одвојено одржати састанак, на којем ће чланови комисије за јавну набавку објаснити начин спровођења поступка, дефинисања услова за учешће, начин одређивања спецификације предмета јавне набавке, начин одређивања елемената критеријума и методологије за доделу пондера, разлоге за одбијање понуда, рангирање понуда и сл. Ако је у поступку јавне набавке чија је процењена вредност већа од износа из члана 57. овог закона, већина понуда одбијена, наручилац је дужан да организује извештавање понуђача. Неће се сматрати да је већина понуда одбијена ако су поднете две понуде, од којих је једна одбијена. Током извештавања, понуђачи могу постављати питања и давати своје предлоге како да се поступак унапреди. О извештавању понуђача и разговору са понуђачима сачињава се записник а током извештавања понуђача наручилац је у обавези да заштити податке у складу са чланом 14. овог закона.

Члан 3. Закона о јавним набавкама појмовно одређује да је јавна набавка набавка добара, услуга или радова од стране наручиоца, на начин и под условима прописаним овим законом, а да је уговор о јавној набавци теретни уговор закључен у писаној или електронској форми између наручиоца и понуђача у складу са спроведеним поступком јавне набавке, који за предмет има набавку добара, пружање услуга или извођење радова.
 Када се говори о уговорима, Закон прописује у члану 112. услове за закључење уговора па наручилац може закључити уговор о јавној набавци, односно оквирни споразум, након доношења одлуке о додели уговора, односно одлуке о закључењу оквирног споразума и ако у року предвиђеном овим законом није поднет захтев за заштиту права или је захтев за заштиту права одбачен или одбијен.
Наручилац може и пре истека рока за подношење захтева за заштиту права закључити уговор о јавној набавци под одређеним условима и то на основу оквирног споразума, у случају примене преговарачког поступка из члана 36. став 1. тачка 3) овог Закона, у случају примене система динамичне набавке, у случају поступка јавне набавке мале вредности из члана 39. став 6. овог Закона и ако је поднета само једна понуда, осим у преговарачком поступку без објављивања позива за подношење понуда.
Даље, Закон прописује рокове за закључење уговора, тако да наручилац закључује уговор о јавној набавци са понуђачем којем је додељен уговор у року од осам дана од дана протека рока за подношење захтева за заштиту права, а ако наручилац не достави потписан уговор понуђачу у наведеном року, понуђач није дужан да потпише уговор, што се неће сматрати одустајањем од понуде и не може због тога сносити било какве последице, осим ако је поднет благовремен захтев за заштиту права. У случају да понуђач којем је додељен уговор одбије да закључи уговор о јавној набавци, наручилац може да закључи уговор са првим следећим најповољнијим понуђачем, с тим да ако је због методологије доделе пондера потребно утврдити првог следећег најповољнијег понуђача, наручилац ће поново извршити стручну оцену понуда и донети одлуку о додели уговора.
Уговор о јавној набавци може бити закључен у писаној или електронској форми, а ако се закључује у електронској форми то мора бити у складу са законом којим се уређује електронски документ и електронски потпис.
Након закључења уговора о јавној набавци, а како то прописује члан 115. Закона,  наручилац може да дозволи промену цене или других битних елемената уговора само из објективних разлога који морају бити јасно и прецизно одређени у конкурсној документацији и уговору, односно предвиђени посебним прописима. У овом случају за то је потребно да донесе одговарајућу одлуку, као и да у року од три дана од дана доношења објави одлуку на Порталу јавних набавки и достави извештај Управи за јавне набавке и Државној ревизорској институцији.
Наручилац је дужан у смислу члана 116. Закона, да објави обавештење о закљученом уговору о јавној набавци или оквирном споразуму у року од пет дана од дана закључења уговора, односно оквирног споразума, при чему наручилац може квартално, у року од 15 дана по истеку квартала, објављивати обавештења о уговорима закљученим на основу оквирног споразума и у систему динамичне набавке. 

ЗАШТИТА ПРАВА У ПОСТУПКУ ЈАВНЕ НАБАВКЕ

Заштита права у поступку јавне набавке остварује се на више нивоа.
Примарна заштита остварује се у оквиру управних органа и у поступку који је прописан Законом, а посебно место у оквиру ове заштите припада Републичкој комисији за заштиту права у поступцима јавних набавки као самосталном и независном органу Републике Србије. Други ниво заштите остварује се у судским поступцима.
Заштита права у поступцима јавних набавки остварује се подношењем захтева за заштиту права. О захтеву одлучују Комисија наручиоца или Републичка комисија, по правилима поступка прописаних Законом о јавним набавкама. На питања поступка која нису уређена тим законом, сходно се примењују одредбе Закона о општем управном поступку.
Новим Законом је прописано ко све може да поднесе захтев за заштиту права, и из датих дефиниција захтев може да поднесе: понуђач, подносилац пријаве, кандидат као лице коме је у првој фази рестриктивног и квалификационог поступка, односно конкурентног дијалога  призната квалификација и заинтересовано лице као свако лице које има интерес да закључи конкретан уговор о јавној набавци. Новину свакако представља и давање легитимације у поступку заштите права: пословном удружењу, у име напред наведених лица, Управи за јавне набавке, Државној ревизорској институцији, јавном правобраниоцу и грађанском надзорнику.
            Ови органи нису дужни да подносе захтев за заштиту права на захтев неког од    претходно наведених лица, уколико та лица нису искористила своје право на подношење захтева.
 Захтев за заштиту права којим се оспорава врста поступка, садржина позива за подношење понуда или конкурсне документације сматраће се благовременим ако је примљен од стране наручиоца најкасније седам дана пре истека рока за подношење понуда, а у поступку јавне набавке мале вредности и квалификационом поступку, а који је примљен од стране наручиоца три дана пре истека рока за подношење понуда, без обзира на начин достављања. Ова одредба се не примењује у случају преговарачког поступка без објављивања позива за подношење понуда, ако подносилац захтева или са њим повезано лице није учестовало у том поступку.
После доношења одлуке о додели уговора, одлуке о закључењу оквирног споразума, одлуке о признавању квалификације и одлуке о обустави поступка, рок за подношење захтева за заштиту права је десет дана од дана пријема одлуке, а у случају јавне набавке мале вредности је пет дана од дана пријема одлуке. У случају приговарачког поступка без објављивања позива за подношење понуда, рок за подношење захтева за заштиту права је десет дана од дана објављивања одлуке о додели уговора на Порталу јавних набавки.
 Новим Законом је прописана је садржина захтева и исти садржи: назив и адресу подносиоца захтева и лице за контакт; назив и адресу наручиоца; податке о јавној набавци која је предмет захтева, односно о одлуци наручиоца; повреде прописа којима се уређује поступак јавне набавке; чињенице и доказе којима се повреде доказују; потврду о уплати таксе из члана 156. Закона и потпис подносиоца.

Надлежност и одлуке Комисије наручиоца
Проверу да ли поднети захтев садржи све што је наведено, као и претходну проверу  захтева у смислу благовремености и изјављивања од стране овлашћеног лица, према новом Закону врши Комисија за јавну набавку наручиоца.
Према одредби члана 54. новог Закона, поступак јавне набавке спроводи Комисија за јавну набавку као колегијални орган кога образује решењем наручилац. Комисија наручиоца има три члана и три заменика, од којих је један службеник за јавне набавке или лице са стеченим образовањем на правном факултету, на студијама другог степена (диполомске академске студије – мастер, специјалистиче академске студије, специјалистиче струковне студије), односно на основним студијама у трајaњу од најмање четири године. Ако је процењена вредност јавне набавке већа од 9.000.000 динара, службеник за јавне набавке је обавезно члан комисије. Остали чланови Комисије наручиоца су лица запослена код наручиоца која имају одговарајуће стручно образовање из области из које је прадмет јавне набавке, а ако наручилац нема такво запослено лице у комисију се може именовати и лице које није запослено код наручиоца. Међутим, у Комисију наручиоца не могу бити именована лица запослена, односно ангажована код лица којем је поверена израда конкурсне документације, као ни лица која могу бити у сукобу интереса за конкретан предмет јавне набавке. Комисија наручиоца је надлежна да спроведе поступак јавне набавке, одређен у одлуци о покретању поступка, и као таква одговорна за законитост спровођења тог поступка
Овлашћења и обавезе комисије су прецизно дефинисани новим Законом те иста: припрема конкурсну документацију, огласе о јавним набавкама, измене или допуне конкурсне документације, додатне информације или објашњења у вези са припремањем понуда или пријава; отвара, прегледа, оцењује и рангира понуде или пријаве; води преговарачки поступак; сачињава писмени извештај о стручној оцени понуда; припрема предлог одлуке о додели уговора, предлог одлуке о закључењу оквирног споразума, предлог одлуке о обустави поступка јавне набавке, као и предлог одлуке о признавању квалификације; одлучује поводом поднетог захтева за заштиту права; предузима друге радње у поступку у зависности од врсте поступка и предмета набавке. Осим тога, искључиво су чланови Комисије наручиоца овлашћени за комуникацију са заинтересованим лицима и понуђачима.
У поступању са захтевом, уколико је захтев од почетка био уредан, или је у поступку по позиву Комисије наручиоца уређен, односно допуњен, Комисија наручиоца испитује поднети захтев, односно проверава да ли је поднет благовремено и од овлашћеног лица, тј. лица које има активну легитимацију у поступку заштите права. Неблаговремен захтев, као и захтев изјављен од неовлашћеног лица, Комисија наручиоца ће одбацити закључком. Против закључка којим је одбачен захтев за заштиту права као неуредан, неблаговремен или изјављен од неовлашћеног лица, подносилац захтева може у року од три дана од дана пријема закључка, поднети жалбу Републичкој комисији и копију жалбе истовремено доставити наручиоцу.
У складу са новим Законом Комисија наручиоца је дужна да, у року од пет дана од  пријема уредног захтева за заштиту права, поступи тако што ће: 1. решењем усвоји захтев,  у ком случају решење доставља подносиоцу захтева, понуђачима и Републичкој комисији, у року од три дана од дана доношења 2. да достави одговор на захтев и комплетну документацију из поступка јавне набавке Републичкој комисији ради одлучивања о захтеву за заштиту права, у ком случају је дужна да писмено, у року од три дана од дана достављања захтева Републичкој комисији, обавести подносиоца захтева и 3. да обустави поступак заштите права уколико прими писмено обавештење подносиоца захтева о повлачењу захтева за заштиту права

Надлежност и одлуке Републичке комисије
Републичка комисија за заштиту права у поступцима јавних набавки је самосталан и независан орган Републике Србије, који обезбеђује заштиту права у поступцима јавних набавки и која има статус правног лица. Надлежност комисије одређена је одредбом члана 139. Закона, па тако Републичка комисија: одлучује о захтеву за заштиту права, одлучује о закључењу уговора у случају из члана 30. став 3. овог Закона, одлучује о жалби против закључка наручиоца и Управе за јавне набавке, одлучује о предлогу наручиоца да поднети захтев за заштиту права не спречава доношење одлуке, односно закључење уговора или оквирног споразума, одлучује о предлогу подносиоца захтева за заштиту права да се забрани закључење или извршење уговора о јавној набавци, одлучује о трошковима поступка заштите права и трошковима припреме понуде, прати и контролише спровођење одлука које доноси, изриче новчане казне наручиоцу и одговорном лицу наручиоца, поништава уговор о јавној набавци, води прекршајни поступак у првом степену, покреће поступак за утврђивање ништавости уговора о јавној набавци; сарађује са страним институцијама и стручњацима у области јавних набавки; обавља и друге послове у складу са законом.
Према одредби члана 149. став 1. новог Закона, захтев за заштиту права се подноси Републичкој комисији, с тим што се један примерак захтева предаје наручиоцу, а један примерак Републичкој комисији.
Како то прописује одредба члана 157. Закона, Републичка комисија одлучује у границама поднетог захтева за заштиту права и дужна је да се изјасни о свим наводима подносиоца захтева, као и о повредама за које подносилац захтева није знао, а које су утицале на одлуку наручиоца у поступку јавне набавке, али Републичка комисија и по службеној дужности испитује да ли су испуњени законски услови за примену одређеног поступка јавне набавке, да ли су прекршене одредбе закона због којих се уговор може поништити или је уговор ништав, при чему комисија може наставити поступак и ако подносилац захтева за заштиту права повуче захтев. Комисија у свом поступању – одлучивању доноси закључак или решење у зависности да ли решава у процесном или материјално - правном смислу. Републичка комисија закључком: 1) одбацује захтев за заштиту права; 2) обуставља поступак на основу пријема писменог обавештења о одустајању од захтева за заштиту права пре доношења одлуке; 3) одбацује жалбу као недопуштену, неблаговремену или изјављену од стране неовлашћеног лица; 4) одбацује захтев за покретање прекршајног поступка, док решењем: 1) усваја захтев за заштиту права и у целини или делимично, поништава поступак јавне набавке, уколико је захтев за заштиту права основан; 2) одбија захтев за заштиту права као неоснован; 3) потврђује или поништава закључак наручиоца; 4) потврђује или поништава закључак Управе за јавне набавке; 5) усваја или одбија предлог наручиоца из члана 30. став 3. овог закона; 6) усваја или одбија предлог из члана 150. став 4. и члана 150. став 6. овог закона; 7) изриче новчане казне; 8) поништава уговор; 9) одлучује у прекршајном поступку. 
Чланом 159. Закона прописано је да се против одлуке Републичке комисије не може се изјавити жалба, али да се против одлуке Републичке комисије може покренути управни спор.
У оквиру судских поступака, заштита права остварује се пред Уставним судом, Управним судом, пред судовима опште и посебне надлежности и Вишим прекршајним судом. 

Поништење уговора
Као новина у Закону о јавним набавкама је свакако овлашћење Републичке комисији да својом одлуком одлучује о поништењу уговора о јавној набавци. Сходно одредби члана 163. Закона о јавним набавкама, Републичка комисија може сама или на захтев подносиоца захтева или заинтересованог лица, поништити уговор о јавној набавци у следећим ситуацијама и то ако утврди да је наручилац: 1) закључио уговор о јавној набавци применом преговарачког поступка без објављивања позива за подношење понуда, а за примену тог поступка нису постојали услови предвиђени овим законом и није објавио обавештење о покретању поступка и одлуку о додели уговора; 2) закључио уговор о јавној набавци пре истека рока за подношење захтева за заштиту права; 3) закључио уговор о јавној набавци након подношења захтева за заштиту права, а пре одлуке Републичке комисије; 4) закључио уговор о јавној набавци супротно одлуци Републичке комисије из члана 150. Закона, и 5) закључио уговор о јавној набавци кршећи одредбе и услове оквирног споразума. Закон је прописао рокове у којима се може поднети захтев за поништење уговора па се исти доставља уз захтев за заштиту права или у року од 30 дана од дана сазнања за разлог поништења, с тим да се не може поднети после рока од годину дана од закључења уговора.
Правне последице поништења уговора су те да уговор о јавној набавци престаје, а уговорне стране су дужне вратити оно што су примиле по основу таквог уговора, а ако се оно што је примљено по основу поништеног уговора о јавној набавци не може вратити или ако се природа оног што је примљено противи враћању, наручилац је дужан да савесном добављачу плати за испоручена добра, пружене услуге, односно изведене радове.
Закон прописује и ситуацију да уколико би поништење уговора о јавној набавци имало несразмерне последице по рад или пословање наручиоца или интересе Републике Србије, у ком случају Републичка комисија неће поништити уговор о јавној набавци (конвалидација), али може скратити рок важења уговора или изрећи новчану казну. Члан 163. Закона о јавним набавкама прописује и то да ће Републичка комисија поднети тужбу за утврђивање ништавости уговора о јавној набавци када на било који начин сазна да је закључен уговор о јавној набавци ништав.

Ништавост уговора
Члан 120. Закона о јавним набавкама ("Службени гласник РС", бр. 116/2008) прописивао је да су ништави су уговори о јавној набавци: 1) који су закључени супротно одредбама овог закона о начину и поступку јавне набавке; 2) код којих је наручилац поступио супротно одредбама о одређивању вредности јавне набавке по партијама; 3) који су закључени да би се измирила права и обавезе, а да није спроведен поступак јавне набавке; 4) код којих је наручилац изабрао најповољнију понуду под другим условима од оних прописаних овим законом или закључио уговор са понуђачем чија понуда није изабрана као најповољнија; 5) код којих наручилац овласти треће лице, које није наручилац у смислу овог закона, да спроведе поступак јавне набавке да би се на тај начин избегла примена овог закона; 6) код којих су измене и допуне првобитног уговора закључене у супротности са одредбама овог закона; 7) који су закључени супротно одлуци Републичке комисије и 8) који су закључени без претходно спроведеног поступка јавне набавке, који је наручилац био дужан да спроведе према одредбама овог закона.
Нови Закон о јавним набавкама у члану 168. прописује да су ништави уговори о јавној набавци: 1) који су закључени без претходно спроведеног поступка јавне набавке, а који је наручилац био дужан да спроведе према одредбама овог закона; 2) који су закључени супротно одредбама овог закона о спречавању корупције и сукоба интереса; 3) код којих наручилац овласти треће лице, које није наручилац, да закључи уговор да би се на тај начин избегла примена овог закона; 4) који представљају измене и допуне првобитног уговора закључене у супротности са одредбама овог закона и 5) који су закључени противно одлуци Републичке комисије.
Члан 163. Закона о јавним набавкама прописује и то да ће Републичка комисија поднети тужбу за утврђивање ништавости уговора о јавној набавци када на било који начин сазна да је закључен уговор о јавној набавци ништав.

ЗАКЉУЧАК

Иако се може уочити да одрећена решења која нуди Закон могу изазвати одређене недоумице у примени, то није била тема овог рада. Разлог за то је првенствено у томе што је Закон у примени од 01.04.2012. године и да се тек кроз примену, односно имплементацију решења која нуди Закон може уочити евентуална проблематика и дати одговор на ове спорности. Стога новодонети Закон о јавним набакама треба посматрати као наставак усклађивања домаћег законодавства са прописима и директивама ЕУ, унапређења ефикасности и економичности поступака јавних набавки, законитости и  контроле поступака и поступања у свим фазама, повећања транспарентности, борбе против корупције и смањења буџетског дефицита.

 

Павел Јонаш,
судија Управног суда

   
СТАМБЕНА ЗГРАДА И ОРГАНИ УПРАВЉАЊА СТАМБЕНОМ ЗГРАДОМ КАО СТРАНКЕ У УПРАВНОМ СПОРУ

Увод
  Пред Управним суду води се велики број спорова где се као тужилац или заинтересовано лице појављује стамбена зграда, с тим што неретко се као странка у управном спору означава Скупштина стамбене зграде, Савет стамбене зграде или чак председник органа управљања стамбене зграде.

  Чланом 11. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09) регулисано је начелно овлашћење за покретање управног спора према којем тужилац у управном спору може бити физичко, правно или друго лице ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес, а заинтересовано лице по члану 13. истог закона јесте лице коме би поништај оспореног акта непосредно био на штету. Према члану 22. Закона о управним споровима став 1. тужба мора да садржи име и презиме, адресу и место становања, односно назив и седиште тужиоца, означење управног акта против кога је тужба поднета разлога због којих се тужба подноси, предлог у коме правцу и обиму се предлаже поништавање управног акта као и потпис тужиоца.

  У поступку претходног испитивања тужбе ради отклањања процесних недостатака за даље вођење управног спора суд је дужан да наложи тужиоцу да неуредну тужбу која садржи недостатке који су такве природе да спречавају рад суда по тужби, прецизира и уреди под претњом одбачаја у смислу члана 25. став 2. Закона о управним споровима. Из ових разлога је суд дужан оценом садржине тужбе пре упуштања у мериторно решавање спора да расправи да ли је правилно означен тужилац, да ли је тужба потписана од овлашћеног лица, а такође у погледу учешћа заинтересованог лица да утврди да ли је правилно означено заинтересовано лица и да ли је правилно заступано од стране овлашћеног лица и то већ приликом првог учествовања у управном спору, приликом достављања тужбе и давања одговора на тужбу.

 

  
Правни прописи којима се уређује статус стамбене зграде и њених органа управљања

  а) Закон о одржавању стамбених зграда („Службени гласник РС, број 44/95...88/11)

  Овим законом уређују се права и обавезе власника станова и других посебних делова зграда у погледу одржавања и коришћења стамбене зграде и станова и других посебних делова у згради, одређују радови на одржавању којима се спречава или отклања опасност по живот и здравље људи, односно којима се обезбеђује сигурност корисника зграде и околине и уређује начин управљања стамбеном зградом.

  Стамбеном зградом у смислу овог закона, сматра се зграда намењена становању, као и зграда у којој је најмање један посебан део намењен становању и са њом чини грађевинску и функционалну целину.

  Управљање стамбеном зграде у смислу члана 10. овог закона јесте старање о одржавању стамбне зграде као целине и заједничких делова у згради, одлучивање о обезбеђивању и коришћењу финансијских средстава за одржавање, о начину коришћења заједничких делова зграде и о другим питањима од значаја за одржавање стамбне зграде. По члану 11. Закона, стамбена зграда има својство правног лица у правним пословима који се односе на одржавање и коришћење стамбене зграде и има свој рачун и печат.

  По члану 12. Закона, у стамбеној згради образује се скупштина зграде коју чине сви власници станова и других посебних делова зграде. Скупштина зграде се може образловати ако је присутно више од половине власника станова или других посебних делова зграде, односно њихових представника. По члану 13. истог закона у стамбеној згради, односно делу зграде (ламела, улаз и сл.), са 10 и мање власника станова, односно других посебних делова зграде уместо скупштине зграде образује се савет зграде који чине сви власници станова, односно других посебних делова зграде. Одредбе овог закона који се односе на скупштину зграде и председника скупштине сходно се примењују и на савет зграде и председника савета. Чланом 14. је прописана надлежност скупштине зграде.

  По члану 15. овог закона председник скупштине зграде руководи радом скупштине, представља и заступа стамбену зграду пред трећим лицима, предлаже годишњи програм одржавања зграде, стара се о реализације програма одржавања и о томе подноси извештај и врши послове за које га овласти скупштина зграде.  Скупштина зграде може пуноважно одлучивати ако је присутно више од половине чланова скупштине, а скупштина зграде већином гласова присутних чланова  скупштина зграде доноси одлуке које се односе на текуће одржавање зграде.

  По члану 31. став 1. надзор над применом одредаба овог закона и прописа донетих на основу њега врши оштинска, односног градска управа.

  б)Уредба о одржавању стамбених зграда („Служени галсник РС“, број 44/95...88/11)

  Уредбом о одржавању стамбених зграда и станова се ближе уређује начин одржавања стамбених зграда и станова. Чланом 12. ове уредбе је прописано да скупштина зграде бира председника  скупштине зграде на период од четири године и да за председника може бити изабран сваки пословно способан власник стана и другог посебног дела зграде. Чланом 14. Уредбе је прописана надлежност скупштина зграде, као и поступак доношења одлука, а чланом 15. Уредбе је прописано да скупштину зграде заступа председник  скупштине зграде у правним пословима пред трећим лицима пред органима управе и правосудним органима у вези одржавања зграде.

  в) Одлука о кућном реду у стамбеним зградама („Службени лист града Београда, број 33/93...11/05)

  Одлукама о кућном реду у стамбеним зградаам у градовима и општинама се ближе уређује кућни ред у стамбеним зградама на њиховим територијама.

  Одлуком о кућном реду у стамбеним зградама града Београда,  у члану 1., је прописано да се овом одлуком регулише кућни ред у стамбеним зградама на територији града Београда, а чланом 2. ове одлуке је прописано да скупштину зграде чине власници станова и других посебних делова зграде, а да  скупштином зграде руководи председник скупштине зграде који представља и заступа стамбену зграду.

  Према цитираним одредбама наведених прописа, својство правног лица у правним пословима који се односе на одржавање и коришћење стамбене зграде има стамбена зграда. Стамбена зграда је носилац права и обавеза који се односе на одржавање и коришћење зграде. Из овог произлази да стамбена зграда, према члану 11. став 1. Закона о одржавању стамбених зграда, има својство правног лица, али само у правним пословима који се односе на одржавање и коришћење стамбене зграде. Изван тога стамбена зграда нема својство правног лица. Стамбена зграда у управном спору може бити активно легитимисана као тужилачка страна или пасивно легитимисана као заинтересовано лице.

   На основу изнетог, странка у поступку пред Управним судом не може бити  скупштина зграде или савет, који су органи управљања и нису носиоци права и обавезе, већ је то стамбена зграда, па је Управни суд у претходном испитивању тужбе ради отклањања процесних недостатака за даље вођење управног спора дужан да затражи од тужиоца да у споровима који се односе на послове одржавања и коришћења стамбене зграде, буде као тужилац означена стамбена зграда.

Овлашћење за подношење тужбе у име стамбене зграде

  Следеће питање које се појављује код претходног испитивања тужбе јесте питање да ли је тужба или одговор на тужбу потписана од стране овлашћеног лица стамбене зграде, а у смислу члана 22. Закона о управним споровима, по којем тужба, имеђу осталог, мора да садржи и потпис тужиоца, а ако се тужба подноси путем пуномоћника уз тужбу се прилаже и оригинал пуномоћја.

  Како је одредбом члана 15. Закона о одржавању стамбених зграда прописано да председник  скупштине зграде представља и заступа стамбену зграду пред трећим лицима, то је правилно поднета тужба, она тужба коју је у име стамбене зграде потписао и печатом зграде оверио председник скупштине зграде. Уз тужбу је неопходан и доказ да је председник  скупштине зграде управо лице које је означено у тужби и које је тужбу потписало. Исто се односи на стамбену зграду као заинтересовано лице у управном спору.

  Ако стамбену зграду заступа пред Управним судом пуномоћник адвокат, исти мора уз тужбу или одговор на тужбу да поднесе пуномоћје, које је потписано од стране председника  скупштине  стамбене зграде.

  Поставља се питање да ли је уз тужбу неопходно да се поднесе и посебна одлука  скупштине зграде донета по члану 17. Закона о одржавању стамбених зграда, по којој је скупштина зграде одлучила да се: а) поднесе тужба суду, б) да се овлашћује председник  скупштине зграде да у име стамбене зграде поднесе тужбу и ц) да се овлашћује председник скупштине зграде да може овластити пуномоћника адвоката за заступање стамбене зграде пред Управним судом.

  Имајући у виду овлашћење председника скупштине зграде у смислу одредбе члана 15. Закона о одржавању стамбених зграда, налазим да је за подношење тужбе Управном суду ради поништаја решења туженог органа довољна одлука скупштине да се тужба поднесе против конкретног оспореног решења и да није потребна посебна одлука скупштине да се овлашпћује председник да такву тужбу поднесе лично или путем пуномоћника јер такво његово овлашћење произлази из цитиране законске одредбе.

Могућност оспоравања одлука скупштине и савета стамбене зграде пред органима управе и Управним судом

  Према члану 12. Закона о одржавању стамбених зграда прописано је да у стамбеној згради се образује скупштина зграде коју чине сви власници станова и других посебних делова зграде. Скупштина зграде се може образовати ако је присутно више од половине власника станова или других посебних делова зграде, односно њихових представника у стамбеној згради или делу зграде са 10 и мање власника станова, односно посебних делова зграде уместо скупштине се образује савет зграде који чине сви власници станова и посебних делова зграде. Одредбом члана 14. став 1., тачкама 1 до 9 утврђена је надлежност  скупштине зграде, а по члану 17. је прописано да скупштина може пуноважно одлучивати ако седници присуствује половина скупштине, а одлуке се доносе већином гласова присутних чланова зграде.

  Одредбом члана 31. став 1. Закона је пропсано да надзор над применом одредбе овог закона и прописа донетих на основу њега врши општинска, односно градска управа.

  По члану 1. Закона о општем управном поступку („Службени лист СРЈ“, број 33/97 и „Службени гласник РС“, број 31/01 и 30/10) дужни су да поступају државни органи кад у управним стварима непосредно примењујући прописе рашавају о правима, обавезама или правним интересима физичких лица, правног лица или друге странке, као и да обављају друге послове утврђене овим законом.

  Поставља се питање да ли лице које сматра да му је неком одлуком  скупштине стамбне зграде повређено неко право и на закону заснован интерес, може пред органом управе затражити поништај такве одлуке. Одлуке скупштине могу бити у првом реду незаконите због формалних недостатака, као што су кворум за одлучивање и већина која је гласала за одлуку, истек мандата председника скупштине и слично а онда и незаконитост садржине самих одлука.

  Управни органи по правилу одбијају или одбацују захтеве странака за поништај одлуке скупштине о формирању скупштине, избор органа и других одлука скупштине, налазећи да нису надлежни позивајући се на одредбе Закона о локалној самоуправи и одредбе Статута општина којима није прописана посебна надлежност управних органа у тој области.

  Како је, међутим, одредбом члана 31. став 1. Закона о одржавању стамбених зграда прописано да надзор над применом одредаба овог закона и прописа донетих на основу њега врши општинска, односно градска управа, то би управа била надлежна и да мериторно одлучује о законитости одлуке о формирању скупштине стамбене зграде, њених органа сталних и повремених тела, оцене правилности избора органа, истека мандата председника скупштине и испуњености формалних услова за доношење одлуке.

  У прилог оваквог размишљања иде и одлука Уставног суда Србије у предмету решавања сукоба надлежности између Другог општинског суда у Београду и органа управе општине Савски венац.
  „Уставни суд је донео:
О Д Л У К У
  Општинска управа општине Савски венац надлежна је да одлучује о законитости поступка избора одргана управљања стамбене зграде у улици Личкој 1 а у Београду.
  Из образложења:

  Одредбом члана 31. став 1. Закона о одржавању стамбених зграда предвиђено је да надзор над применом одредаба овог закона и прописа донетих на основу њега врши општинска, односно градска управа. Ова одредба има општи карактер и примењује се на све односе уређене наведеним законом, па и на односе управљања стамбеном зградом. Одредбама став 2. до 4. члана 31. Закона само је ближе уређен поступак за спречавање угрожавања живота и здравља људи за случај да стамбена зграда или друго лице коме је поверено одржавње стамбене зграде не предузима потребне мере у одржавању. Утврђивање тог поступка не значи да надлежни органи управе у оквиру надзора не могу предузимати мере и у односима управљања стамбеном зградом. У оквиру тог надзора органи општинске, односно градске управе су наведеним одредбама закона овлашћени да врше контролу и предузимају мере ради отклањања незаконитих и штетних радњи и активности у циљу спровођења закона, а у интересу грађана. Према томе, у конкретном случају, постоји надлежност општинске управе“.
Одлука Уставнов суда
ИУ-175/99 од 14.11.2002.год.

  Надзор над применом овог закона би конкретно и у овом делу испитивања законитости одлука скупштина стамбених зграда имала, с обзиром на њену надлежност, грађевинска инспекција.

  Дакле, органи управе града или општине су надлежни да одлучују и о законитости поступка избора органа управљања стамбене зграде.

  На основу изнетог, налазим да лице које сматра да му је управним актом којим се одлучује о законитости поступка доношења одлука органа стамбене зграде, повређено неко право или на закону заснован интерес може пред Управним судом, у смислу члана 3. став 1. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број 111/09), да поднесе тужбу ради поништаја коначног управног акта.

Закључак

  На основу изнетог може се закључити да:

  -У управним споровима где је предмет спора примена Закона о одржавању стамбених зграда и станова странка у поступку може бити само стамбена зграда, а не и њени органи скупштина, односно савет зграде.

  -Председник  скупштине стамбене зграде овлашћен је за подношење тужбе без посебног овлашћења  скупштине стамбене зграде.

  -Управни органи општине или града надлежни су да одлучују о законитости поступка избора органа управљања стамбене зграде.

Судска пракса
  1.Стамбена зграда нема активну легитимицају да тражи утврђење права својине над заједничким деловима зграде, већ ово право и стварну легитимацију за такав захтев има власник стана, као посебног дела зграда (Пресуда Окружног суда у Новом Саду Гж. 55739/07 од 05.06.2008. године - Билтен судске праксе Окружног суда у Новом Саду бр. 14/2008).

  2.Стамбена зграда има правни интерес да тужбом захтева утврђење ништавости судског поравнања којим је лишена могућности коришћења и управљања подрумских просторија које су тим поравнањем отуђене (Решење Врховног суда Србије у Београду Рев. 184/07 од 15.03.2007. године – Правни информатор бр. 4/2008).

  3.Стамбена зграда има правни интерес за утврђивање ништавости уговора о отуђењу заједничких просторија (Пресуда Првог општинског суда у Београду П.8069/04 од 24.10.2005. године, Пресуда Окружног суда у Београду Гж. 4264/06 од 16.06.2006. године).

  4.Нужно је учешће станара зграде у поступку издавања грађевинске дозволе трећем лицу за радове којима им се онемогућава адекватно коришћење станова (Врховни суд Србије У.1663/02 од 10.04.2003. године – Правни информатор бр. 1/2005).

  5.Уверење о конституисању Савета стамбене зграде и избору председника савета нема карактер управног акта, па се не може оглашавати ништавим (пресуда Врховног суда Србије Увп.I 555/05 од 21.12.2006. године – Правни информатор бр. 5/2007).

  6.Пуномоћје адвокату за заступање стамбне зграде издаје председник скупштине станара зграде (Решење Врховног суда Србије У.2418/07 од 02.07.2008. године – Правни информатор бр. 12/2008).

  7.Органи управе општине надлежне су да одлучују о законитости поступка избора органа управљања стамбне зграде (Одлука Уставног суда РС бр. 175/99 од 14.11.2002. године).

  8.Комунална инсепкција није овлашћена да врши надзор над применом Закона о одржавању стамбених зграда (Пресуда Врховног суда Србије Увп. 145/98 од 23.11.2000. године).

  9.Ако се у примени Закона о надзиђавању или претварању заједничких просторија у станова у управном поступку или управном судском поступку као подносилац поднеска појави кућни савет стамбене зграде, односно орган, суд је дужан да, у складу са чланом 68. став 1. ЗУП-а, односно чланом 29. ЗУС-а, позове подносиоца поднеска у остављеном року да означи лице које може бити странка у поступку (Правна схватања Одељења за управне спорове Врховног суда Србије од 16.05.1994. године – Билтен Управног суда бр. 1/2010).

  10.Кућни савет не може бити странка у поступку када се примењује Закон о надзиђавању зграда и претварању заједничких просторија у станове („Службени гласник РС“, број 44/84). Овлашћење за учешћње током целокупног поступка има скуп станара (зграда етажни власник и носилац станарског права).    (Врховни суд Србије)

  11.Ако стамбена зграда има више ламела (улаза) власници станова и других посебних делова зграде сваког улаза могу образовати посебне скупштине станара за сваки улаз (Решење Окружног суда у Новом Саду Гж.529/05 од 29.09.2005. године – Билтен судске праксе Окружног суда у Новом Саду бр. 8/2005).

  12.Скупштина станара нема својство правног лица и не може бити странка у поступку (Став заузет на седници Одељења за привредне спорове Вишег трговинског суда од 05. и 25.октобра и 07. и 14. новембра 2006. године).

  13.Скупштина зграде нема својство правног лица, а тиме ни страначку способност, па ће суд уколико тужилац у остављеном року не означи лице које може бити странка у поступку, одбацити тужбу (Решење Привредног суда у Београду Пж.1805/99 од 03.06.1999. године).

  14.Председник и заменик председника стамбене зграде, у смислу члана 15. Закона о одржавању стамбених зграда („Службени гласник РС“, број 44/95) став 1. су лица која су могла да подносу жалбе у име зграде без посебног овлашћења скупштине, јер је цитирана одредбом прописано да председник скупштине зграде представља и заступа зграду пред трећим лицима и да у вези са тим пословима председник скупштине зграде има положај који је готово идентичан положају законског заступника правног лица, а које им својство није оспоравано у управном поступку (Пресуда Окружног суда у Београду У.бр.1067/02 од 29.11.2002. године и пресуда Врховног суда Србије Увп.I 83/03 од 27.01.2005. године).

  15.Председник скупштине стамбне зграде овлашћен је да представља и заступа стамбену зграду пред трећим лицима, па и да за заступање овласти друго лице, адвоката јер законским одредбама нису предвиђена ограничења тог овлашћења (Решење Вишег трговинског суда Пж.6047/08 од 22.05.2009. године).

 

                       
Зорица Китановић,
судија Управног суда  

ОСТВАРИВАЊЕ ПРАВА НА АЗИЛ
 НАКОН ДОНОШЕЊА НОВОГ ЗАКОНА О АЗИЛУ
 КОЈИ ЈЕ СТУПИО НА ПРАВНУ СНАГУ 2008. ГОДИНЕ

Увод

 Због географског положаја, кроз Србију на путу ка економски развијеним земљама, креће се велики број илегалних емиграната у потрази за бољим животом. Њихов тачан број тешко је проценити јер тек само један број њих затражи азил у Србији. Међутим, оно што је уочљиво, то је да је број тражилаца азила нагло порастао. Према званично објављеним подацима од 2008. године, азил је затражило 6.506 лица, а највећи број тражилаца азила долази из земаља Африке и Блиског Истока. Сви они различите су националности, пола и узраста, а већини је заједничка рута доласка (Турска-Грчка-Македонија) и крајња дестинација - земље Европе. Република Србија је до 24.12.2012. године доделила статус азиланата тројици страних држављана који су тражили уточиште због страха од политичког и верског прогона.

Законски оквир

 Први универзални документ за заштиту људских права у коме се помиње право на азил је Универзална декларација о људским правима. Међународни правни акти којима је дефинисано решавање статуса избеглица су: Конвенција о статусу избеглица (1951), Протокол о статусу избеглица (1967) и Резолуција 2198 Генералне скупштине ОУН-а, које је ратификовала СФРЈ. Избеглицом се према Конвенцији сматра лице које бојећи се оправдано да ће бити прогоњено због своје расе, вере, националности, припадности некој социјалној групи или политичих мишљења, нађе изван земље чије држављанство оно има и које не жели, или због тог страха, неће да тражи заштиту те земље, или лице које нема држављанство, а налази се изван земље у којој је имало своје стално место боравка услед таквих догађаја, не може, или због страха, не жели да се у њу врати (члан 1 А (2)). Први пут право на азил дефинисано је Уставом СФРЈ из 1974. године, а Државна заједница СЦиГ приступила је конвенцији и протоколу 2001. године. “Повељом о људским и мањинским правима и грађанским слободама” из 2003. године, уведено је право на уточиште. Уставом Србије у члану 57. став 1. јемчи се право на уточиште. Први Закон о азилу донет је 2005. године и био је на снази до 01.04.2008. године када је у циљу усаглашавања законодавне регулативе са прописима Европске уније донет Закон о азилу, што је био предуслов за улазак Србије на “белу шенген листу” и остваривање задатих мера при оцени испуњености критеријума у процесу приступа Европској унији. Поступак за добијање азила у Републици Србији и остваривање права и обавеза лица која траже азил, избеглица и лица којима је додељена супсидијарна заштита подробније су уређени Законом о азилу36. Закон поред права на азил обухвата право на уточиште и право на супсидијарну заштиту, као и привремену заштиту која се пружа у случају масовног прилива лица када није могуће спровести индивидуалне поступке за одобравање азила. На питања која нису уређена Законом о азилу примењује се Закон о општем управном поступку37 и Закон у управном спору38.

 Утврђена је и листа сигурних држава порекла и сигурних трећих држава, чиме је заокружена правна регулатива. Такође, закључен је и Споразумом између Републике Србије и Европске уније о реадмисији лица која незаконито бораве у Србији почев од 01.01.2008. године, којим су уговорне стране регулисале преоцедуру повратка особа које не испуњавају услове за улазак или боравак на територију државе уговорнице.

 У складу са одредбама закона које се односе на смештај и обезбеђивање основних животних услова странаца до доношења коначне одлуке о њиховом захтеву, Влада Републике Србије је основала центре за азил у саставу Комесеријата и обезбедила средства за њихово функционисање, и донела низ подзаконских аката као што су Правилник којим се утврђује рад центра, Правилник о социјалној помоћи лицима која траже азил, Правилник о здравственим прегледима лица која траже азил, Правилник о садржини и изгледу образаца и захтева за азил и исправа које се могу дати тражиоцима азила.

Основни појмови из Закона о азилу

 Под појмом азила подразумева се право на боравака и заштиту које има странац коме је на основу одлуке надлежног органа које је одлучивало о његовом захтеву за азил у Репблици Србији одобрено уточиште или други облик заштите предвиђен азилом, док је поступак азила поступак уређен Законом о азилу за стицање о престанак права на азил и других права лица која траже азил.

 За разлику од лица које тражи азил избеглица је лице које се због оправданог страха од прогона своје расе, пола, језика, вероисповести, националне припадности или припадности некој групи или због својих политичких уверења не налази у држави свог порекла и није у могућности или због тог страха не жели да се стави под заштиту те државе као и лице без држављанства које се налази изван државе свог претходног сталног боравка и које не може или због страха не жели да се врати у ту државу. Уточиште је право на боравак и заштиту која се даје избеглици на тертиторији Републике Србије за кога надлежни орган утврди да је његово страховање од прогона у држави порекла основано, док је супсидијарна заштита облик заштите који Република Србија одобрава странцу који би у случају повратка у земљу порекла било изложено мучењу, нечовечном и понижавајућем поступању, или би његов живот, безбедност или слобода били угрожени насиљем општих размера које је изазвано спољном агресијом или унутрашњим оружаним сукобима или масовним кршењем људских права.

Поступак по захтеву за азил и престанак тог права
 
 Законом је утврђена процедура и двостепеност у решавању по захтеву тражиоца азила. У првом степену поступак води и све одлуке доноси надлежна организациона јединица Министарства унутрашњих послова (Канцеларија за азил), док Комисија за азил одлучује о другом степену по жалбама на одлуке Канцеларије за азил.

 Приликом граничне контроле на уласку у Републику Србију, или унутар њене територије, странац може усменим или писменим путем да изрази намеру да тражи азил пред овлашћеним полицијским службеником Министарства унутрашњих послова, након чега је странац дужан да се јави у року од 72 сата овлашћеном службенику Канцеларије за азил, односно Центра за азил. Овлашћени службеник Канцеларије за азил врши регистрацију странаца и чланова његове породице, што је предуслов да би странац поднео захтев за азил. Захтев се подноси овлашћеном службенику у року од 15 дана од дана регистрације, а само под одређеним оправданим околностима канцеларија за азил овај рок може продужити. Пре подношења захтева за азил странац ће се поучити о његовим правима и обавезама, а посебно о праву на боравак, бесплатног преводиоца, правну помоћ и право на приступ у УНХЦР-у. У поступку пред службеником Канцеларије за азил лице које тражи азил ће бити саслушано, а у току саслушања службеник ће настојати да утврди све чињенице од значаја за одлучивање о захтеву за азил и то посебно:

1)идентитет лица које тражи азил;
2)разлоге на којима се заснива захтев за азил;
3)кретање лица које тражи азил након напуштања државе порекла и
4)да ли је лице које тражи азил већ тражило азил у некој другој држави.

 Лице које тражи азил је у потпуности дужно да сарађује са Канцеларијом за азил и да тачно изнесе све чињенице које су од значаја за одлучивање. На тај начин лице испуњава своју обавезу терета доказивања на основу чега је могуће донети правилну и чињенично основану одлуку. Орган који одлучује дужан је да на основу потпуно утврђеног чињеничног стања и оцене свих релевантних чињеница донесе одлуку а то је једино могуће ако је у потпуности упознат са ситуацијом у земљи порекла тражиоца азила, ако је упознат са релевантним опште познатим чињеницама и ако је едукован да од тужиоца прибави све значајне информације које би биле од утицаја за доношење одлуке. Службено лице Канцеларије за азил је дужно да  провери да ли је у прошлости постојао оправдани страх тражиоца азила од прогона и да ли је оправдан страх од прогона и у будућности односно да ли би враћањем тражиоца азила у земљу порекла истом била озбиљно кршена људска права. Такође, потпуним сагледавањем ситуације у земљи порекла и добром информисаношћу о ситуацији у земљи порекла тражиоца азила службено лице би било у могућости да утврди кредибилитет тражиоца азила односно да утврди да ли постоје контрадикторности и недоследности у исказу тражиоца азила и утврди да ли постоји узрочно-последична веза између основа прогона и основаног страха од прогона као и да ли лице уколико не испуњава услове за добијање азила испуњава услове за супсидијарну заштиту. Поред тога службено лице је дужно и да провери приликом одлучивања да ли је трећа земља кроз коју је пршоло лице које тражи азил сигурна за тражиоца азила и да се увери да враћањем тражиоца азила у наведену земљу неће доћи до кршења људских права тражиоца азила и кршења забране мучења. Поред тога постоји обавеза да се спречи да тражилац азила од стране треће земље буде враћен у земљу порекла без суштинског испитивања захтева за азил. Примена концепта "сигурне државе порекла" и "сигурне треће земље" не треба да за последицу има ускраћивање тражиоцу азила приступ поступку азила или кршењу принципа забране протеривања због чега је и потребно да се тражиоцу азила омогући да буде саслушан и да се утврди да ли је трећа земља из које долази за њега сигурна (одлука Уставног суда у предмету Уж. 1286/2012, од 29.03.2012. године, пресуда Европског суда за људска права у предмету M.S.S. Против Белгије и Грчке).

       Након спроведеног поступка Канцеларија за азил доноси одлуку:

којом усваја захтев за азил и странцу  признаје право на уточиште или додељује супсидијарну заштиту, када утврди да лице које је поднело захтев за азил испуњава услове за стицање права на уточиште или доделу супсидијарне заштите ако не постоје разлози за ускраћивање права на уточиште

којом одбија захтев за азил и налаже странцу да, уколико нема други основ за боравак, у одређеном року напусти територију Републике Србије када утврди да је тај захтев неоснован или да постоје прописани разлози за ускраћивање права на азил. Решење мора бити образложено.

Странац чији је захтев за азил раније одбијен у Републици Србији може поднети нови захтев ако обезбеди доказе да су се околности релевантне за признавање права на уточиште или додељивање супсидијарне заштите у међувремену битно измениле.

Канцеларија за азил може одбацити захтев за азил без испитивања да ли лице које тражи азил испуњава услове за признавање азила, ако утврди:
 
1)да је лице које тражи азил могло да добије ефикасну заштиту у другом делу државе порекла, осим ако се, с обзиром на све околности, не може очекивати да то учини;
2)да лице које тражи азил ужива заштиту или помоћ неког органа или тела Организације Уједињених нација, осим УНХЦР-а, или му је признат азил у другој држави;
3)да лице које тражи азил има држављанство треће државе;
4)да лице које тражи азил може да добије заштиту сигурне државе порекла, осим ако докаже да за њега није сигурна;
5)да је захтев за азил лице које тражи азил поднело некој другој држави која поштује Женевску конвенцију раније одбијен, а у међувремену није дошло до промене околности на којима се захтев заснива или је раније поднео захтев за азил другој држави која поштује Женевску конвенцију;
6)да лице које тражи азил дошло из сигурне треће државе, осим ако докаже да за њега није сигурна;
7)да је лице које тражи азил намерно уништило путну исправу, идентификациони документ или друго писмено које је могло бити од значаја за одлуку о азилу, осим ако наведе оправдане разлоге.

 Пре доношења решења Канцеларија за азил је у обавези да на све наведене околности саслуша лице које тражи азил.

  Такође, поступак за давање азила се може и обуставити по службеној дужности под условима из закона, односно ако лице одустане од захтева за азил, ако без оправданог разлога не приступи саслушању или одбије да да исказ, ако без оправданог разлога не обавести канцеларију за азил о промени адресе боравка, у року од три дана од настале промене или на други начин спречава уручење позива или других писмена или напусти Републику Србију без одобрења канцеларије за азил.

 Поред тога, Канцеларија за азил по службеној дужности под законом утврђеним околностима може укинути одлуку о давању азила или исту може поништити.

 Против свих ових првостепених одлука донетих у поступку признања или престанка права на азил жалба се подноси у року од 15 дана од дана пријема првостепене одлуке, Комисије за азил.

Управно-судска заштита

 Управни спор се покреће тужбом. Тужба се подноси Управном суду, који суди у седишту и у одељењима ван седишта. Управни спор се покреће у року од 30 дана од дана достављања акта који се тужбом оспорава. Тужбом се оспорава акт донет у другом степену - одлука Комисије за азил. Управни акт се може побијати тужбом у управном спору због незаконитости и то ако:

 -  није правилно примењен закон
 -  у поступку доношења акта није поступљено по правилима поступка
 -  је чињенично стање непотпуно или нетачно утврђено или је из утврђених чињеница изведен неправилан закључак у погледу одлучних чињеница.

 Тужба се може поднети и ради утврђења да је тужени поновио свој ранији акт који је већ поништен пресудом.

 Поред тужбе којом се оспорава законитост одређеног акта у управном спору постоји тужба због ћутања управе. Овом тужбом се покреће управни спор у случају када надлежни орган није донео одлуку по захтеву или жалби подносиоца тужбе. Како је реч о посебној врсти управног спора то су услови и рокови за подношење ове тужбе прописани Законом о управним споровима.

Решавање у управном спору

 Највећи број тужби пред Управним судом односе се на оцену законитости решења којим је одбијена жалба изјављена на закључке којим је одбачен захтев тражилаца азила без испитивања да ли лице које тражи азил испуњава услове за признавање азила. Најчешћи разлози због којих су одбачени захтеви су: што је лице које тражи азил дошло из сигурне треће државе и што лице које тражи азил може да добије заштиту сигурне државе порекла,                   а није доказало да за њега та држава није сигурна (одлуке Управног суда 6 У. 4245/12,                  8 У. 3815/11, 14 У. 4132/11, 11 У. 9426/10, 11 У. 7727/11). Мали број тужби је уважен и то углавном због пропуста у процедури. У управном спору суд решава на основу утврђених чињеница на одржаној усменој јавној расправи, с тим што може решавати и без одржавања усмене расправе, ако је предмет спора такав да очигледно не изискује непосредно салушање странака и посебно утврђивање чињеничног стања, или ако странке на то изричито пристану. Суд је обавезан да посебно наведене разлоге због којих није одржао усмену расправу. Сагласно одредби члана 43. став 1. Закона о управним споровима, када нађе да оспорени управни акт треба поништити, суд ће пресудом решити управну ствар, ако природа ствари то дозвољава и ако утврђено чињенично стање пружа поуздан основ за то, а таква пресуда у свему замењује понишптени акт (спор пуне јурисдикције).

 Суд решава спор пресудом тако што тужбу уважава или одбија као неосновану. Уколико суд уважава тужбу у спору ограничене јурисдикције, он пресудом поништава тужбом оспорени акт и предмет враћа надлежном органу на поновно одлучивање, осим ако доношење новог акта, уместо поништеног, није потребно. Када решава у спору пуне јурисдикције суд ће тужбу уважити, оспорени акт поништити и сам решити управну ствар. Доношење такве пресуде је могуће само у случају када природа ствари то дозвољава и када утврђено чињенично стање пружа поуздан основ за то.

Заштита пред Уставним судом

 Тражиоцима азила незадовољним одлуком Управног суда, а у ситуацији када су им повређена или ускраћена људска и мањинска права и слободе зајемчене Уставом, могу изјавити уставну жалбу Уставном суду Републике Србије. Тражиоци азила најчешће у изјављеним уставним жалбама се позивају на повреду права на уточиште предвиђено чланом 57. Устава Републике Србије, јер је Управни суд потврдио као закониту одлуку другостепеног органа засновану на непотпуно утврђеном чињеничном стању и донету уз повреду правила поступка, без одржавања усмене расправе и без решавања у спору пуне јурисдикције. У одлуци Уставног суда Уж. 1286/12 од 29.03.2012. године, одлучујући о изјављеној уставној жалби против пресуде Управног суда, Уставни суд је одбио као неосновану уставну жалбу и при томе изразио став да тиме што није одржана усмена расправа пред Управним судом није дошло до повреде принципа управног спора - расправног начела и права на правично суђење зајемчено чланом 32. став 1. Устава, јер је Управни суд дао разлоге због којих није одржао усмену расправу сагласно одредби члана 33. став 2. Закона о управним споровима. Поред тога Уставни суд је указао у наведеној одлуци да нису основани ни наводи уставне жалбе да је суд требао да одлучи у спору пуне јурисдикције. Наиме, одредбом члана 43. став 1. Закона о управним споровима може се одлучивати у спору пуне јурисдикције када суд нађе да оспорени акт треба поништити, а природа ствари и утврђено чињенично стање пружају поуздан основ за доношење пресуде. Како је одлуком Управног суда одбијена тужба као неоснована доношењем саме такве одлуке суд се одредио према захтеву подносиоца, оцењујући да побијаним управним актом није повређен закон на штету подносиоца.

 Уставни суд је такође, у образложењу одлуке, стао на становиште да је у Републици Србији доследно спроведено начело забране протеривања и враћања утврђено Уставом и Женевском конвенцијом о статусу избеглица. Наиме, чланом 6. став 3. Закона о азилу прописана је и додатна заштита лица - тражиоца азила где се наводи да ниједно лице не сме бити протерано или против његове воље враћено на територију на којој постоји ризик да ће бити подвргнуто мучењу, нечовечном или понижавајућем поступању или кажњавању. Овакво законско решење проистиче из гаранција предвиђених чланом 3. Европске конвенције за заштиту људских права и основних слобода и у складу је са ставовима Европског суда за људска права исказаним у пресудама (пресуда у предмету Chahal против Уједињеног краљевства број  22414/93 од 15.11.1996. године).

Закључак

 Иако је код нас законом регулисан положај, права, поступак и обавезе азиланата и даље је потребна велика помоћ и подршка тражиоцима азила од стране свих институција како владиних, тако и невладиних, јер се ради о посебно осетљивој групи људи изложених сиромаштву, незапослености, разним облицима насиља и криминала. Овај рад има за циљ да тражиоцима азила као и надлежним органима пружи основне информације о заштити права у управном поступку и управном спору.

ФУС НОТЕ ОД 1-3

  1 (“Службени гласник РС, бр. 109/07 од 24.10.2007. године), а ступио на снагу 01.04.2008. године
  2 (“Службени лист СРЈ”, бр. 33/97 и 31/01 и “Службени гласник РС”, бр. 30/10)
  3 (“Службени гласник РС”, бр. 111/09)

Биљана Шундерић
судски саветник у Одељењу судске праксе
Управног суда

 

Р Е Ф Е Р А Т

 

Последица поништавања решења о престанку радног односа
 нераспоређеног државног службеника
у управном поступку и управном спору

 

 

 О карактеру решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника

  Расправљајући у теми реферата о последицама поништавања решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника у управном поступку и управном спору, јавља се дилема да ли је питање распоређивања запослених, па у том смислу и државних службеника и одлучивање о престанку њиховог радног односа управна ствар о којој треба одлучивати у управном поступку, а затим поводом насталог спора и у управном спору. Питање се пре свега поставља због различитог сврставања те правне материје у упоредном праву земаља у окружењу и тенденције законодавних система неких од њих да се спорови настали из радних односа решавају у поступцима који се воде пред судовима опште надлежности, управо онако како је и код нас прописано у чл. 22. ст. 3. Закона о уређењу судова39. У прилог овој дилеми говоре и основне одредбе општег управног права које управну ствар дефинишу као вансудску појединачну животну ситуацију у којој је непосредно ангажован јавни интерес. Дакле, за разлику од парнично-судских ствари чија се суштина своди на међусобном неслагању или размимоилажењу два правна субјекта у погледу истакнутог субјективног права једног од њих, у материјално-правном односу чију спорну садржину треба да разјасни суд, управна ствар представља појединачну правну ситуацију од јавног инереса у којој непосредно из правних прописа произлази потреба да се будуће понашање странака ауторитативно одреди. Очигледно је да се у пракси ови садржински модели парнично-судске ствари и управне ствари не могу увек јасно разврстати, услед чега долази до раздвајања саме садржине једне правне ствари и њене формалне дефиниције40. У таквим случајевима законом се изричито прописује да се о одређеној врсти правне ствари одлучује у управном поступку (царинској, пореској, пензијској и др.) – чиме та ствар и формално постаје управна, без обзира на њене садржинске карактеристике, какав је случај и са одређивањем правног карактера радно-правног односа државних службеника, осим државних службеника аутономне покрајине и локалне самоуправе, код нас.

  Овај модел засебног правног режима, одвојеног од радно-правне гране, представља модел „службеничког-чиновничког“ права, заступљеног код нас као дела управног права.

  У Србији је правни положај државних службеника одређен Законом о државним службеницима из 2005. године, којим је јасно прописано да се у погледу одлучивања о правима и дужностима државних службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, изузев код одлучивања о одговорности за штету (чл. 140. ст. 4.), па се последично томе и судска заштита службеничког права остварује у управном спору.

  У покушају решавања бројних питања која се отварају у оквиру овог реферата од значаја су одредбе општег Закона о раду (“Службени гласник РС” бр. 24/05 ... 54/09),и то оне којима се уређују права, обавезе и одговорности из радног односа запослених, па у вези са тим и питање престанка радног односа; одредбе Закона о државним службеницима (“Службени гласник РС” бр. 79/05 ... 104/09), којима се уређује питање престанка радног односа нераспоређеног државног службеника; и нарочито одредбе Закона о општем управном поступку ("Службени лист СРЈ" бр. 33/97 и "Службени гласник РС" бр. 30/10), којима се уређује поступак одлучивања, форма и садржина акта и институт поништавања акта у управном поступку. Од значаја су, наравно, и одредбе Закона о управним споровима (“Службени гласник РС” бр. 111/09), којима су регулисане правне последице поништаја акта у управном спору, али и обавезе органа у погледу поступања у поновном поступку - у поступку извршења пресуде, као и овлашћења суда у случајевима могућег непоступања органа у складу са налогом суда или уопште непоступања - “ћутања управе”.

 

  Поједине одредбе Закона о раду, Закона о државним службеницима,
Закона о општем управном поступку и Закона о управним споровима
 од значаја за овај реферат

  У вези са напред наведеним, Законом о раду из 2005. године41 омогућена је паритетна заштита права запослених, али и права и интереса послодаваца уз доследну примену конвенција, препорука Међународне организације рада и директива Европске уније. На нов начин, до одређене мере, уређено је питање престанка радног односа, поступка у случају отказа уговора о раду и облика заштите права запослених код престанка радног односа. Сва ова питања јасно су дефинисана одредбама чл. 175. - 189. Закона, при чему су за сврху овог реферата од посебног значаја одредбе чл. 185. и 191. Закона, којима је прописано да се уговор о раду отказује решењем у писменом облику, које обавезно садржи образложење и поуку о правном леку (чл. 185. ст. 1.); да решење мора да се достави запосленом лично, у просторијама послодаваца, односно на адресу пребивалишта или боравишта запосленог (чл. 185. ст. 2.); да запосленом престаје радни однос даном достављања решења, осим ако овим законом или решењем није одређен други рок (чл. 185. ст. 5.); те да, ако суд донесе правноснажну одлуку којом је утврђено да је незаконито престао радни однос, запослени има право да се врати на рад ако то захтева (чл. 191. ст. 1). Закон о раду предвидео је обавезу послодавца да запосленом, пре престанка радног односа, исплати све неисплаћене зараде, накнаде зарада и друга примања које је запослени остварио до дана престанка радног односа. Одредбом члана 17. Закона прописана је дужност и послодавца и запосленог да се придржавају права и обавеза утврђених законом, док је одредбом члана 274. ст. 1 тач. 17. и ст. 2. прописана прекршајна одговорност послодавца ако одлучи о појединачном праву, обавези или одговорности запосленог, а не донесе решење или га не достави запосленом у складу са овим законом.

  Све напред наведене одредбе Закона о раду битне су нам ради правилног одређивања:

  1. правног значаја решења о престанку радног односа - као акта који доводи до промене у радно-правном статусу запосленог;

  2. тренутка када настаје последица решења о престанку радног односа односно, када наступа промена у радно-правном статусу; па у вези са тим и

  3. последице поништаја решења о престанку радног односа - као новонасталог стања до кога долази доношењем новог акта, којим се претходно донето решење о престанку радног односа уклања из правног поретка;

  (с тим што ће се у оквиру овог реферата, одговори на напред изнето превасходно односити на решења о престанку радног односа, претходно нераспоређеног државног службеника).

  Напомињем да је одредбом члана 2. ст. 2. Закона о раду прописано да се одредбе овог закона примењују и на запослене у државним органима, органима територијалне аутономије, локалне самоуправе и јавним службама, ако законом није друкчије одређено.

  Пратећи ову одредбу Закона о раду, наилазимо на компатибилну одредбу чл. 4. ст. 1. Закона о државним службеницима42, којом је јасно дефинисано да се на права и дужности државних службеника која нису уређена овим или посебним законом примењују општи прописи о раду, на који начин је недвосмислено указано на примену општих норми и начела Закона о раду и на државне службеника тј. на све ситуације које нису другачије уређене Законом о државним службеницима или другим посебним законом. Разлози за престанак рада, услови и стицање статуса нераспоређеног државног службеника и доношење решења којим се, под законом прописаним условима, утврђује престанак рада уређени су одредбама чл. 76. - 81. Закона о државним службеницима (када су у питању државни службеници на положају), односно одредбама чл. 126. - 139. истог закона (када су у питању државни службеници на извршилачким радним местима). Међутим, и за једне и за друге једнако је то да се престанак радног односа, односно рада на положају, утврђује решењем, које садржи разлоге због којих је престао радни однос, односно рад на положају и дан када је престао радни однос, односно рад на положају (чл. 79. и чл. 132.). У оба случаја искључено је право на жалбу и указано на могућност покретања управног спора.

  Одредбом члана 126. истог закона, прописани су начини престанка радног односа државног службеника, при чему је у ставу 1. тач. 4. као један од начина дефинисан и престанак радног односа по сили закона. У посебном одељку у којем су разрађени разлози за престанак радног односа по сили закона - у члану 131. ст. 1. тач. 3. прописано је да ће државном службенику престати радни однос по сили закона ако је нераспоређен, а не буде премештен на друго радно место - и то наредног дана од протека два месеца откад је постао нераспоређен.  

  У посебном одељку главе XI, у којем су уређена права државних службеника, при промени уређења државних органа, у подгрупи "положај нераспоређених државних службеника", на исти начин је чланом 138. ст. 3. прописано да нераспоређеном државном службенику престаје радни однос ако у року од два месеца, не буде премештен у други државни орган, с тим што овом одредбом није прописан дан када државном службенику престаје радни однос, као што је то учињено у случају из члана 131. ст. 1. тач. 3. закона.

  Занимљиво је и то да је одредбом чл. 133. ст. 3. и 4. прописано да, ако се државни службеник из става 2. овог члана (мисли се на прекобројног нераспоређеног државног службеника који је тај статус стекао услед промене унутрашњег уређења државног органа), не сагласи са премештајем руководилац доноси решење о престанку радног односа, при чему нераспоређеном државном службенику, у том случају радни однос престаје даном коначности решења о престанку радног односа.

  Због ове недоследности отворило се питање, са којим даном престаје радни однос нераспоређеном државном службенику из члана 138. закона - да ли:

  - са првим наредним даном од протека два месеца од када је постао нераспоређен - у смислу чл. 131. ст. 1. тач. 3, имајући у виду да се ради о престанку радног односа по сили закона; или

  - даном коначности решења о престанку радног односа (као у случају из                чл. 133. ст. 4), с обзиром да дан није прецизиран у самој одредби члана 138. закона, а имајући у виду да се у смислу члана 140. ст. 4. закона, при одлучивању о правима и обавезама државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак, па у вези са тим и одредба члана 239. ст. 1. Закона о општем управном поступку према којој, коначно решење јесте оно решење против кога нема редовног правног средства у поступку, а које, према правном ставу ВСС, не може постати коначно пре него што се уручи странци.

  У вези са овим питањем, а испитујући законитост бројних решења којима је утврђен престанак радног односа нераспоређених државних службеника, Управни суд је кроз образложења пресуда којима су одбијане тужбе изајвљиване против решења о престанку радног односа државних службеника, (а која су донета по истеку периода у коме су државни службеници били у статусу нераспоређених државних службеника, и то са првим наредним даном од протека два месеца откад су постали нераспоређени) у пресудама У. 23349/10; У. 26922/10; У. 21453/10; У. 22814/10; У. 2813/11 итд, а које су потврђене пресудама Врховног касационог суда Узп. 104/12 и Узп. 624/12, индиректно изразио став да у свим случајевима (осим у случају из члана 133. ст. 4. закона, који је самим законом другачије регулисан), нераспоређеном државном службенику престаје радни однос првог наредног дана по истеку два месеца од настанка нераспоређености позивајући се притом на одредбу чл. 131. ст. 1. тач. 3. као општу норму утврђену посебним законом, на основу које, са наведеног разлога радни однос престаје по сили закона. Прихватајући напред наведено, за доношење решења о престанку радног односа по овом основу, по оцени суда, од значаја за правилно одлучивање, била је чињеница да је решење којим је утврђено да је државни службеник нераспоређен постало коначно и извршно, односно да је коначно утврђен датум настанка нераспоређености од кога се има рачунати и рок за престанак радног односа.

  У судској пракси евидентиране су и бројне одлуке, (У. 23549/10,                       У. 23543/10, У. 58/11, У. 2369/11 и др.), којима је суд уважавао тужбе државних службеника и поништавао решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника, уколико су решења доношена пре истека Законом прописаног рока од два месеца од настале нераспоређености, потврђујући исти став да је протек рока од два месеца законом прописана претпоставка за доношење решења о престанку радног односа по том основу, у ком случају радни однос може престати најраније првог наредног дана од протека два месеца од дана када је државни службеник постао нераспоређен.

  Дакле, оно што се из досадашњег дела реферата, а на основу цитраних одредаба закона, може извести као закључак јесте то:

  1. да се права и дужности државних службеника уређују Законом о државним службеницима, али да се на сва питања која нису уређена тим или посебним законом примењује Закон о раду;

  2. да се у погледу поступка у којем се одлучује о правима и обавезама државног службеника примењује закон којим се уређује општи управни поступак;

  3.  да сагласно наведеном, решење којим се одлучује о појединачном праву, обавези или одговорности запосленог државног службеника има картактер управног акта који мора бити донет у писменој форми и који мора садржати све саставне делове у складу са чл. 196. ЗУП-а;

  4. да се решење, и под претњом прекршајне одговорности, увек мора донети и запосленом уручити лично;

  5. да у диспозитиву решења, којим се утврђује престанак радног односа запосленог па и нераспоређеног државног службеника, мора бити наведен датум престанка радног односа, а у образложењу решења разлози због којих је радни однос престао;

  6. да државном службенику престаје радни однос даном коначности решења о престанку радног односа, а нераспоређеном државном службенику, по сили закона, првог наредног дана од протека два месеца откад је остао нераспоређен;

  7. да је против овог решења законом искључено право на жалбу и дозвољена могућност покретања управног спора.

  Код изведеног закључка о искључивој примени Закона о општем управном поступку43, у поступку доношења решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника, јасно је да се одредбе овог закона примењују и у случају поништавања тог решења у управном поступку од стране самог управног органа, а да се консеквентно томе, у поступку поништавања тог решења у управном спору, примењују одредбе Закона о управним споровима.

  Уопштено о поништавању решења у управном поступку и насталој правној последици

  Када је у питању примена Закона о општем управном поступку, и генерално поништавaње решења у управном поступку, независно од тога применом ког правног средства је до поништавања дошло - применом жалбе, као редовног правног средства (чл. 231. - 233); или у поновљеном поступку - по захтеву странке или по службеној дужности (чл. 248); поводом покренутог управног спора (чл. 251); по основу службеног надзора (чл. 253); као правна последица поништавања увек се јавља, сагласно члану 259. ЗУП-а, и поништај свих правних последица које је то решење произвело. Дакле, ступањем на снагу решења о поништавању решења делује се ex tunc - од натраг, тј. од момента доношења решења које се уклања из правног поретка уз поништавање свих правних последица које је то решење произвело и онемогућавање даљих дејстава истог. Најједноставније, има се сматрати да такав акт и није постојао у правном поретку, те да је поступак враћен у ону фазу у којој је био пре доношења поништеног акта, значи:

  а) поништавањем решења донетог по захтеву странке у фазу- одлучивања по захтеву странке;

  б) поништавањем решења донетог по жалби странке у фазу – одлучивања по жалби станке;

  в) поништавањем решења донетог по службеној дужности коначног у првом степену у фазу - као да то решење није ни донето, уз могућност да сам орган, према природи правне ствари, оцени да ли је доношење новог решења потребно.

  У вези са тим, а поштујући приоритетно начело - начело законитости према коме се појам решавања тиче укупног рада органа у поступку, а не само примене материјалног прописа на утврђено чињенично стање, неопходно је у том поновном или поновљеном поступку правилно одредити :

  1. одговарајући материјални пропис, односно меродавна правна правила на основу којих се одлучује у датој правној ствари, који се примењује на утврђено чињенично стање; и

  2. поштовање „формалног“ закона, односно процесних норми ЗУП-а или посебних закона којима се одређују поједине управне области.

  У судској пракси, везано за напред наведено, давно су већ заузети ставови да:

  а) ако прелазним и завршним одредбама није другачије одређено, при решавању у управним стварима поступаће се по пропису и поступку који важи у време подоношења захтева и решавања, а не по пропису када је дотични однос настао;

  б) да се правилност првостепеног решења оцењује према пропису који је важио у време његовог доношења, а не према пропису који је на снази у периоду када треба донети другостепено решење.

  Ситуација која се тиче односа насталог за време важења једног прописа који траје и у периоду важења каснијег измењеног прописа, решена је на начин што је прихваћен став о примени прописа који је касније донет – једино ако је повољнији за странку и под условом да о тој ствари већ није правноснажно одлучено у периоду пре ступања на снагу новог прописа.

  У односу на решење које се доноси у поновљеном поступку, након што је измењен материјални пропис, на коме је засновано раније решење, заузет је став – да се ново решење доноси применом материјалног закона који је био на снази у време доношења решења којим је ранији поступак окончан.

  в) када је у питању последица поништаја решења у управном поступку донетог по службеној дужности, коначног у првом степену, ту је ситуација нешто другачија, управо због тога што се поступак враћа у фазу као да претходно решење никада није ни донето. То практично значи, да је, имајући у виду да је поступак био покренут по службеној дужности, остављено на оцену самом органу, да према природи ствари, одлучи да ли ће, или неће, донети ново решење у тој правној ствари. Уколико пак, орган одлучи да ипак донесе ново решење то мора учинити само у складу са важећим законом тј. материјалним и процесним законом који је на снази у тренутку покретања тог новог поступка по службеној дужности, с тим да би последица тог новодонетог решења могла наступити само убудуће. Овакав став потврђен је бројним пресудама некадашњег Врховног суда Србије, али и пресудама Управног суда (У. 5613/10 (2008), У. 6171/10 (2008); У. 29052/10) и Врховног касационог суда Узп. 96/11, Узп 380/11).

  Изузетак од оваквог начина поступања настаје само у ситуацији када је решењем другостепеног или органа овлашћеног да врши надзор, првостепено решење поништено и предмет враћен на поновни поступак. Према ставу Управног суда заузетом на Седници свих судија дана 19.11.2012. године, у том случају обавеза је првостепеног органа да донесе ново решење на основу истог или употпуњеног чињеничног стања и истог правног стања (по наведеном ставу одлучено је и у предмету У. 12565/11 од 29.11.2012. године).

  О поништавању решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника у управном поступку - и насталој правној и фактичкој последици

  Када је у питању последица поништавања решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника, иако се ради о поништавању решења донетог по службеној дужности и коначног у првом степену, ту је ситуација знатно другачија.

  Наиме, за ово питање важно је подсетити:

  1. да је решење о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника – решење које се доноси по службеној дужности;

  2. да престанак радног односа нераспоређеног државног службеника наступа у тренутку када се испуне законом прописани услови – по сили закона;

  3. да је, против решења којим је утврђен престанак радног односа нераспоређеног државног службеника, законом искључено право на жалбу, те да је датум достављања тог решења од утицаја само на утврђивање датума када је решење постало извршно, али не и датума када је нераспоређеном државном службенику престао радни однос.

  Сагласно наведеном до поништавања ових решења у управном поступку долази само применом ванредних начина заштите законитости решавања у управном поступку. Независно од тога да ли је законом прописано ванредно правно средство поднето од стране саме странке о чијем праву је у поступку одлучивано или је поступак покренут по службеној дужности, предмет поништавања су увек коначна решења, при чему околност да је коначно решење постало правноснажно није сметња за поступање органа у овом поступку ванредне управне контроле. Последица поништавања и у случајевима примене ових ванредних правних средстава, требало би да буде иста као и у редовном поступку, и да се своди на уклањање свих правних последица које је решење, које се поништава, произвело од момента доношења. Међутим, имајући у виду да се решење о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника, а по испуњењу законских услова, доноси по службеној дужности и по сили закона, то је јасно да такво решење, по својој природи, представља само декларативни акт. Оваквим актом констатује се испуњеност услова за престанак радног односа, односно обелодањује или формално саопштава да је један правни однос или једна правна ситуација већ (раније) настала. Дакле, престанак радног односа нераспоређеног државног службеника наступио је онда кад су се стекли законски услови, а што је решењем о престанку радног однос само констатовано уз утврђивање разлога и  датума када је та околност настала. У вези са наведеним на Седници свих судија Управног суда 19.11.2012. године утврђен је став који гласи: „Решење о томе да је државном службенику престао радни однос по сили закона је декларативног карактера. Руководилац доноси ово решење искључиво након престанка радног односа државног службеника и њиме утврђује само разлог због кога је радни однос престао и дан када је радни однос престао“. Сагласно наведеном и поништавање тог декларативног решења фактички не би произвело никакве последице у корист запосленог тј. не би утицало на промену радно-правног статуса државног службеника коме је радни однос већ престао по сили закона. То такође значи да државни службеник након поништавања решења о престанку радног односа, не би могао да буде враћен на рад, чак ни уколико би то захтевао (јер решењу о престанку радног односа претходило је решење о нераспоређености); не би могао да буде враћен у статус нераспоређеног државног службеника (јер је протекао законом прописани рок у коме је државни службеник могао да буде у статусу нераспоређеног државног службеника); нити би му се због последице поништавања могло признати право на штету или зараду по основу рада (ако је датум престанка радног односа поништеним решењем правилно утврђен). У таквој ситуацији државни службеник има једино право да од руководиоца захтева, да у смислу члана 132. Закона о државним службеницима донесе ново решење о престанку радног односа и истим утврди датум и разлог због кога је радни однос престао, уколико такво решење руководилац већ претходно није донео. Дакле, правна последица поништавања решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника не може бити – као да никада није донето, без обавезе органа да у тој ствари поново одлучи, иако доношење или недоношење тог решења нема утицаја на промену радно-правног статуса претходно нераспоређеног државног службеника.

  Имајући у виду да овакво решење о престанку радног односа представља акт који је – сада незапосленом државном службенику, неопходан за остваривање других права по основу рада, сматрам да је доношење таквог решења, независно од тога што се по природи ствари доноси по службеној дужности, фактички у интересу државног службеника. Зато уколико руководилац, такво решење не донесе остаје могућност да се ова обавеза ипак изврши по основу захтева странке у смислу члана 208. Закона о општем управном поступку и то што пре, а најкасније у року од једног месеца од дана подношења уредног захтева, у скраћеном поступку, имајући у виду да се ради о ствари о којој се може одлучити на основу чињеница које су органу познате и података којима орган располаже. У противном државни службеник би имао право да покрене управни спор због ћутања првостепеног органа, против чијег решења жалба није допуштена. Овакав закључак у складу је и са одредбом чл. 274. ст.1. тач. 17 и ст. 2. Закона о раду, којом је прописана дужност послодавца да о појединачном праву или обавези запосленог одлучује решењем и под претњом прекршајне одговорности.

  У случају да је покренут управни спор, због ћутања управе или против решења којим је нераспоређеном државном службенику престао радни однос, поступак се надаље води пред Управним судом, непосредном применом Закона о управним споровима44.

  Пре одлучивања о самој тужби, када је у питању непосредна примена овог закона, и правних института прописаних тим законом, основано се поставља питање сврсисходности примене чл. 23. ЗУС-а у поступку одлагања ових решења, управо са аспекта правне последице поништаја истих. Према ставу Управног суда утврђеном на четвртој Седници свих судија Управног суда дана 10.09.2010. године, о сваком захтеву за одлагање извршења решења поднетом после ступања на снагу Закона о управним споровима одлучује се решењем тако што се захтев одбија или уважава - када се цени његова основаност, а у осталим случајевима захтев се одбацује. Одредбом члана 23. став 2. Закона о управним споровима прописано је да, по захтеву тужиоца, суд може одложити извршење коначног управног акта којим је мериторно одлучено у управној ствари, до доношења судске одлуке, ако би извршење нанело тужиоцу штету која би се тешко могла надокнадити, а одлагање није противно јавном интересу, нити би се одлагањем нанела већа или ненадокнадива штета противној странци, односно заинтересованом лицу. Имајући у виду цитирану законску одредбу, која без ограничења оставља могућност сваком тужиоцу да поднесе захтев за одлагање извршења коначног управног акта којим је мериторно одлучено (изузетно и пре подношења тужбе - чл. 23. ст. 3.), али и обавезност кумулативног испуњавања сва три законом прописана услова да би суд, оцењујући основаност захтева, могао да одложи извршење тог коначног акта, и уз претходно већ изнет став о декларативном карактеру решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника, мишљења сам да би:

  1.  по овим захтевима суд био дужан да поступа (чл. 23. ст. 1.)

  2. да би о овим захтевима суд морао да одлучује решењем (чл. 23. ст. 4.)

  3. да би одлуке поводом ових захтева, уколико је дан престанка радног односа правилно утврђен, требало да буду одбијајуће, због неиспуњавања једног од законом прописаних услова, а то је настанак штете која би се тешко могла надокнадити. Чак и уколико би се под одлагањем решења, у смислу ове законске одредбе, подразумевало (у ширем смислу) одлагање правног дејства коначног решења (без обзира о каквом се решењу ради, а не само решења којим се странци наређује нека обавеза), свака евентуално настала штета, могла би се надокнадити у посебном поступку пред надлежним судом ако би се правноснажном пресудом суда утврдио незаконит престанак радног односа.

О поништавању решења о престанку радног односа
 нераспоређеног државног службеника у управном спору
и насталој последици

   Управни спор, у овој правној ствари, покреће се тужбом поднетом против решења туженог којим је одлучено да нераспоређеном државном службенику престаје радни однос (чл. 14. ЗУС-а). У овом случају, сагласно чл. 11. и 14. ст. 2. ЗУС-а, тужбу може поднети  физичко лице (претходним решењем нераспоређени државни службеник), о чијем праву је одлучено оспореним решењем о престанку радног односа. О законитости овог решења, а применом чл. 41. ЗУС-а, у границама постављеног захтева одлучује Управни суд, у ком случају, на основу чл. 40. ст. 2. пресудом тужбу уважава или одбија као неосновану. Имајући у виду декларативни карактер овог решења (којем претходи коначно и извршно решење о нераспоређености државног службеника) и све већ напред изнето у вези са правном последицом поништаја истог у управном поступку а која последица је једнака и у случају поништаја тог решења пресудом у управном спору (јер враћа поступак у фазу која је претходила поништавању решења), мишљења сам да би суд, у случају кад оцени да тужбу треба уважити, био дужан да пресудом поништи оспорени управни акт у целини, али и да предмет врати надлежном органу на поновно одлучивање, независно од тога што је оспорено решење донето по службеној дужности. Ово стога што из напред наведеног, недвосмислено произлази да је према природи ове правне ствари доношење новог акта у управном поступку потребно. Овај акт (решење о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника) доноси се по сили закона, када се стекну законом прописани услови, и управо је због тога орган дужан да донесе ново решење и у случају када је претходно решење о престанку радног односа поништено пресудом суда. Али са истих разлога и суд је дужан, да у свакој својој пресуди у овој правној ствари, уколико ствар не реши у спору пуне јурисдикције у смислу чл. 43. ст. 1. ЗУС-а, диспозитивом пресуде предмет врати надлежном органу на поновно одлучивање, што би у даљем поступању водило ка обавези надлежног органа да у извршењу ове пресуде донесе нови акт. У досадашњој судској пракси било је одлука у којима је суд поступао на наведени начин враћајући предмет органу на поновно одлучивање (У. 23543/10, У. 343/11, У. 2369/11), али и оних у којима се овако није поступало  тј. пресудом којом се тужба уважавала, предмет није враћан на поновни поступак, а што је касније, у новопокренутим поступцима у "Уи" предметима имало за последицу доношење одбијајућих одлука - односно негативних решења суда по захтевима странака поднетим на основу чл. 71. ст. 1. ЗУС-а (У. 27875/10, У. 58/11, Уи. 31/12, Уи. 34/13). Сматрам да је на овај начин у "У" предметима странка остала ускраћена за могућност, да приликом поништаја решења о престанку радног односа, суд наложи туженом доношење новог управног акта (на основу чл. 42. ст. 1. ЗУС-а), којим би се њен радноправни статус и формалноправно окончао, а у вези са тим и да у "Уи" предметима (сагласно одредби чл. 71. ст. 3. ЗУС-а), суд донесе решење које би у свему заменило акт туженог, или да, уколико природа ствари то не дозвољава, нареди органу да донесе нови акт.

Случајеви пасивног непоступања туженог у правној ствари
 престанка радног односа нераспоређеног државног службеника

   У случају непоступања органа после поништења управног акта од стране суда или непоступања по пресуди донетој на основу члана 44. ЗУС-а, захтев (односно посебни поднесак), се може поднети суду у року од 30 дана од дана када је надлежном органу пресуда достављена, који рок се, сагласно чл. 71. ст. 2. ЗУС-а, продужава само за још седам дана, колико је органу законом остављено за поступање по накнадном поднеску странке, уколико у напред означеном року није поступио. Заједничко у оба случаја је, пасивно непоступање органа, у ситуацији када је орган, не само по тврдњи тужиоца, већ и по основу закона био дужан да донесе нови управни акт.

  Сагласно напред наведеном, а имајући у виду декларативни карактер решења о престанку радног односа нераспоређеног државног службеника и потребу његовог доношења и достављања државном службенику ради остваривања других права, по основу рада (дакле, несумњив оправдан интерес да се поступак оконча), као и прописану процедуру поступања суда по пријему захтева, мишљења сам да је суд дужан да у овим предметима, уважи захтев и наложи туженом доношење изосталог акта, чиме би се тужиоцу признало процесно право на одлуку у тој правној ствари и чијим доношењем и достављањем странци, би се и формалноправно окончао њен радноправни статус. Више од овога, странкама омогућава само одредба члана 71. ЗУС-а, којом је дефинисана санкција суда у случају упорног пасивног непоступања органа по пресуди суда, а којом је под законом прописаним условима и уколико природа ствари то дозвољава, омогућено да суд мериторно решио ову ствар доносећи непосредно решење које би у потпуности заменило неиздати акт органа, а којим би се коначно и правноснажно окончала ова правна ствар.

ФУС НОТЕ ОД 1-6

  1 ("Службени гласник РС", бр. 116/08 ... 101/11)
  2  Опште управно право, Зоран Р. Томић
  3  ("Службени гласник РС", бр. 24/05 ... 54/09)
  4  ("Службени гласник РС", бр. 79/05 ... 104/09)
  5  ("Службени лист СРЈ", бр. 33/97 и "Службени гласник РС", бр. 30/10)
  6  ("Службени гласник РС", бр. 111/09)

 

Љиљана Петровић
саветник Управног суда

 

ПОСТУПАЊЕ УПРАВНИХ ОРГАНА
У ИЗВРШЕЊУ ОДЛУКА УПРАВНОГ СУДА
(Закон о управним споровима “Службени гласник РС”, бр.111/09)

У В О Д

  Поступање органа управе при решавању о управним стварима регулисано је обавезним правним правилима која чине управни поступак. Правила поступка, према којима су дужни да поступају државни органи и предузећа и друге организација кад у вршењу јавних овлашћења која су им поверена законом решавају о правима, обавезама или правним интересима физичког лица, правног лица или друге странке, као и кад обављају друге послове утврђене овим законом, садржана су у Закону о општем управном поступку (“Службени лист СРЈ” бр.33/97 и 31/01 и “Службени гласник РС” бр.30/10), и другим посебним законима када је тим законима у појединим управним областима прописан посебан поступак.
  Управни спор је врста судског поступка у којем се оцењује  законитост донетог по правилу (чл. 1. и 3. ЗУС-а) управног акта, и то акта са својством коначности у управном поступку (чл. 7. и чл. 14. ЗУС-а).  Предмет управног спора може да буде и ћутање управе (чл. 15. и чл. 19. ЗУС-а), с тим да је и оно коначно у управном поступку, тј. да се на њега не може изјавити управна жалба (чл. 208. и 236. ЗУП-а).
  Утврђивање тачног и потпуног чињеничног стања - циљ је поступка пред органом јавне управе у управном поступку и у поступку пред судом у управном спору. И управа и суд утврђују чињенице ради доношења  сопствених одлука.
  Смисао управног спора је у судској контроли рада јавне управе и заштите законитости и права грађана и организација у њиховим односима са јавном управом. Управни спор обезбеђује одређену сигурност да ће права и други интереси грађана и других правних субјеката која по закону имају бити остварена и  призната.
I
ОБАВЕЗНОСТ ПРЕСУДА ДОНЕСЕНИХ
 У УПРАВНОМ СПОРУ

  Начело обавезности пресуда донесених у управним споровима утврђена је у чл. 7. ЗУС-а, као једно од значајних начела управног спора, које је ближе разрађено у одредбама чл.69.-72. и чл. 75. ст. 2.-3. ЗУС-а. Обавезност пресуда односи се како на странке у управном спору, тако и на трећа лица и државне органе, па и суд који је пресуду донео и има велики значај у систему судске контроле законитости управних аката.
  Против пресуде донете у управном спору не може се изјавити жалба (правоснажна пресуда), што значи да је свака пресуда Управног суда одмах и правоснажна. У управном спору предвиђена су два ванредна правна средства: захтев за преиспитивање судске одлуке (чл. 49.-55. ЗУС-а) и понављање поступка (чл. 56.-65. ЗУС-а).
  Ради остваривања циља управног спора, односно обезбеђења судске заштите права физичких лица, правних лица и других странака, када су та права повређена управним актом или другим појединачним актом ( у смислу чл. 3.), као и ради обезбеђења објективне законитости, битно је поступање органа управе у извршењу одлука Управног суда. Наиме, за праксу судова и органа који извршавају пресуде донесене у управном спору, је важно питање  поступања органа управе када је пресудом суда тужба уважена и управни акт поништен,  тужба уважена због “ћутања управе” и када је суд пресудом поништио управни акт, и решио упрвну ствар (пуна јурисдикција чл. 43. ст. 1. ЗУС-а). 
а) Правне последице на поступање органа управе
     када је пресудом управни акт поништен

  Суд у управном спору када нађе да је тужба основана, поништава управни акт  у целини или делимично и предмет враћа надлежном органу управе на поновно одлучивање, осим ако у тој управној ствари нови акт није потребан (члан 42. став 1. ЗУС-а).
  Када суд поништи акт против кога је покренут управни спор на основу чл. 69. Закона о управним споровима предмет се враћа у стање у коме се налазио пре него што је поништени акт донесен, што значи у фазу решавања по жалби, односно стање решавања по захтеву странке у управном поступку, ако је жалба била законом искључена или одлучивања по службеној дужности уколико је поништен коначни управни акт првостепеног органа. Чланом 69. ЗУС-а одеђено је какве су правне последице поништавања акта против кога је био покренут управни спор. Такав акт више правно не постоји, сматра се као да није ни био донесен и поступак се враћа у ону фазу у којој је био пре доношења поништеног акта. То је стање поновног решавања туженог органа по жалби, односно стање поновног решавања по захтеву странке у првостепеном поступку, ако је жалба била законом искључена, као и стање поновног одлучивања по службеној дужности у првостепеном поступку, ако је таква ствар у питању, а жалба је искључена. Управни спор се покреће против другостепеног акта, а против првостепеног само ако против таквог акта није дозвољена жалба (чл. 14. ЗУС-а). Значи, ако је пресудом суда поништен другостепени управни акт, поступак се враћа у стање жалбе, па у извршењу пресуде треба поново решити о жалби. Ако је пресудом суда поништен управни акт који је донесен у првом и последњем степену (жалба је искључена) поступак се враћа у стање захтева странке, па у извршењу пресуде треба поново решавати о том захтеву. Ако је такво решење било донесено по службеној дужности, његовим поништењем поступак се враћа у фазу када је, према правилима управног поступка, био покренут. Ново решење у извршењу пресуде доноси се ако постоји законска обавеза да се по службеној дужности решава у датој управној ствари.

ДУЖНОСТ ОРГАНА ДА ДОНЕСЕ ДРУГИ АКТ
УМЕСТО ПОНИШТЕНОГ

  Одредбом ст. 2. чл. 69. ЗУС-а прописана је дужност надлежног органа да уместо поништеног акта донесе акт ако према природи ствари у којој је настао управни спор, треба такав акт донети без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана достављања пресуде (што значи од дана пријема пресуде). Без обзира на то да ли је такав акт био донесен по захтеву странке или по службеној дужности, као из којих га је разлога суд поништио, новим актом се мора решити о жалби у складу са пресудом. Ова обавеза органа постоји само уколико према природи ствари која је била предмет спора треба уместо поништеног акта донети други. Закон не дефинише, који су то случајеви у којима орган због природе ствари није у обавези да донесе нови управни акт. Међутим, може се рећи да ретко и изузетно неће бити потребно донети нови управни акт после поништаја другостепеног акта. Тако, ако је пресудом суда поништен другостепени управни акт због ненадлежности туженог органа, орган неће доносити нови управни акт, већ ће предмет уступити на решавање надлежном органу и о томе обавестити странку (чл. 56. ст. 4. ЗУП-а). Орган ће бити дужан да у извршењу пресуде  донесе управни акт којим ће жалбу одбацити због ненадлежности, само уколико не може да утврди који је орган надлежан. Такође, уколико је пресудом поништен коначни управни акт донет у првом степену у поступку вођеном по службеној дужности, орган ће имајући у виду разлоге пресуде ценити да ли је потребно доносити нови управни акт уместо поништеног. Овде се по правилу ради о управним актима којима је за странку утврђена одређена обавеза или утврђен престанак одређеног права. Када суд пресудом поништи управни акт престаје правни основ за постојање обавезе или престанак права, па  надлежни орган није у обавези да у извршењу пресуде донесе ново решење. Међутим, уколико је пресудом поништено коначно решење првостепеног органа донето по захтеву странке или решење другостепеног органа донето по жалби странке, надлежни орган је дужан да донесе нови управни акт, јер би у супротном захтев, односно жалба странке остали нерешени. Када је пресудом у спору због ћутања управе (чл. 44. ЗУС-а) тужба уважена и наложено туженом органу да донесе решење по жалби или по захтеву странке – орган је такво решење увек обавезан да донесе. Када је пресудом суда поништен управни акт и решена сама управна ствар (пуна јурисдикција, чл. 43. ст. 1. ЗУС-а), таква пресуда у свему замењује поништен управни акт и непосредно се извршава. (Пресуда Управног суда II-2 3 Уж. 287/12 од 13.05.2012. године). У овом случају тужени орган није дужан да доноси нови управни акт, већ има само обавезу да пресуду изврши.
  Овде треба имати у виду да се у новом поступку код органа управе могу износити нове чињенице и предлагати нови докази, као и да постоји могућност да дође до измене материјалног прописа. Наиме, уколико у поновном поступку код надлежног органа буду изнете нове чињенице и околности које пре доношења пресуде нису постојале или нису биле познате, ако нови изведени докази указују на другачије чињенично стање од оног које је било утврђено у раније вођеном управном поступку, или ако су у поновном поступку примењени други материјални прописи које суд није имао у виду приликом доношења пресуде, надлежни орган је овлашћен да заузме друго правно схватање које одговора новоутврђеном стању ствари.

б) Правне последице на поступање туженог органа
    када је пресудом суда тужба уважена због “ћутања управе”
    (Члан 44. у вези члана 15. и 19. ЗУС-а)

  Могућност покретања управног спора када надлежни орган по захтеву, односно по жалби странке није донео одговарајући управни акт, предвиђена је чланом 15. ЗУС-а, а услови за покретање управног спора чл. 19. истог Закона. Одредбом наведеног члана 19., предвиђена су два одложна законска рока за доношење управног акта, чијим протеком странка стиче процесно право на покретање управног спора због ћутања. Ако странка поднесе тужбу пре него што предвиђени рокови истекну, суд ће је решењем одбацити као преурањену (чл. 26. ст. 1. тач. 1. ЗУС-а). Први одложни предвиђени рок износи 60 дана, осим ако законом није одређен краћи рок. Други, накнадни рок за доношење решења износи 7 дана, рачунајући од утврђивања пожурнице. (Пресуда Управног суда 17 У.13822/11 од 12.04.2012. године).
  Када је тужба поднета на основу чл. 19. ЗУС-а, а суд нађе да је основана, пресудом ће применом чл. 44. истог Закона уважити тужбу и наложити да надлежни орган донесе решење. Надлежни орган је дужан да нови управни акт донесе одмах, а најкасније у року од 30 дана. Ако суд располаже потребним чињеницама, а природа ствари то дозвољава, он може својом пресудом непосредно да реши правну ствар (чл. 44. ЗУС-а). (Пресуда Управног суда 1 У.7543/11 од 24.11.2011. године).

ВЕЗАНОСТ ОРГАНА ПРАВНИМ СХВАТАЊЕМ СУДА
 И ПРИМЕДБАМА СУДА У ПОГЛЕДУ ПОСТУПКА

  Одредбом члана 69. Закона о управним споровима изричито је прописано да је   надлежни орган, доносећи нови управни акт у извршењу пресуде везан правним схватањем суда као и примедбама суда у погледу поступка.
  Правило је да суд у образложењу пресуде којом управни акт поништава јасно изражава правно схватање суда и органу даје јасна упутства како да употпуни поступак и донесе законито решење. Надлежни орган је дужан да у поновном поступку прихвати правно схватање суда изражено у пресуди којом је ранији акт тог органа поништен и у случају да је исти или други суд у другој пресуди код истог чињеничног стања и примене материјалног права заузео друго правно схватање. Везаност органа правним схватањем суда постоји уколико је ново решење засновано на истом чињеничном стању и материјалном пропису које је суд оцењивао у пресуди којом је ранији управни акт поништен.  Наиме, у новом поступку код органа управе могу се износити нове чињенице и предлагати нови докази, а постоји могућност и да дође до измене материјалног прописа. Уколико су у поновном поступку код надлежног органа изнете нове чињенице и околности које пре доношења пресуде нису постојале или нису биле познате, ако нови изведени докази указују на другачије чињенично стање од оног које је било утврђено у раније вођеном управном поступку, или ако су у поновном поступку примењени други материјални прописи које суд није имао у виду приликом доношења пресуде, надлежни орган је овлашћен да заузме друго правно схватање које одговара ново утврђеном стању ствари.
  Такво решење у новом управном спору било би законито без обзира што је надлежни орган заузео друго правно схватање од правног схватања суда у пресуди којом је поништен управни акт истог органа.

ВЕЗАНОСТ СУДА ЗА СВОЈУ ПРАВНО СХВАТАЊЕ
ЗАУЗЕТО У РАНИЈОЈ ПРЕСУДИ

  Правило је да је и суд у новом управном спору покренутом против решења донетог у извршењу раније пресуде суда везан правним схватањем заузетим у својој ранијој пресуди, под условом да је и новодонесено решење засновано на истим доказима на којима је било засновано и раније решење. Ако у новом поступку, који је уследио после поништења оспореног решења буду поднети докази, тада је управни орган дужан да оцени и све нове доказе и да на основу целокупног доказног материјала донесе решење које у свему може изменити ранији став суда (Савезни Врхони суд Уж.845/58 од 28.02.1958. године).
  Постоји могућност да суд оцењујући законитост управног акта донетог у извршењу своје раније пресуде, одустане од свог ранијег правног схватања, или је оно у међувремену на Општој седници суда измењено. Ради правилне примене закона суд ће у случају да је правно схватање измењено на конкретни случај применити правно схватање заузето на општој седници, а уколико сматра да раније правно схватање треба изменити, веће ће затражити од опште седнице да заузме правни став који ће потом применити у пресуди. У том смислу се прихвата као актуелно и данас, правно схватање заузето на Општој седници СВС-а бр.5/58  од 10.06.1958. године.

II
ДЕЈСТВО ПРЕСУДЕ ПРЕМА ТУЖЕНОМ ОРГАНУ
(Члан 68. и  69. ЗУС-а)

  Обавеза је надлежног органа како је напред речено, да када то природа ствари захтева у извршењу пресуде донесе други управни акт уместо поништеног у законом предивиђеном року, при чему је везан правним схватањем суда и примедбама у погледу поступка.
  Код извршења пресуде према туженом органу треба разликовати поступање туженог органа: 1) када је пресудом одбијена тужба као неоснована; 2) пресудом тужба уважена: било у спору због “ћутања”, било у спору против акта – како о поништавању, односно оглашавању ништавим оспореног управног акта, тако и када је пресудом утврђена незаконитост аката без правних дејстава или када је пресудом утврђено да је тужени поновио свој ранији акт који је већ једном поништен у управном спору; 3) када је пресуда донета у пуној јурисдикцији.
  1) Када је пресудом одбијена тужба као неоснована, оспорени акт стиче по правилу правоснажност. Тужени орган несме да доноси нови акт у истој ствари, под претпоставком да је правоснажним актом странка стекла неко право (а побијала га је јер је сматрала да јој припада више), или су јој тим актом одређене неке обавезе. Код одбијања тужбе у спору због “ћутања”, тужени орган нема ни право, ни обавезу да доноси било какав акт у датој ствари. Правоснажно је утврђено да такву дужност није ни имао.
  2) Када је уважена тужба у спору због ћутања управе, тужени орган је у извршењу пресуде дужан да донесе тражени управни акт (чл. 44. ЗУС-а). У управној судској пракси велики је број тужби због “ћутања администрације” (па и због двоструког “ћутања администрације”) из члана 19. Закона о управним споровима. (Пресуда Управног суда 21 У. 10286/11 од 01.07.2013. године).
  Код пресуде о уважавању тужбе и поништавању акта могуће су две ситуације: а) када је потребно да тужени орган донесе нови акт о истој ствари и б) када то није потребно. 
  а) Када је, према природи ствари, после поништења оспореног акта, потребно донети други акт у извршењу судске пресуде, предмет се враћа у стање поновног решења по жалби, односно поновног решавања по захтеву странке у првостепеном поступку, ако је жалба била законом искључена (члан 69. ЗУС-а). Надлежни орган је дужан да акт донесе без одлагања, а најкасније у року од 30 дана од дана достављања пресуде, при чему је везан правним схватањем суда, као и примедбама суда у погледу поступка. У пракси постоји следеће поступање:
  1) када тужени орган у извршењу пресуде донесе у законском року нови акт, у свему у складу са правним схватањем суда и примедбама у погледу поступка;
  2) када тужени орган у извршењу пресуде донесе у законском року нови акт, али противно правном схватању суда или примедбама у погледу поступка. У овом случају уколико тужилац незадовољан новим актом, тужбом покрене нови спор, суд ће – пошто утврди да његова ранија пресуда није поштована, поништити предметни акт и вратити туженом органу на поновно одлучивање или у пуној јурисдикцији новом пресудом решити мериторно и саму управну ствар (осим ако је он законски искључен, или суд нађе да природа ствари не омогућава њено непосредно судско решење). Ова пресуда у свему замењује акт надлежног органа, са ког разлога непосредно обавезује тужиоца (чл. 70. ст. 1.-2. ЗУС-а). У овом случају тужени орган не може у истој ствари донети ново решење. (Пресуда Управног суда 8 У.5000/13 од 22.05.2013. године).
  3) Када тужени орган противно својој обавези у извршењу пресуде не донесе у законском року свој акт, тужилац има могућност да се најпре обрати (посебним поднеском) туженом органу тражећи доношење акта. Ако надлежни орган не донесе одговарајући акт ни за седам дана од дана поновљеног тражења, странка је овлашћена да се са истим циљем обрати суду по чијој пресуди тужени орган није поступио (чл. 71.).
  4) Пресуда којом је суд, пошто је поништио оспорени акт – невраћајући предмет надлежном органу на поновно решавање – одлучио у пуној јурисдикцији (чл. 43. ст. 1.), тј. непосредно мериторно решио управну ствар, у свему замењује поништен акт надлежног органа. Та пресуда непосредно обавезује странке, при чему тужени орган не сме да доноси нови акт у истој ствари.
  б) Када нема потребе за другим актом на место поништеног, дејство пресуде, тј. њено извршење, испољава се у обавези туженог органа на даље непоступање, недоношење новог акта у тој правној ствари. (Пресуда Управног суда 16 У. 22236/10 од 05.12.2012. године). Наведеном пресудом суд је уважио тужбу тужиоца и поништио оспорено решење туженог након закључене усмене јавне расправе, у смислу члана 46. став 2. Закона о управним споровима, применом одредбе члана 40. и 42. став 2. Закона о управним споровима, са назнаком да у извршењу ове пресуде уместо поништеног решења, није потребно доносити друго, јер према природи правне ствари нови акт није потребан.

ПРАВНЕ ПОСЛЕДИЦЕ НЕПОСТУПАЊА НАДЛЕЖНОГ ОРГАНА ПО ПРЕСУДИ, ОДНОСНО КАДА ПОСЛЕ  ПОНИШТАЈА УПРАВНОГ АКТА ДОНЕСЕ ДРУГИ АКТ ПРОТИВНО ПРАВНОМ СХВАТАЊУ СУДА ИЛИ ПРИМЕДБАМА У ПОГЛЕДУ ПОСТУПКА
(Члан 70. ЗУС-а)

   Закон о управним споровима је прописао обавезу поступања суда у случају када надлежни орган после поништаја управног акта донесе управни акт противно правном схватању суда или противно примедбама суда у погледу поступка, па тужилац поднесе нову тужбу. Наиме, одредбом члана 70. ЗУС-а прописана је обавеза суда да по новој тужби  у ситуацији када надлежни орган донесе решење у извршењу пресуде противно правном схватању суда или противно примедбама суда у погледу поступка, пресудом реши у пуној јурисдикцији. Та обавеза не постоји ако је у тој ствари пуна јурисдикција искључена законом (ЗУС-ом или посебним законом ст. 2.-3. чл. 43. ЗУС-а) или ако сам суд нађе да због природе ствари није могуће да непосредно реши управну ствар пресудом. Значи, суд овде не може да одбије тужбу, већ је дужан да поништи оспорни управни акт ако утврди да није поступљено по његовим примедбама и правном схватању и ранијој пресуди. (пресуда Управног суда 10 У. 5713/13 од 14.06.2013. године. Овом пресудом је ставом I уважена тужба, поништено решење туженог, а ставом II поступак обустављен. Суд је пресуду донео након одржане усмене јавне расправе, јер је закључио да је тужени поступио противно правном схватању суда, израженом у пресуди овог суда 16 У. 22236/10 од 05.12.2012. године.
  Међутим, уколико суд закључи да пресудом из наведеног члана 70. не може да реши у пуној јурисдикцији, било да је она законом искључена, било да због природе ствари није могућа, надлежни орган је опет дужан да у изршењу те пресуде донесе нови управни акт и да поступи по примедбама и правном схватању суда. Против овог новог акта странка може, ако истим не буде задовољна, да покрене нови управни спор. (Пресуда Управног суда Уи 14/12 од 05.07.2013. године).
  Ставом 4. члана 70. ЗУС-а, прописано је да о случају из става 1. овог члана, суд извештава орган који врши надзор над радом органа. Надзорни орган, у оквиру своје надлежности, треба да омогући непосредно или посредно ефикасно спровођење судске пресуде у целини.

ПРАВНЕ ПОСЛЕДИЦЕ КАДА НАДЛЕЖНИ ОРГАН У
ИЗВРШЕЊУ ПРЕСУДЕ  НЕ ДОНЕСЕ УПРАВНИ АКТ
(Члан 71. ЗУС-а)

  Када надлежни орган после поништаја управног акта од стране суда не донесе нови упрвни акт одмах, а најкасније у року од 30 дана, или акт о извршењу пресуде донете на основу чл. 43. овог закона, странка која је учествовала у управном спору (тужиоци и заинтересована лица) може посебним поднеском да тражи доношење таквог акта. Поступак код суда који је донео пресуду покреће се посебним поднеском. Претпоставке за подношење захтева су:
  1) да је протекао рок од 30 дана од пријема пресуде у ком року је орган био дужан да донесе управни акт у извршењу пресуде;
  2) да је странка посебним поднеском од надлежног органа тражила доношење таквог акта;
  3) да надлежни орган не донесе управни акт ни у даљем року од седам дана од овог тражења.
  Треба напоменути да према пракси суда има случајева да надлежни орган после подношења захтева странке донесе управни акт у извршењу пресуде суда. У овој ситуацији суд ће поступити сходно одреби чл. 29. ЗУС-а и позвати подносиоца захтева да се изјасни да ли је накнадно донесеним актом задовољан. Уколико странка изјави да новим актом није задовољна, суд ће наставити поступак по тужби против поднетог акта и спор решити пресудом. Уколико странка изјави да новодонетим управним актом задовољна, поступак ће се обуставити.
  По захтеву странке из ст. 2. чл. 71. суд ће затражити од надлежног органа обавештење о разлозима због којих управни акт није донео. Надлежни орган је дужан да ово обавештење да одмах, а најкасније у року од 7 дана. Када надлежни орган то обавештење непружи одмах или ако дато обавештење, по налажењу суда, не оправдава продужено ћутање управе, суд ће донети решење које у свему замењује акт надлежног органа, уколико природа ствари то дозвољава. Ово решење суда непосредно је извршно и у потпуности замењује акт који није донео надлежни орган (чл. 71. ст. 3).(ПресудаУправног суда 8 Уи 187/10 од 16.12.2010.године).
  Ако је пресудом суда био поништен другостепени управни акт, суд ће у извршењу пресуде донети решење којим ће одлучити по жалби странке у складу са примедбама које је у пресуди изразио. Значи, тада суд сам извршава сопствену пресуду, доносећи неопходни појединачни управни акт у форми судског решења, а то решење спроводи се или према правилима ЗУП-а (административно извршење), ако је реч о неновчаним обавезама, или према правилима ЗИП-а (судско извршење), ако је реч о новчаним обавезама (чл. 265.-266. ЗУП-а).                                        

ПРАВНЕ ПОСЛЕДИЦЕ  НЕПОСТУПАЊА
РУКОВОДИОЦА ОРГАНА ПО ПРЕСУДИ СУДА
(Члан 75 ЗУС-а)

  Нови ЗУС је увео нови правни основ поступања суда у случају када руководилац органа не поступи у извршењу пресуде у смислу чл. 70. ст. 1. и чл. 71. ЗУС-а, односно могућност да суд донесе решење о новчаном кажњавању руководиоца органа, који није, донео управни акт у извршењу пресуде или који је после поништаја управног акта донео управни акт противно правном схватању суда у погледу поступка. (Пресуда Управног суда 6 Уи. 41/12 од 18.10.2012. године).

 

Л И Т Е Р А Т У Р А

1.Проф.др Зоран Р. Томић, Вера Бачић, Коментар Закона о управном поступку са судском праксом, Службени гласник, Београд, 2012.
2.Проф. др Зоран Р, Томић, Коментар Закона о управним споровима са судском праксом, Службени гласник, Београд, 2010.
3.Вера Бачић, Зоран Р. Томић, Коментар Закона о управним споровима са судском праксом, Службени лист, Београд, 2002.
4.Александар Дончић, Актуелна судска пракса у области управног права, Београд, 1998.