Godišnje savetovanje sudija Republike Srbije “Sudijski dani na Zlatiboru 2012”

Godišnje savetovanje sudija Republike Srbije “Sudijski dani na Zlatiboru 2012”

Vrhovni kasacioni sud i Visoki savet sudstva organizovali su na Zlatiboru, u periodu od 7.-10. oktobra 2012. godine, Godišnje savetovanje sudija Republike Srbije“Sudijski dani na Zlatiboru 2012” sa temama: Pravosuđe danas, Zakoni i njihova primena i Aktuelna sporna pravna pitanja u sudskoj praksi.

Godišnje savetovanje sudija Republike Srbije “Sudijski dani na Zlatiboru 2012”, otpočeto je svečanim otvaranjem i uvodnim izlaganjem o aktuelnim pitanjima, stanju i položaju sudija i sudsvta, sudije Nate Mesarović, predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika Visokog saveta sudstva.

Prvog radnog dana Upravne sekcije  u Hotelu “Palisad”, izloženi su referati sudija i savetnika Upravnog suda: “Vanredno ukidanje rešenja u upravnom postupku” – sudije  Jelene Ivanović; “Odlaganje izvršenja upravnog akta od strane suda” – sudije Steva Đuranovića i „Shodna primena nekih odredbi novog Zakona o parničnom postupku u upravnim sporovima“ – sudije Pavela Jonaša, sudija Upravnog suda.

Drugog radnog dana Upravne sekcije izloženi su referati sudija i savetnika Upravnog suda: “Sporna pravna pitanja u vezi primene Zakona o zaštiti konkurencije ” – sudije Olge Đuričić; “Zaštita prava na imovinu prema praksi Evropskog suda za ljudska prava” – sudije Zorice Kitanović; “Ovlašćenja carinskih organa u postupku naknadne kontrole deklaracije” – savetnika Marijane Tafre – Mirkov.

Savetovanju su prisustvovali sudija Slađana Bojović, vršilac funckije predsednika Upravnog suda, sudije Živana Đukanović i Zorica Kitanović, zamenici vršioca funkcije predsednika Upravnog suda, kao i sudije Upravnog suda: Jelena Ivanović, Ruža Urošević, Nevena Milojčić, LJiljana Petrović, LJiljana Jevtić LJiljana Maksimović, Stevo Đuranović, Pavel Jonaš i Daragan Jovanović, sekretar upravnog suda Danijela Dupor, portparol Upravnog suda Milka Babić, kao i savetnci Upravnog suda: Marijana Tafra Mirkov,Aleksandra Gvozdenović.


Referati sudija i savetnika Upravnog suda:

Jelena Ivanović,
sudija Upravnog suda

VANREDNO UKIDANJE  REŠENJA U UPRAVNOM POSTUPKU

Ustavni okvir

Jedan od osnovnih postulata pravne sigurnosti, kojoj svaka pravna država teži i pokušava da obezbedi svojim građanima, je ustanovljenje načela zakonitosti i  pravnosnažnosti.
  
Ovi principi su bitni u svim segmentima postupanja državnih organa bez obzira na to da li se radi o sudskom ili postupku pred organima  uprave pa je njihovo ustanovljenje u Ustavu Republike Srbije ¹(u daljem tekstu: Ustav) kao i zakonima kojima se regulišu opšte procesne norme ( u formi načela ), način da i u praksi nađu svoju potpunu primenu.
  
Osnov za ustanovljenje ovih načela je Osmi deo Ustava u okviru koga se članom 198. daje okvir zakonitog postupanja uprave i to na dva načina: 1) propisivanjem da pojedinačni akti i radnje državnih organa, organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, organa autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave moraju biti zasnovani na zakonu i 2) propisivanjem sudske kontrole zakonitosti rada uprave kroz ocenu zakonitosti konačnih pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi i na zakonu zasnovanom interesu, u upravnom sporu, koja je najširi i trebalo bi da bude najefikasniji oblik kontrole zakonitosti rada uprave.
  
Iz navedenog proizilazi da svako postupanje organa uprave mora da bude zasnovano na zakonu kako do pravnosnažnosti donetih odluka, a posebno  nakon nje, ako tada dolazi do određenih intervencija koje se tiču daljeg opstanka pravnosnažnih odluka u pravnom životu.
  
Jedan od najočiglednijih primera takvih intervencija u upravnom postupku je primena vanrednih pravnih sredstava. Zbog mogućnosti kršenja načela zakonitosti i pravnosnažnosti ( samim tim i pravne sigurnosti građana), njihova primena je veoma delikatna i zahteva kako izvanredno poznavanje ustavne i zakonske regulative, tako i obazrivost u primeni. To podrazumeva da se mogu koristiti isključivo i jedino pod zakonom propisanim uslovima. NJihova primena stvara mnoge nedoumice i dileme što ukazuje na potrebu da se vanrednim pravnim sredstvima posveti posebna pažnja kako od strane upravne nauke i sudske prakse tako i celokupne pravničke stručne javnosti. Zbog toga je povod za pisanje ovog referata  da se neke od tih dilema u primeni vanrednog ukidanja kao jednog od vanrednih pravnih sredstava propisanih  Zakonom o opštem upravnom postupku ² (u daljem tekstu: ZUP), otklone.

Načelo zakonitosti i pravnosnažnosti po ZUP-u  
  
Zakonski osnov za postupanje organa uprave kako do pravnosnažnosti odluke tako i nakon nje (u vršenju mogućih pravnih intervencija) propisan je ZUP-om kao i procesnim odredbama posebnih zakona kojima su propisana vanredna pravna sredstva van onih propisanih ZUP-om. Za razumevanje suštine i pravne prirode i za pravilnu primenu svakog pojedinog vanrednog pravnog sredstva, neophodno je poznavati osnovna načela upravnog postupka, a posebno načela zakonitosti i pravnosnažnosti.
  
ZUP u svojim Osnovnim odredbama, koje se tiču važenja zakona i definicije osnovnih načela postavlja osnov za primenu načela zakonitosti ustanovljenog Ustavom i  propisuje da su svi organi državne i nedržavne uprave dužni da postupaju po njemu, a da odredbe zakona kojima se, zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima propisuju neophodna odstupanja od pravila opšteg upravnog postupka (posebni postupci), moraju biti u saglasnosti sa osnovnim načelima utvrđenim ZUP-om. Definicijom dvanaest načela, ZUP je postavio najopštije i najosnovnije, a samim tim i najvažnije norme u postupanju organa uprave.
  
Načelo zakonitosti  definisano članom 5. sadrži dve osnovne odrednice i to: 1) da postoji obaveza organa koji postupaju u upravnim stvarima da rešavaju na osnovu zakona i drugih propisa i 2) da se u upravnim stvarima u kojima je organ ovlašćen po slobodnoj oceni, rešenje  mora doneti u granicama ovlašćenja i u skladu sa ciljem u kome je ono dato. Prva podrazumeva pridržavanje ZUP-a, drugih odgovarajućih posebnih procesnih propisa i drugih pravnih normi na koje oni upućuju. Norma je jasna i njoj ne treba nikakav komentar. Uvek kada rešava u upravnim stvarima, neposrednom primenom propisa o pravima, obavezama ili pravnim interesima fizičkog lica, pravnog lica ili druge stranke ili kad obavlja druge poslove utvrđene ZUP-om, organ mora da primenjuje zakon i druge propise. Druga situacija podrazumeva takođe da kada je organ ovlašćen da odlučuje po slobodnoj oceni, uvek mora da primenjuje zakon i druge propise, ali obavezno mora da ima u vidu i  odgovarajući materijalno -pravni propis radi utvrđenja granica ovlašćenja i cilja u kome je ono dato .
  
Načelo pravnosnažnosti, sadržano u članu 13. ZUP-a, je definisano tako što je propisano da se  rešenje protiv koga se ne može izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor (pravnosnažno rešenje), a kojim je stranka stekla određena prava, odnosno kojim su stranci određene neke obaveze, može  poništiti, ukinuti ili izmeniti samo u slučajevima koji su predviđeni zakonom. Elementi pravnosnažnosti rešenja po ZUP-u, su: da se protiv rešenja  ne može izjaviti žalba (kada je ona nedopuštena, kada je iskorišćena ili je za žalbu protekao rok) čime nastaje konačnost rešenja i da o zakonitosti rešenja nije moguće pokrenuti upravni spor (kada je on vođen pa je tužba odbijena,  zatim da  se on ne može voditi u toj stvari ili je rok za podnošenje tužbe istekao, a ona nije podneta). Ovaj deo definicije  predstavlja kategoriju formalne pravnosnažnosti dok je materijalna  vezana za sadržinu samog akta odnosno za to da li je rešenjem protiv koga se ne može izjaviti žalba niti pokrenuti upravni spor, stranka stekla određena prava odnosno da li su joj njime određene neke obaveze. Pravnosnažnost po ZUP-u obuhvata obe vrste pravnosnažnosti pa on, samo  rešenje koje sadrži elemente i formalne i materijalne  pravnosnažnosti definiše kao pravnosnažno rešenje. Ono je nepromenljivo i ne može da se   poništi, ukine ili izmeni van onih slučajeva koji su izričito predviđeni zakonom.
  
Ovakvo određenje načela zakonitosti i pravnosnažnosti obavezno upućuje na to da se samo  ZUP-om ili eventualno  procesnim odredbama u posebnim  zakonima, može izričito propisati posebno vanredno pravno sredstvo kojim se utiče na  pravnu sudbinu pravnosnažnog rešenja kojim stranka stiče određena prava ili kojim su njoj određene neke obaveze. Ono je u funkciji kako zaštite pravne sigurnosti tako i zaštite javnog interesa.

Vanredna pravna sredstva po ZUP-u

Za razliku od žalbe kao redovnog pravnog sredstva koje se koristi radi ocene zakonitosti rešenja organa u upravnom postupku do konačnosti rešenja, za intervenciju nakon nje odnosno nakon pravnosnažnosti, ZUP-om su propisana  vanredna pravna sredstva koja je zakonodavac upravo imao u vidu kada je propisivao načelo pravnosnažnosti. To su: ponavljanje postupka propisano članovima 239. do 250. ZUP-a i pet naročitih slučajeva poništavanja, ukidanja i menjanja rešenja i to: menjanje i poništavanje rešenja u vezi sa upravnim sporom (član 251.); poništavanje i ukidanje po osnovu službenog nadzora (član 253. do 254); ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke (član 255.) i vanredno ukidanje rešenja (član 256.); i oglašavanje rešenja ništavim (član 257.). Treba pomenuti takođe da i posebni zakoni kojima se zbog specifične prirode upravnih stvari u pojedinim upravnim oblastima reguliše poseban upravni postupak, propisuju posebna vanredna pravna sredstva ( ponavljanje postupka i revizija po Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju, naknadna kontrola carinske deklaracije po Carinskom zakonu i dr.), ali ove odredbe ne samo što ne smeju biti u suprotnosti sa osnovnim načelima ZUP-a, već moraju biti u saglasnosti sa njima.
  
Ponavljanje upravnog postupka predstavlja pravnu mogućnost da se još jednom rešava o istoj stvari od strane donosioca rešenja kojim je okončan raniji postupak iz razloga koji su isključivo procesne prirode, a propisani ZUP-om, dok se kod naročitih slučajeva poništavanja, ukidanja i menjanja rešenja radi o vanrednoj kontroli zakonitosti, ali ne i celishodnosti rešenja donesenih u upravnom postupku gde samo vanredno ukidanje, o kome će biti reči u narednom poglavlju, predstavlja izuzetak od ovog pravila. Rokovi kod ovih vanrednih pravnih sredstava su znatno duži u odnosu na rok za žalbu pri čemu rok za pokretanje postupka za vanredno ukidanje, oglašavanje rešenja ništavim i ponavljanje postupka iz razloga propisanih članom 239. tačka 2.,tačka 3. i tačka 5. ZUP-a, kao i kod poništavanja i ukidanja rešenja po osnovu službenog nadzora po članu 253. stav 1. tačka 5. ZUP-a nisu oročeni već su bez vremenskog ograničenja. Ove vrste pravnih intervencija vrše se upravnim aktima donetim od strane izdavaoca upravnog akta ili drugostepenog odnosno  organa koji vrši nadzor. Predmet analize ovog referata je vanredno ukidanje pa su ostala vanredna sredstva  samo pomenuta, pri čemu svako od njih  zaslužuje da bude predmet sveobuhvatnog i studioznog proučavanja kako u teoretskom tako i u praktičnom smislu.
  
Što se tiče pravnih posledica, poništavanje rešenja predstavlja eliminisanje njegovih pravnih dejstava od momenta donošenja uz onemogućavanje daljih dejstava. Ukidanje je takav oblik pravne intervencije koji podrazumeva sprečavanje da upravni akt proizvodi pravne posledice nadalje, u budućnosti, pri čemu nastala dejstva ostaju, dok menjanje ili preinačavanje rešenja deluje ili retroaktivno ili samo za ubuduće. Oglašavanje ništavim se primenjuje kod ništavih akata dok se poništavanje, ukidanje i menjanje primenjuju nad rušljivim aktima. Po zahtevu stranke se može vršiti ukidanje i menjanje pravnosnažnog rešenja uz pristanak ili po zahtevu stranke kao i intervenisati po zahtevu za poništavanje po osnovu službenog nadzora, dok se oglašavanje rešenja ništavim može vršiti i po službenoj dužnosti i na osnovu zahteva stranke kao i javnog tužioca.

Vanredno ukidanje

Odredbom člana 256. stav 1. ZUP-a propisano je da se izvršno rešenje može ukinuti ako je to potrebno radi otklanjanja teške i neposredne opasnosti za život i zdravlje ljudi, javnu bezbednost, javni mir i javni poredak ili javni moral, ili radi otklanjanja poremećaja u privredi ako se to ne bi moglo uspešno otkloniti drugim sredstvima, kojima bi se manje diralo u stečena prava. Rešenje se može ukinuti i samo delimično u obimu neophodnom da se opasnost otkloni ili zaštite navedeni javni interesi.
  
Ovo vanredno pravno sredstvo je krajnje izuzetan način da se stavi van snage rešenje doneto u upravnom postupku. To je jedino vanredno  sredstvo koje je upravljeno protiv izvršnog rešenja i podrazumeva nastanak posebnih okolnosti  nakon izvršnosti koje više ne opravdavaju njegov opstanak odnosno podrazumeva da bi izvršenje ovog rešenja, za koje je, pri odlučivanju o ispunjenosti uslova za vanredno ukidanje, nebitno da li je u vreme donošenja bilo zakonito ili nije, da li je u toku postupak po žalbi ili nekom drugom vanrednom sredstvu, za posledicu moglo da ima tešku i neposrednu opasnost za zaštićena dobra odnosno poremećaj u privredi..
  
Kakve su to okolnosti čiji naknadni nastanak može da prouzrokuje ukidanje rešenja, ako je većinom vanrednih sredstava zaštićen činjenični osnov iz vremena nastanka?
   
Jezičkim tumačenjem norme iz člana 256. stav 1. ZUP-a, jasno proizlazi da se ovo  sredstvo može primeniti  samo ako je to potrebno (ako nije potrebno neće se primeniti) radi otklanjanja: 1) opasnosti koja mora da bude teška i neposredna za zaštićena dobra: život  i zdravlje ljudi, javnu bezbednost, javni mir,  javni poredak, i javni moral ili 2) poremećaja  u privredi. Šta je teška i neposredna opasnost i šta je to što može da izazove poremećaj u privredi, mora da se ceni u svakom pojedinom slučaju.To je sigurno velika opasnost koja direktno ugrožava zaštićena dobra, a poremećaj  bi bio ono dešavanje koje bi zaustavilo normalno funkcionisanje privrede ne samo kao celine već i u pojedinim oblastima.
  
Ovakve okolnosti zaista su izvanredne i u primeni ovog sredstva službeno lice organa koji odlučuje, to mora da ima u vidu. Potreba za primenom ovog pravnog sredstva do te mere je izuzetna da u praksi veoma retko nastaje.
  
Drugi neophodan  uslov za pravilnu  primenu ovog sredstva je da se teške posledice čiji je nastanak izvestan nisu mogle uspešno otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava. Ovo znači da, čak i da postoji stepen težine   propisane opasnosti za jedno od zaštićenih dobara, ukoliko je ona, iako takva ( teška i neposredna opasnost) mogla da se otkloni drugim sredstvima, nisu ispunjeni uslovi za primenu vanrednog ukidanja. U protivnom krši se načelo zaštite prava građana propisanog članom 6. ZUP-a.
  
Ovo pravno  sredstvo se u praksi  najčešće koristi  kada proteknu svi rokovi odnosno prestanu sve mogućnosti za korišćenje redovnog odnosno ostalih vanrednih pravnih sredstava i kada se i stranci i organu učini da je ovo jedini način za uklanjanje rešenja iz pravnog prometa bez obzira da li ono zadovoljava uslove propisane zakonom. Takvo postupanje je nezakonito, jer je protivno cilju njegovog ustanovljenja.
  
Već je rečeno da je ovo jedino vanredno sredstvo upravljeno protiv izvršnog rešenja. Kada  rešenje doneto po pravilima upravnog postupka  postaje izvršno određeno je članom 261.stav 3., stav 4.i stav 5. ZUP-a. Za ovo pravno sredstvo je bitno da su nakon njegove izvršnosti, koja se ne mora podudariti sa konačnošću (kada žalba ne odlaže izvršenje, rešenje postaje izvršno danom dostavljanja stranci-znači pre konačnosti), nastale okolnosti koje više ne opravdavaju proizvođenje pravnih posledica naloženih dispozitivom, čak i da je rešenje u trenutku donošenja bilo potpuno zakonito. Izvršnost se ne mora podudariti ni sa pravnosnažnošću, a posebnim  zakonima može se propisati da rešenje postaje izvršno tek nakon nje.
  
Posebna dilema u primeni ovog sredstva nastaje u tumačenju kategorije  izvršenja u širem i izvršenja u užem smislu  i primenjivosti ovog instituta. Član 256. ZUP-a jasno propisuje da se  može ukinuti izvršno rešenje, a po ZUP-u su podobna za  izvršenje samo ona rešenja čiji dispozitiv sadrži obavezu činjenja, propuštanja ili trpljenja tuđe radnje.Ova rešenja su izvršna u užem smislu i za  njih nema dileme da mogu biti predmet vanrednog ukidanja. Međutim, da li rešenja čiji dispozitiv ne sadrži  obavezu činjenja, propuštanja ili trpljenja tuđe radnje, ali se njima menja dotadašnja pravna situacija određenog subjekta prava, njegov dotadašnji pravni status, mogu da budu predmet vanrednog ukidanja, ukoliko nakon toga dođe do nastanka takvih okolnosti koje više ne opravdavaju postojanje tog rešenja iz razloga  navedenih u članu 256. ZUP-a? Po stavu autora i ova rešenja, koja podležu izvršenju u širem smislu mogu, i ako su ispunjeni uslovi, treba da budu predmet vanrednog ukidanja. Trenutkom izvršnosti u  širem smislu započinje pravno dejstvo rešenja. Iako ne sadrže obavezu na činjenje, propuštanje, trpljenje, ona menjaju pravni status subjekta prava čime dolazi do njihovog izvršenja.  U protivnom, primenom vanrednog ukidanja samo na rešenja izvršiva u užem smislu, znatno bi se suzila mogućnost primene ovog sredstva i uskratila mogućnost intervencije organa u nekoj situaciji u kojoj bi ona bila neophodna i nužna.
 
 Za ovo pravno sredstvo nije bitno da li je postupak izvršenja pokrenut i da li je u toku, a po stavu autora  nebitno je ni da li okončan, jer čak i ako jeste, uklanja se rešenje iz pravnog prometa i prestaje osnov pravnih i faktičih posledica za ubuduće, posebno ako se ima u vidu da postoje radnje izvršenja koje traju, pa ih treba prekinuti, a propisana je mogućnost naknade štete stranci koja usled ukidanja trpi štetu o čemu odlučuje nadležni sud u parničnom postupku (član 256. stav 4.ZUP-a).  Takođe nije od uticaja ni to da li je okončan postupak po žalbi ni da li je još uvek u toku postupak po nekom vanrednom pravnom sredstvu. Koliko je zakonodavac smatrao da ovo vanredno sredstvo treba primenjivati restriktivno pokazuje i činjenica da je propisao da se rešenje može ukinuti delimično i to samo u obimu koji je neophodan da se opasnost otkloni ili zaštite navedeni javni interesi.
  
Način na koji se vrši uklanjanje rešenja iz pravnog prometa je ukidanje što znači da pravne posledice ovakvog čina nastaju za ubuduće. Inače nema roka u kome se ovo vanredno sredstvo može primeniti što pokazuje kvalitet dobara koje se njegovim propisivanjem štiti.
  
Vanredno ukidanje ne može da se vrši po zahtevu stranke, niti je za njega potreban njen pristanak. Stranka je zaštićena mogućnošću naknade štete i ovo je jedino vanredno pravno sredstvo kod koga je zakonodavac propisao obavezu naknade štete u slučaju njegove primene, jer se upravo radi o izvršnom rešenju na osnovu koga je stranka stekla određena prava, koje bez njenog pristanka, pod zakonom propiasnim uslovima, može da bude stavnjeno van snage. Ovakvim propisivanjem prava na naknadu štete, naglašena je vanrednost primene ovog sredstva i ovlašćenja  organa da interveniše u slučaju potrebe. Podnesak stranke kojim traži primenu ovog sredstva  smatra se inicijativom, pa ukoliko organ  smatra da nisu ispunjeni uslovi za primenu, neće odlučivati rešenjem, već će o svojim razlozima obavestiti podnosioca. Ovakvo obaveštenje nema karakter upravnog akta protiv koga može da se vodi upravni spor, u smislu člana 3. i člana 4. Zakona o upravnim sporovima ( u daljem tekstu: ZUS)³, čak ni kada  organ donese odluku  u formi rešenja, jer se njime ne rešava o određenom pravu ili obavezi fizičkog ili pravnog lica, odnosno druge stranke u upravnoj stvari.
Postupak po ovom pravnom sredstvu pokreće se isključivo po službenoj dužnosti od strane nadležnog organa. To je prvostepeni organ kao donosilac, a može ga ukinuti i drugostepeni. Ako njega nema to može da učini  organ koji vrši nadzor nad donosiocem.
Ovako utvrđena nadležnost za postupanje različitih organa ukazuje na ozbiljnost primene ovog sredstva. Inače, protiv rešenja kojim se ranije rešenje ukida dopuštena je žalba samo kad je to rešenje doneo prvostepeni organ. Kada je to rešenje doneo drugostepeni organ ili organ koji vrši nadzor protiv takvog rešenja može se neposredno pokrenuti upravni spor.

Sudska praksa

Zbog restriktivnosti primene i posebnosti uslova ovo vanredno pravno sredstvo se retko primenjuje. Zbog toga i sudska praksa ne sadrži veći broj primera iz čije bi se analize lakše moglo uočiti kako i kada ovo sredstvo treba primenjivati. Postojeća praksa  većinom ukazuje na  neadekvatnu i nezakonitu primenu ovog sredstva od strane organa i uglavnom je primer  kako ga ne treba koristiti.
  
Do stupanja na snagu i početka primene Zakona o uređenju sudova_⁴, za postupanje u upravnom sporu, ocenu zakonitosti akata donetih primenom ovog pravnog sredstva   vršili su okružni sudovi i Vrhovni sud Srbije, a od 01.01.2010.godine nadležnost u upravnom sporu je ustanovljena za novoformirani Upravni sud u Beogradu.
  
Ranija sudska praksa zabeležila je samo dva primera karakteristična za primenu ovog instituta. Jedan se tiče mogućnosti nastanka teške opasnosti po život i zdravlje ljudi odnosno njenog nastanka pa je sud zaključio da za primenu ovog sredstva nije potrebno da je ovakva opasnost i nastala, već da je samo nastala mogućnost njenog nastanka. O tome se izjasnio Savezni Vrhovni sud u svojoj presudi⁵ :

"Za ocenu pitanja da li bi izvršenjem akta nastala teška opasnost po život i zdravlje ljudi nije potrebno da je takva opasnost nastala nekom neposrednom izvršenom radnjom, već je dovoljno da bi izvršenjem akta postojala objektivna mogućnost ugrožavanja života i bezbednosti ljudi".

O tome da se ova vrsta pravnog sredstva može koristiti i upotrebiti samo po službenoj dužnosti sudska praksa je zabeležila stav izražen kroz Zaključak broj 2 sa savetovanja Upravnih odeljenja Saveznog suda, republičkih i pokrajinskih sudova i Vrhovnog suda Srbije održanog u Beogradu 09.12.1986.godine u kome su se sudovi izjasnili⁶.

"Nadležni organ za donošenje rešenja o ukidanju izvršnog rešenja u smislu člana 266. (256.) stav 2. ZUP-a, je organ koji je doneo izvršno rešenje s tim, ako je izvršno rešenje doneo prvostepeni organ, njega može ukinuti i drugostepeni organ, a ako takvog nema onda nadzorni organi. Postupak za vanredno ukidanje izvršnog rešenja pokreće se i rešenje donosi samo po službenoj dužnosti. Zainteresovani organi, organizacije i pojedinci mogu dati inicijativu za donošenje rešenja o ukidanju izvršnog rešenja, a ako organ takvu inicijativu ne prihvati, ne donosi rešenje već o tome obaveštava podnosioca inicijative."

U praksi Vrhovnog suda Srbije zabeležena su dva stava izražena u istoj presudi vezana za primenu ovog instituta. Jedan se tiče načina na koji se pokreće postupak za vanredno ukidanje rešenja i on je identičan kao i stav zauzet od strane Saveznog vrhovnog suda i o tome  se Vrhovni sud Srbije izjasnio⁷ :
  
"Vanredno ukidanje rešenja iz člana 256. ZUP-a uvek se donosi po službenoj dužnosti."
   
Obrazloženje za zauzimanje ovakvog stava proizilazi iz činjenice da je time što je usvojen zahtev zainteresovanog lica za vanredno ukidanje rešenja učinjena povreda pravila postupanja, jer se rešenje o vanrednom ukidanju iz člana 256. ZUP-a uvek donosi po službenoj dužnosti. Zainteresovana lica za primenu ovog sredstva mogu dati inicijativu za donošenje rešenja o ukidanju izvršnog rešenja, ali se ono uvek donosi po službenoj dužnosti, jer se uvek odnosi na izvršna rešenja, a ukoliko se donese takvo rešenje stranka koja je izvršnim rešenjem stekla određena prava u smislu člana 256. tačka 4. ZUP-a ima pravo na naknadu pretrpljene štete ukoliko takvu štetu trpi usled ukidanja rešenja. Zbog toga je  upravni organ obavezan da oceni da li će po službenoj dužnosti doneti rešenje iz citirane zakonske odredbe, a za slučaj da oceni da nema uslova za primenu ovog sredstva, dostaviće obaveštenje podnosiocu inicijative koje obaveštenje nema karakter upravnog akta pa se protiv njega ne može voditi upravni spor.

U istoj presudi zauzet je još jedan stav koji je bitan za primenu ovog insituta,  o čemu se Vrhovni sud Srbije izjasnio:
    
„Vanrednim ukidanjem rešenja u upravnom postupku se otklanjaju štetne posledice neograničenom broju ljudi, pa se ovo vanredno sredstvo ne može koristiti u slučaju kada se izvršnim rešenjem nanosi šteta zdravlju nekom od suseda“.
  
Obrazloženje za ovakav stav Vrhovni sud Srbije je našao u tome da izvršnost rešenja koja nastaje na način predviđen odredbom člana 261. tačka 3. ZUP-a treba da se odnosi na rešenje čijim se neposrednim izvršavanjem stvaraju posledice iz člana 256. ZUP-a   i to za neograničen broj ljudi. U toj upravnoj stvari rešenje koje je ukinuto po ovom vanrednom pravnom sredstvu, svojim neposrednim izvršenjem ne stvara nikakvu neposrednu opasnost predviđenu citiranom zakonskom odredbom već predstavlja samo jedan od dokaza u postupku pribavljanja odobrenja za gradnju strugare. Takođe, ono se primenjuje samo u situacijama ako se neposredne opasnosti predviđene ovom odredbom ne bi mogle uspešno otkloniti drugim sredstvima kojima bi se manje diralo u stečena prava.
  
Pored navedenog, prilikom odlučivanja o ovom vanrednom sredstvu, bez obzira što nije potreban pristanak stranke za njegovu primenu i što ono podrazumeva efikasno postupanje organa po dobijanju obaveštenja o potrebi njegove primene, jer je u izgledu  nastupanje teških posledica,  ne mogu se stranci uskratiti procesna prava  propisana ZUP-om, posebno pravo da bude obaveštena o pokretanju postupka po službenoj dužnosti, a posebno da kao stranka bude saslušana i da joj bude omogućeno izjašnjenje u postupku, sve u smislu člana 9. i člana 133. ZUP-a.U tom smislu se izjasnio i Upravni sud⁸ :

„Prilikom donošenja osporenog rešenja učinjena je povreda pravila postupanja iz člana 9. ZUP-a koja je bila od uticaja na rešenje stvari, kojom je propisano da se pre donošenja rešenja stranci mora omogućiti da se izjasni o činjenicama i okolnostima koje su od značaja za donošenje rešenja i da se rešenje može doneti bez prethdnog saslušanja stranke samo u slučajevima u kojima je to zakonom dopušteno.Tuženi je smatrao da su se stekli uslovi iz člana 256. ZUP-a za vanredno ukidanje rešenja kojim je odobrena izgradnja poslovnog objekta za preradu kamena i građevinskog materijala.U konkretnom slučaju, osporeno rešenje je doneto bez saslušanja tužioca u svojstvu stranke, pa je na ovaj način učinjena povreda pravila postupanja iz člana 133. ZUP-a, jer je na ovaj način tužilac onemogućen da učestvuje u ispitnom postupku radi ostvarenja cilja postupka, da daje potrebne podatke i brani svoja prava i zakonom zaštićene interese.“  
   
Z a k lj u č a k

Vanredno ukidanje kao jedno od vanrednih pravnih sredstava može se primenjivati samo pod zakonom propisnim uslovima. NJegova primena je izuzetna i ne sme se koristiti kao način za stavljanje van pravnog prometa rešenja za koje su protekli rokovi po žalbi ili ostalim vanrednim sredstvima.Svako suprotno postupanje  znači kršenje načela zakonitosti i načela pravnosnažnosti, što za posledicu ima povredu kako pravne sigurnosti tako i očuvanja javnog interesa.
  
Ovo vanredno pravno sredstvo se uvek pokreće po službenoj dužnosti, a zainteresovana lica mogu samo davati inicijativu za pokretanje postuka.
  
Ukoliko organ ne prihvati inicijativu za pokretanje postupka po službenoj dužnosti obavestiće o tome podnosioca. Obaveštenje nema karakter upravnog akta protiv kog bi se koristila pravna sredstva, čak i ako je obaveštenje dato u formi rešenja.


Stevo Đuranović,
sudija Upravnog suda

ODLAGANJE IZVRŠENJA UPRAVNOG AKTA OD STRANE SUDA

Pregled rešenja u uporednom pravu 

 
Odgovarajući na zahtev za efikasnom sudskom zaštitom prava i pravnih interesa učesnika u upravnom sporu, Zakon o upravnim sporovima (''Sl. glasnik RS'' broj  111/09) doneo je niz novina, od kojih je svakako jedna od značajnijih mogućnost odlaganja izvršenja upravnog akta od strane suda.

Opšta razmatranja

Prema odredbi člana 23. stav 1. Zakona o uporavnim sporovima, tužba, po pravilu, ne odlaže izvršenje upravnog akta protiv koga je podneta.

Kako su se u sprovođenju izvršenja upravnih akata mogle pojaviti okolnosti koje bi tužiocu mogle naneti štetu koja bi se teško  mogla nadoknaditi, to se uvođenjem instituta odlaganja ovakva životna, pa i pravna situacija mogla ublažiti.

Stoga je i odredbom člana 23. stav 2.  Zakona o uporavnim sporovima propisano da po zahtevu tužioca, sud može odložiti izvršenje konačnog upravnog akta kojim je meritorno odlučeno u upravnoj stvari, do donošenja sudske odluke, ako bi izvršenje nanelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi, a odlaganje nije protivno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanela veća ili nenadoknadiva šteta protivnoj stranci, odnosno zainteresovanom licu. Stav treći istog člana propisuje da izuzetno, stranka iz upravnog postupka može tražiti od suda odlaganje izvršenja upravnog akta i pre podnošenja tužbe u slučaju hitnosti i kada je izjavljena žalba koja po zakonu nema odložno dejstvo, a postupak po žalbi nije okončan. Stavom četvrtim definisano je postupanje suda u ovoj pravnoj situaciji, pa tako po zahtevu za odlaganje izvršenja sud odlučuje rešenjem, najkasnije u roku od pet dana od dana prijema zahteva iz st. 2. i 3. ovog člana.

Na ovaj način odlučivanje o zahtevu za odlaganje nije ostavljeno isključivo u nadležnosti upravnih organa. Time se sud našao u novoj ulozi, i to sprečevanja pravnih posledica izvršenja upravnog akta koji se tužbom osporava, shodno odredbi člana 23. stav 2. Zakona. ali što je i važnije, mogućnosti delovanja i njegove aktivne uloge u situaciji kada nije donet konačni upravni akt, odnosno, kada postupak po žalbi nije okončan, ali su pravne posledice odluke prvostepenog upravnog organa u sprotnosti sa pravnim interesom stranke u postupku da se upravni akt ne izvrši, a kako je to prpisano odredbom člana 23. stav 3. Zakona.

Prihvatajući ovo rešenje, sud je u postupanju obezbedio potpunu sudsku zaštitu prava i pravnih interesa tužioca ali i trećih lica u upravnom sporu, čime su potvrđeni i odgovarajući međunarodno – pravni standardi.

Kako je u ranijem referatu koji je objavljen u prvom Biltenu Vrhovnog kasacionog suda dato iscrpno definisanje pojma odlaganja izvršenja i postupanja suda pri odlučivanju o zahtevu, to nalazim kao potrebu da ovim radom iskažem bar osnovne ideje drugih zakonodavstava u primeni instituta odlaganja izvršenja upravnog akta od strane suda, i ukažem na rešenja koja bi se mogla inkorporirati u domađe zakonodavstvo, sa osnovnom idejom - pružanja dovoljne i što efikasnije zaštite učesnika u upravnom sporu i nalaženja najoptimalnijih rešenja. Upravo, zaštita ljudskih prava u upravnom postupku, davanje mogućnosti da stranka ima mogućnost da podnese pravni lek pred nezavisni i nepristrastni sud, a u upravno-sudskoj praksi, pravo na podnošenje zahteva za odlaganje izvršenja upravnog akta, u neraskidivoj su vezi sa pravom na efikasnu sudsku zaštitu. Stoga, ne samo da se radi o osnovnom ustavnom principu, već i o međunarodno - pravnim standardima iz Konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, kao i o opštim pravnim načeima prema pravu Evropske unije

Odlaganja izvršenja upravnog akta
Prikaz rešenja datih u pojedinim zakonima zemalja u okruženju

Novi Zakon o upravnim sporovima Hrvatske propisuje da ''sud može odlučiti da tužba ima odgodni učinak ako bi se izvršenjem pojedinačne odluke ili upravnog ugovora tužitelju nanijela šteta koja bi se teško mogla popraviti, ako zakonom nije propisano da žalba ne odgađa izvršenje pojedinačne odluke, a odgoda nije protivna javnom interesu'' ali i ostavlja mogućnost određivanja privremene mere tako da ''sud može na prijedlog stranke izdati privremenu mjeru ako je to nužno kako bi se izbjegla teška i nepopravljiva šteta.''

Prema Zakonu o upravnim sporovima Crne Gore, u članu 13. propisano je da ''tužba, po pravilu, ne sprječava izvršenje upravnog ili drugog akta protiv koga je podnijeta.  ali po zahtjevu tužioca, organ čiji se akt izvršava, odnosno organ nadležan za izvršenje, ako je u pitanju akt organizacije koja nije ovlašćena za izvršenje, odložiće izvršenje do pravosnažnosti sudske odluke, ako bi izvršenje nanijelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi, a odlaganje nije protivno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanijela veća nenaknadiva šteta protivnoj stranci. Uz zahtjev za odlaganje mora se priložiti dokaz o podnijetoj tužbi. Po zahtjevu nadležni organ mora donijeti rješenje najkasnije u roku od tri dana od dana prijema zahtjeva. Organ iz stava 2 ovog  člana može i iz drugih važnih razloga odložiti izvršenje osporenog akta, ako to nije u suprotnosti sa javnim interesom. Član 14. istog zakona propisuje da tužilac može od suda zahtjevati donošenje privremene mjere za uređenje stanja do donošenja sudske odluke, ako se mjerom iz člana  13. stav 2. ovog zakona ne mogu spriječiti velike štetne posljedice za tužioca ili  bi osporeni akt pruzrokovao nenaknadivu štetu.  O privremenoj mjeri odlučuje predsjednik vijeća u roku od pet dana od dana podnošenja zahtjeva. Protiv rješenja kojim je odlučeno o privremenoj mjeri može se izjaviti žalba vijeću Upravnog suda u roku od tri dana. Žalba ne zadržava izvršenje privremene mjere. Vijeće Upravnog suda  odlučuje o žalbi  u roku od sedam dana od dana prijema žalbe.'' Ovde je primetna pravna konstrukcija po kojoj  se tužilac morao najpre obratiti upravnom organu nadležnom za izvršenje sa zahtevom  za odlaganje izvršenja osporavanog akta, pa tek u koliko nadležni upravni organ ne odloži izvršenje, tužilac je mogao sudu da podnese zahtev za određivanje privremene mere, ili pak ako sud nađe da je to neophodno radi sprečavanja štetnih posledica po tužioca.

U Sloveniji, Zakon poznaje više vrsta privremenih mera. Kod prve vrste privremene mere ocenjuje se ispunjenost uslova i to teško popravljiva šteta za tužioca i pogođenost javne koristi preko načela proporcionalnosti, duga vrsta privremene mere predstavlja meru za privremeno uređenje stanja s obzirom na sporni pravni odnos, dok se treća vrsta mera donosi u slučajevima kršenja ljudskih prava.

Zakon o upravnim sporovima Bosne i Hercegovine u članu 18. propisuje da ''tužba po pravilu, ne sprečava izvršenje konačnog upravnog akta protiv koga je podnesena, ako zakonom nije drukčije određeno. Po zahtjevu tužioca, nadležna institucija za provođenje izvršenja pobijanog konačnog upravnog akta, odgodit će izvršenje do konačne sudske odluke, ako bi izvršenje nanijelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla popraviti, a odgađanje nije protivno javnom interesu niti bi se njime nanijela veća nenadoknadiva šteta protivnoj stranci. Uz zahtjev za odgađanje mora se priložiti dokaz o podnesenoj tužbi. Po svakom zahtjevu nadležna institucija mora  donijeti rješenje najkasnije u roku od tri dana od prijema zahtjeva za odgodu izvršenja. Nadležna institucija iz stava 2. ovog  člana može i iz drugih razloga odgoditi izvršenje pobijanog  konačnog upravnog akta do konačne sudske odluke, ako to javni interes dozvoljava. Pod uslovima iz st. 2. i 3. ovog člana o odgađanju izvršenja konačnog upravnog akta protiv  kojeg je podnesena tužba može odlučiti i Sud kome je tužba podnesena, ako to pismeno zatraži tužilac.''

Slično rešenje sadrži i Zakon o upravnim sporovima Republike Srpske, pa je odredbom člana 14. propisano da ''tužba, po pravilu, ne sprečava izvršenje upravnog akta protiv koga je podnesena. Po zahtjevu tužioca, organ nadležan za izvršenje odložiće izvršenje akta, do konačne sudske odluke ako bi izvršenje nanijelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi, a odlaganje nije protivno javnom interesu, niti bi se odlaganjem nanijela veća nenadoknadiva šteta protivnoj stranci. Uz zahtjev za odlaganje mora se priložiti dokaz o podnesenoj tužbi. Po takvom zahtjevu nadležni organ mora donijeti rješenje najkasnije u roku od osam dana od prijema zahtjeva. Organ iz stava 2. ovog člana može i iz drugih razloga odložiti izvršenje osporenog upravnog akta do donošenja sudske odluke, ako to javni interes dozvoljava. Pod uslovima iz stavova 2. i 3. ovog člana o odlaganju izvršenja upravnog akta protiv kojeg je podnesena tužba može odlučiti i nadležni sud kod kojeg je tužba podnesena, ako to pismeno zatraži tužilac. Ovaj zahtjev tužilac može postaviti samo pod uslovom ako prethodno nije tražio odlaganje izvršenja rješenja kod organa iz stava 2. ovog člana sud može odložiti izvršenje upravnog akta u trajanju  do 60 dana računajući od dana donošenja  odluke o odlaganju. O zahtjevu iz prethodnog stava sud je dužan odlučiti u roku od 15 dana.''

Član 16. Zakona o upravim sporovima Distrikta Brčko propisuje da ''tužba, po pravilu, ne sprečava izvršenje upravnog akta protiv koga je podnesena, ako zakonom nije drukčije određeno ali dalje propisuje da će po obrazloženom zahtevu tužioca, sud narediti odlaganje izvršenja upravnog akta do konačne odluke, ako bi izvršenje nanijelo tužiocu štetu koja bi se teško mogla nadoknaditi, a odlaganje nije protivno javnom interesu niti bi se odlaganjem nanijela šteta koja bi se teško mogla nadoknaditi protivnoj stranci. Sud može i iz drugih razloga odložiti izvršenje osporenog upravnog akta do konačne sudske odluke, ako to javni interes dozvoljava. Sud će o zahtjevu tužioca za odlaganje izvršenja upravnog akta odlučiti u roku od 24 sata od momenta podnošenja zahtjeva. Žalba izjavljena na rješenje suda o odlaganju izvršenja ne odlaže njegovo izvršenje.''

Kod iznetog, kada govorimo o zakonodvstvima u okruženju, može se uočiti da se kod odložnog dejstva tužbe uglavnom primenjuje koncept određivanja privremene mere, kojom se privremeno uređuje sporni odnos, odnosno stanje, a bez namera da se nešto dublje analiziraju prihvaćeni koncepti, može se uspešno braniti teza da je privremena mera šire postavljena i pruža mogućnost da se privremeno uredi sporno stanje, posebno imajući u vidu složenost upravnog spora.

Osvrt na rešenja nemačkog zakonodavstva

Radi opštijeg prikaza rešenja koja su primenjena u pojedinim zakonodavstvima izdvajam i prikaz o privremenoj pravnoj zaštita protiv upravnih akata, prema nemačkom pravu. Razlog za ovo je upravo sistem zaštite u upravom postupku i sporu koji datira iz 1836. godine, kada je osnovan i prvi administrativni sud. Prema Zakonu o upravnim sudovima (ZUS) to su odredbe - paragrafi § 80 i § 80a.

Polazište i osnovna razlika od navedenih prikaza datih zakonodavnih rešenja u primeni instituta odlaganja izvršenja upravnog akta, odnosno privremene pravne zaštita je upravo odredba paragrafa 80. Zakona, kojom je propisano da prigovor i tužba za ukidanje upravnog akta imaju odložno dejstvo. Stoga nakon podnošenja tužbe, a do donošenja odluke, organ uprave u tom periodu ne sme da sprovede mere izvršenja upravnog akta. Ova odredba je načelnog karaktera i važi za sve upravne akte, nezavisno od njihovog sadržaja.

Odredbe paragrafa 80. i 80a. Zakona regulišu privremenu pravnu zaštitu protiv upravnih akata pri čemu se upravnim aktom smatra svaka suverena mera koju organ uprave preduzima radi regulisanja pojedinačnog slučaja u oblasti javnog prava i koja je usmerena na direktno eksterno pravno dejstvo.

Upravni akt se ne može pobijati nakon jednog meseca, te nakon isteka roka od jednog meseca, se više ne mogu preduzmati mere – ulagati pravna sredstva, protiv upravnog akta. To se mora učiniti pre isteka roka od jednog meseca, a u svakoj pokrajini moguće je upravnom sudu podneti tužbu za ukidanje upravnog akta, a u nekim saveznim pokrajinama prethodno se mora uložiti prigovor organu uprave koji je doneo upravni akt. Saglasno iznetom, izvršnost upravnog akta nastaje tek protekom vremena od jednog meseca ili pak po okončanju provedenog postupka po tužbi.

Međutim, od ovog opšteg pravila propisani su izuzeci, te u zakonom propisanim slučajevima organ uprave može da sprovede izvršenje upravnog akta iako je protiv istog podneta tužba ili još nije istekao rok od jednog meseca. Ova odstupanja su određena kod potraživanja javnih dažbina i troškova, kod neodložnih naloga i mera policijskih izvršnih službenika, u slučajevima u kojima organ uprave koji je doneo upravni akt ili koji je nadležan za odlučivanje o prigovoru u opštem interesu ili u prevashodnom interesu jedne od uključenih strana posebno nalaže trenutno izvršenje, kao i u drugim slučajevima kada sam zakon – materijalno pravni propis određuje da ne postoji odložno dejstvo akta. U primeni ovih odstupanja, organ uprave organ uprave je dužan da pismeno obrazloži zašto nalaže trenutno izvršenje, pri čemu organ uprave koji je doneo upravni akt ili je nadležan za odlučivanje o prigovoru može da odloži izvršenje, ukoliko saveznim zakonom nije drugačije regulisano. Na taj način ostavljeno je pravo upravom oganu da i u slučajevima kada bi bilo moguće trenutno izvršenje, ipak odloži izvršanje akta. Time tužba za ukidanje upravnog akta i prigovor imaju odložno dejstvo.

Za primenu ovog instituta, a sa aspekta odlučivanja suda, su norme iz kojih proizilazi mogućnost da se i pred sudom ostvari pravo na privremenu pravnu zaštitu u situacijama kada akt predviđa trenutno izvršenje. Stoga na postavljen zahtev, sud u pogledu glavne stvari u slučajevima kada akt sadrži odredbu o trenutnom izvršenju, u celini ili delimično može da naloži odložno dejstvo, i time isto uspostavi u celini ili delimično. U praksi se podnosi tužba protiv upravnog akta, a kako tužba zbog primene navedenih odredbi ne poseduje odložno dejstvo dodatno se sudu podnosi zahtev za odlaganje. Ako se taj zahtev usvoji, sud nalaže odložno dejstvo tužbe a izvršenje upravnog akta se tada može sprovesti tek kada je po osnovu tužbe doneta pravosnažna odluka.

Prema pregledu prakse i postupanja sudova, može se uočiti da kada sud odlučuje o ovakvom zahtevu mora izvršiti procenu interesa za izvršenje upravnog akta, jer se interes da se upravni akt ne izvrši - „interes za odlaganje“ suprotstavlja interesu organa uprave koji svoj upravni akt želi da sprovede i ima „interes za izvršenje“. Da bi odlučio koji od ova dva interesa u konkretnom slučaju poseduje prioritet, sud sprovodi „zbirnu procenu glavne stvari“ a to znači da se proverava da li tužba za ukidanje upravnog akta, prema trenutno raspoloživim dokumentima i informacijama ima izgleda za uspeh. Tužba za ukidanje upravnog akta ima izgleda za uspeh, ako je osporen upravni akt protivpravan i ako povređuje prava tužioca. Ako je to slučaj, preovlađuje interes za odlaganje primaoca: jer u pravnoj državi ne postoji zaštite vredan interes za izvršenjem protivpravnog upravnog akta. Sud tada nalaže odložno dejstvo. Ukoliko tužba, međutim, nema izgleda za uspeh, ako je upravni akt zakonit, preovlađuje interes za izvršenje organa uprave: jer građanin u pravnoj državi ne može uspešno da se protivi zakonitom postupanju organa uprave, već mora da ga prihvati. Sud tada odbija zahtev, a trenutna izvršnost ostaje na snazi.

Nešto opširniju proveru sud sprovodi, kada je sam organ uprave naložio trenutno izvršenje. Tada sud najpre proverava, da li je taj nalog u dovoljnoj meri pismeno obrazložen jer kako je to navedeno, organ uprave je dužan da svoju odluku obrazloži konkretno i u pojedinačnom slučaju i da to saopšti tužiocu, na primer time što će navesti, zašto već sada postoje posebne opasnosti, itd. To obrazloženje ne mora nužno biti tačno, ono samo mora da predstavlja održiv osnov. Pri ovome nije dovoljno, ako organ uprave samo prepiše tekst zakona na primer „nalaže se trenutno izvršenje, jer je to u javnom interesu“ ili ako samo napiše da je upravni akt očigledno zakonit. Ako je sud došao do zaključka da je obrazloženje u redu, sprovodi procenu interesa. U tu svrhu proverava kao i u ranijem slučaju izglede za uspeh glavne stvari. Ali čak iako tužba nema izgleda za uspeh i da je upravni akt, dakle, zakonit sud utvrđuje, da li postoji „poseban interes za izvršenje“ jer i kod zakonitog upravnog akta zakon propisuje da tužba poseduje odložno dejstvo, a ako organ uprave želi da odstupi od toga, mora da da razlog za svoju odluku i obrazloži interes za trenutno izvršenje.

Ako je organ uprave naložio trenutno izvršenje, sud može postupati na sledeće načine i to: ako je upravni akt zakonit, postoji poseban interes za izvršenje i obrazloženje organa uprave: zahtev se odbija a trenutno izvršenje ostaje na snazi. Dalje, ako je upravni akt zakonit, postoji poseban interes za izvršenje, ali nedostaje obrazloženje organa uprave ili je manjkavo, sud samo ukida nalog za trenutno izvršenje a to kao posledicu ima da organ uprave ponovo može da naloži trenutno izvršenje, ali sada sa validnim obrazloženjem. kako u ovoj situaciji ponovo postoji trenutna izvršnost protiv toga se ponovo može podneti zahtev. Sledeća varianta je da je upravni akt protivpravan pa sud uspostavlja odložno dejstvo. I najzad u situciji u kojoj je upravni akt zakonit, ali ne postoji interes za trenutno izvršenje u kom slučaju sud ponovo uspostavlja odložno dejstvo. Kada sud odloži izvršenje važno je napomenuti da on prilikom kasnijeg odlučivanja o glavnoj stvari, nije vezan ovom odlukom. Sledstveno sud može da odloži trenutno izvršenje, ali kasnije u svojoj presudi ipak da odluči da je upravni akt bio zakonit. Treba navesti i to da sud na postavljeni zahtev može da izmeni svoju odluku i da odloži trenutno izvršenje, iako je raniji zahtev odbio.

Primena paragrafa § 80.a ZUS predstavlja relativnu novinu i odnosi se na privremenu pravnu zaštitu protiv upravnih akta sa dejstvom na treće lice. Razlikuju se načelno dve situacije i to ''povoljna upravna akta'' sa nepovoljnim dejstvom na treće lice koja predstavljaju upravna akta koja za jednog učesnika u postupku poseduju pozitivna dejstvo, ali za nekog drugog poseduju negativno dejstvo i ''nepovoljna upravna akta'' sa povoljnim dejstvom na treće lice. Sama norma propisuje da „ukoliko treće lice uloži pravno sredstvo protiv upravnog akta upućenog drugom licu za koje je isti akt povoljan, organ uprave na zahtev povlašćenog lica može da naloži trenutno izvršenje.“

Kao primer to bi se odnosilo na situaciju kada je donet povoljan upravni akt, npr. dozvola za rad ugostiteljskog objekta. Treće lice podnosi tužbu, npr. sused, koji želi da spreči da primalac može da posluje u ugostiteljskom objektu. Tužba trećeg lica poseduje odložno dejstvo. Primalac dakle ne sme da otvori ugostiteljski objekat. Ukoliko ne želi da čeka dok se ne donese odluka po osnovu tužbe trećeg lica, organu uprave se može podneti zahtev a nakon toga organ uprave može da naloži trenutno izvršenje. Isto to može da naloži i sud, ako se zahtev podnese sudu. To je regulisano normom da „sud na zahtev može da izmeni ili ukine mere shodno stavovima 1. i 2. ili da preduzme takve mere.“ Kao i u ranije navedenim slučajevima sud prilikom odlučivanja uzajamno procenjuje postojeće interese ali se  ovoga puta radi o interesu za izvršenje lica koje ima pozitivan akt i interesu za odlaganje trećeg lica. Sud i u ovoj situaciji provodi zbirnu procenu glavne stvari.

Zakon reguliše, dalje, i suprotnu situaciju, po kojoj „ukoliko treće lice uloži pravno sredstvo protiv upravnog akta upućenog drugom licu za koje je isti akt povoljan, organ uprave na zahtev trećeg lica može da odloži izvršenje“. U ovim slučajevima treće lice organu uprave ili sudu može da podnese zahtev za odlaganje izvršenja. Ponovo su merodavni izgledi za uspeh glavne stvari, a ako je sam organ uprave naložio trenutno izvršenje, sud osim toga proverava i obrazloženje organa uprave i postojanje posebnog interesa za izvršenje. Jedina razlika leži u tome, što se u krajnjoj liniji radi o dva „privatna“ interesa, a ne o interesu organa uprave.

I najzad, zakon propisuje i situaciju u slučaju donošenja ''nepovoljnog'' upravnog akta, po kojoj „ako uključeno lice uloži pravno sredstvo protiv njemu upućenog i za njega nepovoljnog upravnog akta koji poseduje povoljno dejstvo na treće lice, organ uprave na zahtev trećeg lica može da naloži trenutno izvršenje.“ Primera radi time je regulisana situacija u kojoj je licu na koga se odnosi upravni akt određena kakva zabrana te isti protiv tog  upravnog akta podnosi tužbu koja poseduje odložno dejstvo pa se zabrana ne može izvršiti. Treće lice kome ova zabrana ''odgovara'' to ne želi da prihvati i zahteva trenutno sprovođenje izvršenja. U toj sitaciji organu uprave ili sudu može se podneti zahtev za nalaganje trenutnog izvršenja.

Zaključna razmatranja

Složenost i spornost odnosa proizašlih iz rešavanja u upravnim stvarima, kao i zadiranje u osnovna ljudska prava, određuju i postupanje suda ali samo u okvirima  rešenja koja sadrži zakon.

Zajedničko svim navedenim sistemima je nastojanje zakonodavca da se ostvari što efikasnija zaštita učesnika u upravno - pravnom odnosu, ali i da se zaštite osnovni javni interesi. „Interesu za odlaganje“ uvek se suprotstavlja „interes za izvršenje“ i to bez obzira da li se radi o sistemima koji proklamuju suspenzivno dejstvo tužbe ili pak popisuju da tužba ne zadržava sprovođenje upravnog akta.

Stoga, zakonom postavljanje isuviše uskih – restriktivnih okvira, ili pak njihova prevelika širina, mogu dovesti do pravne nesigurnosti i nejednakog postupanja u sličnim stvarima.


Pavel Jonaš, 
sudija Upravnog suda


SHODNA PRIMENA NEKIH ODREDBI NOVOG
ZAKONA O PARNIČNOM POSTUPKU U UPRAVNIM
SPOROVIMA


U V O D
 
Odredbom člana  74. Zakona o upravnim sporovima  (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09), koji je stupio na snagu 29.12.2009. godine je propisano da na pitanja postupka rešavanja upravnih sporova koja nisu uređena ovim zakonom shodno će se primenjivati odredbe  zakona kojim se uređuje parnični postupak.

Novi Zakon o parničnom postupku objavljen je u "Službenom glasniku RS" br. 72/11 i stupio je na snagu 1. februara 2012.godine.

Prema obrazloženju predloga novog zakona  novim Zakonom o parničnom postupku  se konkretizuje  pravo na suđenje u razumnom  roku i ubrzanje postupka,  što je ostvareno zaoštravanjem  procesa discipline i suzbijanje  zloupotrebe procesnih prava.  Zakon je usklađen sa Evropskom konvencijom  za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda Saveta Evrope koju je prihvatila i naša zemlja.

Dosadašnja praksa je pokazala da je neefikasnost sudova bila  posledica u priličnoj meri  zbog odredbi  starog Zakona o parničom postupku koji je strankama  omogućavao odugovlačenje postupka a  evidentno je da od efikasnih procesnih propisa u velikoj meri zavisi  i pravilna primena matrijalno pravnih propisa.

Kako se novim odredbama Zakona o parničnom postupku (ZPP) u većoj ili manjoj meri drugačije  uređuju pravila postupka za pružanje sudske pravne zaštite, u odnosu na stari  ZPP,  to se ovim  referatom želi osvetliti nekoliko pravnih insistuta novog ZPP-a, posebno u održavanju javnih rasprava pred  Upravnim sudom u smislu odredbi člana 33. -39. Zakona o upravnim sporovimaq.

Dostavljanje pismena

Novi Zakon o parničnom postupku je posebnu pažnju posvetio dostavljanju  pismena jer se uspešnim dostavljanjem spisima  onemogućava  odugovlačenje postupka i zloupotreba procesnih prava stranaka a ukoliko dostavljanje nije izvršeno u skladu sa zakonom  ono je neuredno i upravni spor  ne može da se razvije ka meritornoj odluci.
 
Odredbom  člana 128. Zakona predviđeno je više organa preko kojih se može izvršiti  dostavljanje  i to neposredno u sudu, preko pošte, lica registrovanih za obavljanje poslova dostavljanja, lica zaposlenog u sudu, drugih državnih lica, lica sa javnim ovlašćenjima ili drugih lica određenih posebnim propisima na način propisan  ovim zakonom. Odredbom ovog člana je propisano i da lice koje vrši dostavljanje je dužno da na zahtev lica kome se dostavljanje vrši dokaže svojstvo lica ovlašćenog za dostavljanje a lica koja dostavljač zatekne na mestu na kome treba da se izvrši dostavljanje  dužna su da na njegov zahtev pruže podatke o svom identitetu.  Odredbom istog člana  je propisano da na zahtev suda je nadležni organ policije  dužan da mu pomogne prilikom obavljanja poslova dostavljanja.
 
Odredbom člana  129. je  propisano da se dostavljanje može izvršiti i elektronskim putem  u skladu sa   posebnim propisima. Bitnu novinu Zakona o parničnom postupku predstavlja  dostavljanjem elektronskim putem uz uslov da je moguće da se obezbedi  povratni podatak da je lice primilo pismeno a potvrda o prijemu  pismena predstavlja odštampani elektronski  zapis o danu i času kada je pismeno dostavljeno.

Odredba člana 130., takođe, predstavlja novinu  u Zakonu o parničnom postupku prema kojoj stranke mogu neposredno jedna drugoj da dostave podneske  osim pismena za koje je propisano lično dostavljanje.

Prema odredbi člana 131. dostavljanje fizičkim licima vrši se na adresu koja je označena u tužbi odnosno na adresu prebivališta ili boravišta upisanu  kod organa nadležnog za vođenje  evidencije u ličnim kartama. Dostavljanje  državnim organima, organima autonomne pokrajine i jedinica lokalne samoprave vrši se predajom pismena u prostoriji za predaju pismena ili pisarnici a kao dan dostavljanja smatra se dan predaje pismena. Dostaljanje pravnim licima  propisano odredbom člana  131. stav 3. je uređeno na novi način. Zakon predviđa dve alternativne mogućnosti dostavljanja i to zaposlenom licu u pravnom licu  pod  uslovom da se dostavljanje vrši u prostorijama pravnog lica odnosno zastupniku pravnog lica  na adresu iz  javnog registra odnosno na adresu njegovog prebivališta.  Prema tome nije pravilno dostavljanje pismena članovima pravnog lica odnosno članovima organa pravnog lica ukoliko nisu  istovremeno i zaposlena lica  u pravnom licu kao i dostavljanje izvan prostorija pravnog lica. Novina je  i da se dostavljanje pismena može izvršiti i zastupniku pravnog lica na adresu njegovog prebivališta, pored adrese pravnog lica iz  javnog registra.
Sudska praksa:
"Za lice koje potpiše dostavnicu  i stavi pečat pravnog lica postoji pretpostavka da je ovlašćeno  za prijem pismena, koja se  može obarati dokazivanjem da je pečatom neovlašćeno  raspolagalo. Pri tome lice ovlašćeno  za zastupanje pravnog lica  svakako je ovlašćeno i za prijem pismena (  iz rešenja  Privrednog apelacionog suda Iž. 367/10 od 12.02.2010. godine)". 

Odredbom člana 132. je propisano dostavljanje vojnim licima  pripadnicima policije i zaposlenim u suvozemnom, rečnom, pomorskom i vazdušnom saobraćaju kada je omogućeno  da se dostavljanje poziva može izvršiti i preko njihove komande odnosno   neposrednog starešine ili rukovodioca  a po potrebi može da im se na taj način vrši dostavljanje i ostalih pismena.

Odredbom  člana 133. je propisano dostavljanje  koje treba da se izvrši fizičkim ili pravnim licima u inostranstvu ili stranim državljanima  koji uživaju imunitet,  kao i dostavljanje pravnim licima koji imaju sedište u inostranstvu a predstavništvo u Republici Srbiji, kada se dostavljanje može izvršiti i njihovom predstavništu.

U članu 134. je propisano dostavljanje licima lišenim slobode  kada se dostavljanje vrši preko Zavoda za izvršenje krivičnih sankcija.

Prema odredbi člana 135 ako stranka ima zakonskog zastupnika dostavljanje se vrši zakonskom zastupniku ako zakonom nije drugačije propisano a ako stranka ima više zakonskih zastupnika odnosno  punomoćnika  dovoljno je da se dostavljanje izvrši  jednom od njih.
Sudska praksa:
"Ako stranka ima punomoćnika-advokata, pozivanje za novo ročište nije uredno ako je poziv  saopšten statutarnom zastupniku stranke koji prisustvuje ročištu već se nezavisno  od tog saopštenja, poziv za novo ročište mora dostaviti i  advokatu. (Iz rešenja Višeg Trgovinskog suda V Pž.1154/07 od 23.02.2007 godine)".

Odredbama čl. 136, 137. i 138. je uređeno dostavljanje pismena  advokatima  prema kojima se dostavljanje može izvršiti predajom pismena licu  koje radi u njegovoj advokatskoj kancelariji  kao i predajom pismena  odraslom  članu  porodičnog domaćistva ako punomoćnik delatnost obavlja u stanu. Na isti način se može   izvršiti dostavljanje i javnom beležniku i izvršitelju.  Odredbama ovih članova Zakona o parničnom postupku je propisana i mogućnost da se dostavljanje advokatima  i pravnim licima može izvršiti  u sudu  polaganjem u poseban pregradak na njihov zahtev a po odluci predsednika suda.

U članu 139. preuzete su odredbe iz ranijeg  Zakona o vremenu i mestu dostavljanja, prema kojem se dostavljanje vrši u radno vreme i na radnom mestu ili u stanu od 7,00-22,00 časa ili u sudu kada se to lice tamo zatekne. Mimo ovog redovnog načina dostavljanja pismeno može biti dostavljeno samo na osnovu posebne odluke suda.

Odredbom člana 140. je regulisano dostavljanje pismena koja se ne moraju lično dostavljati, ukoliko se lice kome se  pismeno ima dostaviti ne zatekne u svom stanu odnosno na radnom mestu. Novina  u novom Zakonu o parničnom postupku u vezi  dostavljanja pismena koja se ne moraju lično dostaviti predstavlja odredba da ako dostavljanje nije moglo da se izvrši predajom pismena nekom od odraslih članova domaćinstva ili na radnom mestu kada se lice ne zatekne  u svom stanu ili na radnom mestu, da se dostavljanje može izvršiti pribijanjem pismena na vrata  stana ili prostorije pravnog lica i time se smatra da je dostavljanje izvršeno.

Odredbom člana 141. je uređeno  dostavljanje pismena koji se moraju  lično dostaviti stranci odnosno zakonskom zastupniku ili punomoćniku. Ovom odredbom  na novi način je uređeno dostavljanje pismena kada je propisano da se ta pismena imaju lično dostavljati. Treba napomenuti da se odredbe ovog člana odnose isključivo na fizička lica  što je i propisano stavom 4. ovog člana. Naime, ukoliko se lice kojem se mora lično dostaviti  pismeno ne zatekne tamo gde dostavljanje treba da se izvrši, pod uslovom da je adresa tačna, dostavljač će da  ostavi obaveštenje  da pismeno može da se preuzme  u sudu u roku od 30 dana od dana pokušanog dostavljanja, nakon čega se smatra da je dostavljanje uredno izvršeno. Kopija pismena se ističe i na oglasnoj tabli suda.  Stavom 3. ovog člana je propisano šta treba obaveštenje da sadrži da  bi  se dostavljanje smatralo punovažnim.

Cilj ove novine u zakonu je da se izbegne bezuspešnost dostavljanja i da se omogući efikasnije vođenje postupka. Kako zakon ne predviđa ponavljanje pokušaja dostavljanja, to odredbe ovog člana znače da već nakon prvog neuspelog dostavljanja dostavljač ostavlja obaveštenje o tome da se pismeno može preuzeti u sudu i da će kopija pismena biti istaknuta na oglasnoj tabli. Da se postupak ne bi odugovlačio sud bi već prilikom prvog dostavljanja pismena dostavljaču mogao dostaviti i formular obaveštenja, a ne tek nakon vraćene dostavnice da je dostavljanje bilo bezuspešno.

Odredba o odbijanju prijema i pravnih posledica odbijanja prijema, preuzeta je iz prethodnog zakona i prema njoj  ukoliko lice kome je pismeno upućeno odnosno odrasli član  njegovog domaćinstva odnosno ovlašćeno lice ili zaposleni u državnom organu ili pravnom licu bez opravdanog razloga odbije da primi pismeno dostavljač će da ga ostavi u stanu ili prostorijama gde lice kome je pismeno upućeno radi ili će pismeno da pribije na vrata stana ili prostorije a na dostavnici će  da se zabeleže dan, čas i razlog odbijanja prijema kao i mesto gde je pismeno ostavljeno i time se smatra da je dostavljanje izvršeno.

Zakon je kao novinu uveo obavezu stranke da sudu saopšti adresu protivne strane kojoj pismeno treba lično da se dostavi, a ako stranka nije u mogućnosti da sama sazna adresu i o tome podnese sudu dokaze, sud će od nadležnog organa da pribavi potrebne podatke.

Prema odredbi člana 144. kada stranka ili njen zastupnik za dostavljanje odluke kojom se postupak pravosnažno okončava promeni adresu dužni su o tome da obaveste sud, a ako to ne učine sud će da odredi da se sva dalja dostavljanja za tu stranku vrše isticanjem pismena na oglasnu tablu suda. Dostavljanje se smatra izvršenim po proteku roka od 8 dana od dana isticanja pismena na oglasnu tablu suda. Ako punomoćnik odnosno punomoćnik za primanje pismena  promeni svoju adresu a ne obavesti o tome sud dostavljanje će se izvršiti kao da punomoćnik nije postavljen. Odredbe ovog člana se primenjuju i u postupku po vanrednom pravnom leku što predstavlja novinu u odnosu na dosadašnje zakonske odredbe  o parničnom postupku.    
 Sudska praska:
"1) Nije u skladu sa  zakonom dostavljanje pribijanjem pismena  na oglasnu tablu suda ako je adresar na putu i samo će određeno vreme ( mesec dana) biti odsutan ( odluka Vrhovnog suda  Vojvodine Gž 22/91).
2) Za dostavljanje pismena preko oglasne table suda nije dovoljno da stranka otputuje u inostranstvo već je potrebno da promeni prebivalište ili stan (  odluka Okružnog suda u Požarevcu Gž 705/94). Dostavljanje pribijanjem pismena na oglasnu tablu suda neuredno je ako dostavljanje nije  bilo moguće iz  drugih razloga, a ne zbog toga što stranka nije obavestila sud o promeni adrese(odluka Vrhovnog suda Srbije Rev.70/94)".

Prema odredbi člana 145. stranka  ili njen zakonski zastupnik koji odsustvuje  duže od 30. dana sa adrese na koju je dostavljenje već izvršeno dužna je da o tome obavesti sud i odredi punomoćnika za primanje pismena. Odredba ovog člana, takođe, predstavlja zakonsku novinu u oblasti dostavljanja.

Prema odredbi člana 146. je  regulisano određivanje punomoćnika za prijem pismena i privremenog zastupnika ovlašćenja za primanje  pismena  radi olakšanja dostavljanja stranci koja se nalazi u inostranstvu a nema punomoćnika  u Republici Srbiji. Novina u novom zakonu je da će sud dati rok takvoj stranci od 30 dana da sama odredi punomoćnika za prijem pismena, ako ona to ne u čini u tom roku sud će sam odrediti punomoćnika za prijem pismena na teret stranke.

Sudska praksa:
"Punomoćnik za primanje  pismena ovlašćen je samo da za stranku prima pismena a ne i za bilo koju drugu parničnu radnju ( odluka Vrhovnog suda Srbije Gž 756/77)".

Odredbom člana 147. je regulisano imenovanje zajedničkog punomoćnika za primanje  pismena u slučaju suparničarstva.

Upravni sud ima ne male probleme u pogledu dostavljanja pismena zainteresovanim licima do čijih adresa dolazi iz spisa koje dostavlja tuženi organ uz odgovor na tužbu, a koje adrese zainteresovanih lica zbog dužine trajanja upravnog postupka mogu u međuvremenu da budu promenjene, pa usled toga i neuspele dostave pismena. Ukoliko nakon neuspele dostave pismena zainteresovanom licu dostavljač na dostavnici konstatuje da pismeno nije uručeno jer lice koje pismeno treba da primi ne stanuje na datoj adresi, postavlja se pitanje da li će sud odmah primenom odredbe člana 144. ZPP izvršiti dostavljanje ili će prvo zatražiti, u smislu odredbe člana 128. stav 4. i člana 143. ZPP, pomoć od nadležnog organa policije i na taj način utvrditi pravu adresu, pa onda dostavljanje izvršiti primenom odredbe člana 141. ZPP. Kako zainteresovano lice pre nego što primi tužbu na odgovor nije obavešteno o pokrenutom upravnom sporu, to ono i nema obavezu da obaveštava sud o eventualnoj promeni adrese, pa je bliže stanovište da ukoliko nije izvršena dostava pismena, u konkretnom slučaju tužbe u upravnom sporu zainteresovanom licu zbog toga što se ono odselilo sa adrese iz spisa, da se prvo zatraži obaveštenje od policije o novoj adresi, pa ako to bude ista adresa iz spisa, da se onda dostava tužbe na odgovor izvrši po članu 141. stav 2. ZPP.

Međutim, što se tiče situacije da je tužilac od podnošenja tužbe promenio adresu, a o tome nije obavestio sud, kao i situacije da je zainteresovano lice koje je primilo tužbu radi davanja odgovora nakon dostavljanja tužbe promenilo adresu, a poziv za javnu raspravu nije uručen zbog promene adrese, u tom slučaju će sud sledeću dostavu izvršiti primenom odredbe člana 144. stav 2. i 3. ZPP. 

Stranke i njihovi punomoćnici u  upravnom sporu 
Stranke u upravnom sporu

Odredbom člana  11. Zakona o upravnim sporovima je utvrđeno da  tužilac u upravnom sporu može biti fizičko lice  pravno i drugo lice ako smatra da mu je upravnim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovani interes. Državni organi, organi autonomne pokrajine i  jedinice lokalne samouprave,  organizacija, deo privrednog društva sa ovlašćenjima u pravnom prometu, naselje, grupa lica i drugi koji nemaju svojstvo pravnog lica, mogu pokrenuti  upravni spor ako mogu da budu nosioci prava i obaveza u kojima se rešavalo u upravnom postupku. Ako je upravnim aktom povređen  zakon na štetu javnog interesa upravni spor može da pokrene nadležni javni tužilac. A ako su upravnim aktom povređena imovinska prava i interesi  Republike Srbije, autonomne pokrajine  ili jedinice lokalne samoupravne, upravni spor može da pokrene i nadležno javno pravobranilaštvo.

Odredbom člana 12. Zakona o upravnim sporovima je propisano da je tuženi u upravnom sporu organ čiji se  upravni akt osporava, odnosno organ koji po zahtevu odnosno po žalbi nije doneo upravni akt, a po članu 13. zakona u upravnom sporu može učestvovati zainteresovano lice, a to je lice kojim bi poništaj osporenog upravnog akta neposredno bio na štetu.

U postupku prethodnog ispitivanja  tužbe sudija pojedinac i veće Upravnog suda nema nekih većih problema oko utvrđivanje stranačke legitimacije tuženog  jer je to organ koji je doneo upravni akt koji se osporava odnosno organ koji po zahtevu odnosno po žalbi stranke nije doneo upravni akt. Većih problema ima oko utvrđivanja činjenice da li se upravnim aktom koji se tužbom osporava ne dira očigledno u pravo tužioca ili u njegov na zakonu zasnovan interes. Naime, tužioci podnose tužbe ako smatraju da im je upravnim aktom povređeno neko pravo i na zakonu zasnovan interes. Radi se o njihovoj subjektivnoj proceni, a sud će u upravnom sporu meritorno  odlučiti da li je tužbeni zahtev osnovan. Međutim, ukoliko sudija pojedinac ili veće utvrdi u prethodnom postupku da se upravnim aktom očigledno ne dira u pravo tužioca ili njegov na zakonu zasnovani interes, neće se upuštati u utvrđivanje činjenica i meritorno rešavanje tužbe već će tužbu odbaciti u smislu odredbe člana 26. stav 1. tačka 4. ZUS-a.

Zainteresovano lice i upravnom sporu je po pravilu lice koje je bilo stranka u drugostranačkom ili višestranačkom upravnom postupku. Ono nema interes da kao tužilac vodi upravni spor pošto je odluka tuženog organa doneta u njegovu korist ali je neposredno zainteresovano  za ishod upravnog spora  u kojem se odluka tuženog organa po tužbi tužioca napada jer bi poništaj osporenog upravnog akta bio  njemu neposredno na štetu.

Treba napomenuti da za razliku od Zakona o parničnom postupku u upravnom  sporu nema umešača i lice koje se meša u upravnom sporu na strani tužioca ima procesni položaj tužioca čiji je cilj poništaj osporenog rešenja, a ne opstanak rešenja kakav je cilj zainteresovanog lica, pa sud sa eventualnim podneskom radi  mešanja na strani tužioca treba da postupa kao sa tužbom u upravnom sporu.

Sudska praksa:
"Lice koje se meša na strani tužioca  u upravnom sporu ima procesni položaj  tužioca a ne zainteresovanog lica iz člana 15. ZUS-a (sada 13.), koje se u postupku uvek pojavljuje na strani tuženog organa (VSS U-2784/2001 od 12.04.2002 godine)".

Stranke i njihovi zastupnici

Prema članu 75. Zakona o parničnom postupku  stranka koja je potpuno poslovno  sposobna može sama da preduzima radnje u postupku, ima parničnu sposnost, a punoletno lice  kome je ograničena poslovna sposobnost  parnično je sposobno u granicama svoje poslovne  sposobnosti. Maloletnik je parnično sposoban u granicama priznate poslovne sposobnosti.

Stranku koja nema  parničnu sposobnost  zastupa njen zakonski zastupnik. To su  roditelji, usvojioci ili  staratelji tog lica.

Sud će po službenoj dužnbosti da pazi da li lice koje se pojavljuje kao stranka  može da bude stranka u postupku i da li je parnično sposobna,  da li parnično nesposobnu stranku  zastupa njen zakonski zastupnik i da li zakonski zastupnik ima posebno ovlašćenje ako je ono potrebno prema posebnim propisima.

Lice koje se pojavljuje kao zakonski zastupnik dužno je da prilikom preuzimanja prve radnje u postupku dokaže da je zakonski zastupnik a takođe da podnese posebno ovlašćenje ako je za preduzimanje određenih radnji u postupku to potrebno.

Sudska praksa:
"1) Parnični sud polazi od životne pretpostavke da je  punoletna stranka poslovno i parnično sposobna. Sumnju  u postojanju te  pretpostavke može izazvati sama stranka svojim ponašanjem ili njen protivnik navođenjem okolnosti koje ubedljivo  govore da postoji takav nedostatak. Gola tvrdnja protivnika o tome nije dovoljna. Sud je dužan da u takvom slučaju proveri da li je stranka parnično sposobna, ( odluka VSS Rev.1299/99).
2) Ni na koji drugi način osim izvođenjem odgovarajućih dokaza ( pa ni tzv.”pozajmljivanje dokaza” iz drugog postupka) ne može se raspravljati pitanje parnične sposobnosti stranaka ( iz rešenja VS u Valjevu Gž.310/2010 od 25.02.2010. godine)".

 Novi  Zakon o parničnom postupku je na poseban način  utvrdio u članu 77. zastupanje pravnih lica u postupku i time napravio razliku između zakonskog zastupnika poslovno nespobnog i zastupnika  pravnog lica. Zastupnik pravnog lica u postupku  je lice koje je upisano  u odgovarajući registar a određeno je posebnim propisom, opštim i pojedinačnim aktom  pravnog lica ili odlukom suda.  Sud će u upravnom sporu  voditi računa da li zastupnik pravnog lica u postupku je lice  koje je upisano u odgovarajući registar. Dakle, samo to lice  može zastupati pravno lice u upravnom sporu  a ne i druga lica bez obzira  na njihovu funkciju u pravnom licu ukoliko  nemaju uredno punomoćje od zastupnika pravnog lica u smislu odredbe člana 85. stav 2. Zakona o parničnom postupku.

Punomoćnici

Posebna novina u Zakonu o parničnom postupku predstavlja uređenje  položaja, prava  i dužnosti punomoćnika stranaka. Stranke mogu da  preduzimaju radnju u postupku lično ili preko punomoćnika koji mora da bude advokat. Ova odredba  koja isključuje mogućnost  da stranku u postupku zastupa drugo lice osim advokata, bez obzira da li to lice ima završeni pravni fakultet  i položeni pravosudni ispit treba da obezbedi zakonitu i efikasnu zaštitu prava stranke.

Što se tiče zastupanja pravnih lica  putem punomoćnika i tu zakon  uvodi novinu prema kojoj punomoćnik pravnog lica osim advokata može biti i diplomirani pravnik sa položenim  pravosudnim ispitom koji je stalno zaposlen u tom pravnom licu. Zakon je  i povodom zastupanja pravnih lica putem punomoćnika izričit, pa je za uredno zastupanje  pravnog lica u upravnom  sporu nephodno ukoliko  nije advokat  da lice sudu podnese  dokaz da ima završeni  Pravni fakultet i položen  pravosudni ispit i da je stalno zaposlen u tom pravnom licu. Oba ova uslova moraju biti kumulativno ispunjena. Dakle, za uredno zastupanje pravnog lica  ovo lice  kao punomoćnik mora  da sudu priloži osim urednog punomoćja izdatog od zastupnika pravnog lica ( član 77. ZPP-a) i dokaze o ispunjenosti  ova dva uslova.

Novi zakon je uglavnom preuzeo  ostale odredbe starog Zakona o parničnom postupku u pogledu punomoćnika, pa tako i odredbe da punomoćnika advokata može da zamenjuje advokatski pripravnik koji je kod njega zaposlen ako je stranka tako odredila u punomoćju, osim u postupku po pravnim lekovima. Dakle, u upravnom sporu advokata bi mogao da zameni   i advokatski pripravnik ukoliko priloži kao dokaz da je zaposlen kod advokata koji je punomoćnik stranke a koja je u punomoćju izdatom advokatu odredila da ga može  zameniti i njegov pripravnik. Kako pripravnici nemaju po pravilu položen pravosudni ispit to je zakonodavac bio blagonaklon u pogledu njihovog učešća u postupku za razliku od izričitog  stava  utvrđenog u odredbi člana 85.  ZPP-a.

U novom ZPP-u  na identičan  način kao i ranije je utvrđeno koje radnje može punomoćnik preuzeti  ukoliko stranka nije bliže odredila  ovlašćenje u punomoćju. Novina je da nije propisano kao ranije da je advokatu uvek potrebno posebno ( specijalno) punomoćje za podnošenje  predloga za ponavljanje postupka.Takođe punomoćnik bez posebnog ovlašćenja može da od protivne  strane primi i naplati dosuđene troškove.

Stranka izdaje punomoćje  u pisanom obliku. Obavezna je pisana  forma punomoćja ali je u novom zakonu  izostala odredba ranijeg zakona prema kojoj je sud bio ovlašćen  da ako posumnja u istinitost pismenog punomoćja naloži punomoćniku da podnese overeno punomoćje.

Sudska praksa:
"Ukoliko se kao stranka u postupku  pojavljuje pravno lice  sa sedištem u inostranstvu, njegov punomoćnik je dužan da prilikom  preduzimanja prve radnje  podnese punomoćje u pisanom obliku, stim što to punomoćje ne mora biti overeno jer ovu formu ne propisuju odredbe domaćeg procesnog prava,  koje se primenjuje  uvek, bez obzira na državljanstvo i parnične stranke ( iz rešenja Privrednog apelacionog suda Iž.129/10 od10.02.2010. godine)".

Prema članu 91. stav 1. ZPP, punomoćnik je dužan da prilikom preduzimanja prve radnje u postupku podnese punomoćje, a prema stavu 2. ako sud utvrdi da lice koje se pojavljuje kao punomoćnik nije ovlašćeno za preduzimanje određene radnje, sud će da ukine parnične radnje koje je to lice preduzelo ako te radnje stranka nije naknadno odobrila. Postavlja se pitanje da li je izričitost odredbe stava 1. ovog člana relativizovana odredbom stava 2., odnosno da li su one u koaliziji.

Prema stavu zauzetom na sednici Odeljenja za privredne sporove Višeg trgovinskog suda od 05. i 25.10. i 07. i 14.11.2006. godine, punomoćnik je dužan da prilikom preduzimanja prve radnje podnese punomoćje i sud tužbu bez punomoćja odmah odbacuje sa obrazloženjem da je podneta od strane neovlašćenog lica. Na osnovu iznetog može se zaključiti da se mogućnost naknadnog odobrenja parničnih radnji odnosi samo na radnje kojima je prekoračeno punomoćje,  a ne i na radnje bez punomoćja, odnosno na pojedine radnje za koje punomoćnik nema ovlašćenje, a koje bi naknadno mogle biti od stranke odobrene.

U pogledu opoziva  i otkaza punomoćja i prestanka punomoćja usled smrti fizičkog lica  proglašenje za umrlo i gubitkom poslovne sposobnosti  novi ZPP ovaj deo uređuje na identičan način kao i prethodni zakon.

Na drugačiji način novi ZPP u članu 94 uređuje prestanak parničnog punomoćja  kao pravnu posledicu otvaranja stečaja ili likvidacije  pravnog lica. Prema ovoj odredbi punomoćje koje je izdalo pravno lice prestaje  prestankom pravnog lica, otvaranjem stečajnog postupka i  postupka likvidacije. Na osnovu ove odredbe otvaranjem stečajnog postupka i postupka likvidacije nad pravnim licem,  prestaje ovlašćenje zakonskog zastupanika  pravnog lica iz člana 77. ZPP za zastupanje pravnog lica, a ako ima punomoćnika kome je on izdao punomoćje po članu 85. stav 2. ZPP-a, prestaje i ovlašćenje punomoćnika, i ta prava prelaze na stečajnog upravnika, odnosno  likvidacionog upravnika.

Položaj javnog pravobranilaštva u upravnom sporu

Zakonom o javnom pravobranilaštvu (“Službeni glasnik RS”,br.43/91) je propisano da poslove pravne zaštite, imovinskih prava  i interesa Republike Srbije, autonomne pokrajne, grada i opštine obavlja Javno pravobranilaštvo ako zakonom ili odlukom autonomne pokrajne ili grada ili opštine nije drugačije određeno. Javno pravobranilaštvo je zakonski zastupnik Republike, autonomne pokrajne, grada i opštine.

Odredbom člana 9. Zakonom o javnom pravobranilaštvu je utvrđeno da Republičko javno pravobranilaštvo u sudskim i upravnom postupku zastupa Republiku Srbiju i njene organa i organizacije radi ostvarivanja njihovih imovinskih prava i interesa i ima položaj zakonskog zastupnika a može zastupati i druga pravna lica kada interesi tih pravnih lica nisu u suprotnosti sa funkcijom koju vrši. Prema članu 11.istog zakona sudovi su dužni da u stvarima u kojima je predviđeno zastupanje od strane Republičkog javnog pravobranilaštva dostavljaju sva pismena neposredno Republičkom javnom pravobranilaštvu a dostavljanje izvršeno protivno ovoj odredbi ne proizvodi pravno dejstvo. Članom 15. istog zakona je propisano da troškovi zastupanja u sudskim i upravim postupcima se Republičkom javnom pravobranilaštvu priznaju po propisima o naknadni troškova za rad advokata.

Na identičan način je, kao i u Zakonu o javnom pravobranilaštvu, uređen i položaj Pokrajinskog javnog pravobranilaštva Vojvodine i to Pokrajinskom Skupštinskom odlukom o obavljanju poslova pravne zaštite imovinskih prava i interesa Autonomne pokrajine Vojvodine (“Službeni list APV”,br.10/04, 16/05, 18/09). Prema ovoj odluci poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa Autonomne pokrajne Vojvodine obavlja Pokrajinsko javno pravobranilaštvo Vojvodine. Članom 11. iste Pokrajinske Skupštinske odluke je propisano da poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa pokrajine i njenih organa, organizacija i službi pravobranilaštvo obavlja na osnovu zakona i drugih propisa u skladu sa Ustavom i zakonom. Članom 14. odluke je na identičan način kao i u zakonu uređeno dostavljanje pismena, a članom 15. je utvrđena mogućnost zastupanja i drugih pravnih lica čiji je osnivač Autonomna pokrajna Vojvodina ako interesi tih lica nisu u suprotnosti sa funkcijom pravobranilaštva.

Odlukom o Gradskom javnom pravobranilaštvu (“Službeni list grada Beograda”, br.5/92, 16/96, 3/01) je propisano da poslove pravne zaštite imovinskih prava i interesa grada Beograda obavlja Gradsko javno pravobranilaštvo i da ono preduzima pravne radnje i koristi pravna sredstva pred sudovima i drugim nadležnim organima radi ostvarivanja imovinskih prava i interesa grada i njihovih organa, organizacija i drugih pravnih lica čije se finansiranje obezbeđuje u budžetu grada.

Zakonom o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik RS”,br.129/07) u članu 20. stav 1. tačka 27. je propisano da opština preko svojih organa,  a u skladu sa Ustavom i zakonom organizuje vršenje poslova pravne zaštite svojih prava i interesa a u tački 28. da obrazuje organe, organizacije i službe za potrebe opštine i uređuje njihovu organizaciju i rad. Iako postojanje opštinskih javnih pravobranilaštava u opštinama prema Zakonu o lokalnoj samoupravi nije obavezno, samo u nekoliko manjih opština u Republici se pravna zaštita imovinskih prava i interesa ne ostvaruje putem Javnog pravobranilaštva opštine već na drugi način utvrđen statutom opštine.

U članu 11. stav 4. Zakona o upravnim sporovima ( “Službeni glasnik RS”, br. 111/09) je propisano da nadležno javno pravobranilaštvo može pokrenuti upravni spor ako su upravim aktom povređena imovinska prava i interesi Republike Srbije, autonomne pokrajne i jedinice lokalne samouprave.

Zakonom o parničnom postupku (“Službeni glasnik RS”,br.72/11) je učešće javnog pravobranilaštva u parničnom postupku uređeno odredbama člana 131., 162. i 334.

Odredbom člana 131. stav 2. je propisano da dostavljanje pismena javnom pravobranilaštvu se vrši predajom pismena u prostoriji za prijem pismena ili pisarnici, a kao dan dostavljanja se smatra dan predaje pismena.

Prema članu 162. ZPP, kada se pojavljuje kao punomoćnik stranke u postupku javni pravobranilac ima pravo na nagradu koja se priznaje advokatu po Advokatskoj tarifi.

Odredbom člana 334. u vezi člana 333. Zakona o parničnom postupku je propisano postupanje suda prema javnom pravobraniocu ukoliko narušava rad suda. Kao novina je propisana mogućnost novčanog kažnjavanja javnog pravobranioca ukoliko narušava rad suda, dok je ranijim zakonom postojala samo mogućnost obaveštavanja nadležnog organa i odlaganje ročišta.

Dakle odredbom člana 11. stav 4. Zakona o upravnim sporovima se utvrđuje pravo  javnom pravobranilaštvu,  da kao državni organ, samostalno može pokrenuti upravni spor ali se to njegovo pravo ograničava samo na povredu imovinskih prava i interesa Republike aautonomne pokrajine  i jedinice lokalne samouprave čiji je zakonski zastupnik. U drugim situacijama kada javno pravobranilaštvo u skladu sa Zakonom o javnom pravobranilaštvu i odlukama o javnom pravobranilaštvu zastupa druga pravna lica, kada interesi tih pravnih lica nisu u suprotnosti sa funkcijom koju vrši, javno pravobranilaštvo može ta pravna lica zastupati samo kao punomoćnik i tada se sa procesnim pravima i obavezama  izjednačava sa advokatom, u smislu odredbi članova 85-94. Zakona o parničnom postupku.

Na osnovu iznetog javno pravobranilaštvo u upravnom sporu bez posebnog punomoćja kao zakonski zastupnik Republike, autonomne pokrajine  i jedinice lokalne samouprave postupa samo  u postupcima gde je došlo do povrede imovinskih prava i interesa ovih stranaka.  U ostalim slučajevima kada osporenim upravim aktom nije povređeno imovinsko pravo i interes stranaka čiji je zakonski zastupnik javni pravobranilac, da bi uredno zastupao stranku u upravnom postupku mora priložiti posebno uredno pismeno punomoćje propisano odredbom člana 90. ZPP. Legitimaciju javnog pravobranilaštva u upravnom sporu je sud dužan da u postupku prethodnog ispitivanja tužbe utvrdi ocenom da li je osporenim aktom povređeno imovinsko pravo i interes stranaka čiji je ono zakonski zastupnik uz uslov, koji se podrazumeva, da je osporenim aktom povređeno neko pravo ili na zakonu zasnovan interes stranke koju zastupa. Dakle, osim slučajeva propisanih odredbom člana 11. stav 4. Zakona o upravnim sporovima, javno pravobranilaštvo u upravnom sporu može zastupati stranke jedino uz uredno punomoćje ovlašćenog lica stranke.

Za razliku od  nadležnog javnog tužioca  koji u smislu  odredbe člana 11. stav 3. ZUS može pokrenuti upravni spor  ako je upravnim aktom povređen zakon na štetu javnog interesa  kada se javni tužilac  u upravnom sporu  pojavljuje kao stranka  odnosno kao tužilac,  nadležno javno pravobranilaštvo  nije  stranka u upravnom sporu  već je ono zakonski zastupnik stranke  u smislu člana 11. stav 4. ZUS.
Sudska praksa:
"1) Gradski javni pravobranilac nije zakonski zastupnik Javnog komunalnog preduzeća ( rešenje VSS U 1315/2005 od 24.05.2006.godine).
2) Javni pravobranilac opštine nama legitimaciju za pokretanje upravnog spora protiv rešenja ministarstva kojim se odbija zahtev građevinskog inspektora za oglašavanje ništavom građevinske dozvole (Vrhovni sud Srbije U. 1634/01 od 13.02.2002. godine).
3) Kada opštinu u sporu zastupa javni pravobranilac te opštine, podnesci i pozivi se moraju dostavljati tom pravobraniocu predajom pismena njegovoj pisarnici. Dostavljanje izvršeno opštini (stranci u postupku) nije uredno (Vrhovni sud Srbije Rev.397/94).
4) Sud je uskratio zastupanje  I.R. koja se javila  za tuženi organ po punomoćju  koje je izdalo  Gradsko javno pravobranilaštvo, imajući u vidu da Gradsko javno pravobranilaštvo nije tuženi organ  u ovom upravnom sporu  niti zakonski zastupnik tuženog organa u smislu člana 3. Odluke  o gradskom javnom pravobranilaštvu, prema kome  Gradsko javno pravobranilaštvo u sudskoj i upravnom postupku  zastupa Grad Beograd i njegove organe  i organizacije, ali samo radi ostvarivanja njihovih imovinskih prava  i interesa u kom slučaju ima položaj zakonskog zastupnika. ( Iz obrazloženja presude Upravnog suda  u Beogradu  9 U 21605/10 od 08.12.2011. godine)".

Zaključak 

Kako je postupak rešavanja upravnih sporova samo delimično uređen Zakonom o upravnim sporovima  (''Službeni glasnik RS'', broj 111/09),  a prema odredbi člana 74.  tog zakona je propisano da na pitanje postupka koja nisu uređena ovim zakonom shodno će se primenjivati odredbe  zakona kojim se uređuje parnični postupak, to sudiji pojedincu i članovima veća  Upravnog suda je neophodno da pored spoznaje odredbi Zakona o upravnom sporu budu u potpunosti upoznati i sa odredbama novog Zakona o parničnom postupku. Imajući u vidu da se pojedinačnim odredbama novog ZPP u odnosima na raniji zakon na drugačiji način uređuju procesne radnje i prava i dužnost učesnika u postupku to je cilj ovog referata bio da se ukaže  na neke novine procesnog zakona koji je nephodno primeniti u postupku odlučivanja  i po tužbama u upravnom sporu, bez želje da se teorijski oceni da li je pojedinačnim odredbama na bolji i efikasniji način uređena neka procesna oblast nego što je to bilo ranijim propisima.


Literatura:

- Nevena Petrušić i Dragoljub Simonović: Komentar Zakona o parničnom postupku, Službeni glasnik Beograd, 2011.

- doc. dr Vladimir Kozar: Komentar Zakona o parničnom postupku, Poslovni biro Beograd, 2011.

- Zoran R. Tomić: Komentar Zakona o upravnim sporovima sa sudskom praksom, Službeni glasnik Beograd 2010.


Zorica Kitanović,
sudija Upravnog suda  

 
ZAŠTITA PRAVA NA IMOVINU PREMA PRAKSI
EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

 
U v o d

Evropska konvencija za zaštitu osnovnih ljudskih prava i sloboda¹, prvi je međunarodni akt o ljudskim pravima čiji je cilj bio da zaštiti veliki broj građanskih i političkih prava. Sva prava koja su zagarantovana Konvencijom svrstana su u sedam velikih kategorija, među kojima je i pravo na poštovanje imovine. To je jedino ekonomsko pravo i sadržano u članu 1. Prvog protokola² uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima.

U članu 1. predviđeno je da svako fizičko i pravo lice ima pravo na neometano uživanje svoje imovine, da niko ne može biti lišen svoje imovine, osim u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom i opštim načelima međunarodnog prava i da prethodne odredbe ni na koji način ne utiču na pravo države da primenjuje zakone koje smatra potrebnim da bi regulisala korišćenje imovine u skladu sa opštim interesima ili da bi obezbedila naplatu poreza ili drugih dažbina ili kazni. Na navedeni način državama je dat širok stepen slobode kada se radi o ekonomskim, socijalnim i političkim interesima, i mogućnost „slobodne procene“, šta je u „javnom interesu“, ali i pojedincima da ostvare sudsku zaštitu ukoliko je država prekoračila „stepen slobodne procene“ i prekršila pravo na imovinu garantovanu članom 1. Prvog protokola.

Sva prava, uključujući i pravo na neometano uživanje svoje imovine, ostvaruje se pre svega na nacionalnom nivou, preko nadležnih organa, pa tek ako postoji nedovoljna zaštita na nacionalnom nivou, ako nacionalni akti ne definišu pravo na zadovoljavajući način ili nacionalni sudovi ne ispunjavaju obaveze vezane za ljudska prava u okviru međunarodnog prava, pojdinac se može obratiti Evropskom sudu za ljudska prava  radi zaštite. Poslednjih godina, mnogo je slučajeva u kojima je sud našao da je država prekoračila stepen slobodne procene i prekršila pravo na imovinu garantovano članom 1. Prvog protokola.

U cilju zaštite garantovanog prava na neometano uživanje svoje imovine Srbija je donela i Zakon o vraćanju oduzete imovine i obeštećenje³, koji uređuje uslove, način i postupak vraćanja oduzete imovine i obeštećenja za oduzetu imovinu, koja je na teritoriji Republike Srbije primenom propisa o agrarnoj reformi, nacionalizaciji, sekvestraciji, kao i drugih propisa na osnovu akata o podržavljenju posle 09.03.1945. godine oduzeta od fizičkih i određenih pravnih lica i prenesena u opštenarodnu državnu, društvenu ili zadružnu svojinu, kao i imovine čije je oduzimanje posledica Holokausta na teritoriji koja danas čini teritoriju Republike Srbije.

Međutim, dalji život donetog zakona u mnogome zavisi od sudova i upravnih organa, na kojima je obaveza pravilnog tumačenja odredbi domaćeg propisa, nalaženja smisla ili značenja koje je u skladu sa tumačenjem prakse i standarda Suda pravde. Radi boljeg razumevanja prakse Evropskog suda za ljudska prava razmotrićemo bitna pitanja o kojim sud vodi računa kada odlučuje da li je bilo kršenja prava na imovinu.

Pravo na imovinu u značenju člana 1. Prvog protokola

Da bi se podnosilac predstavke pozvao na zaštitu po članu 1, mora uživati neko pravo po domaćim zakonima, koje se može smatrati pravom na imovinu u smislu člana 1. Prvog protokola. Naime, imovina bez zakonom zasnovanog prava ne potpada pod zaštitu po članu 1. Prvog protokola.

Primer za to je, presuda u predmetu Kopečki protiv Slovačke gde je iznet stav suda da ne postoji ni imovinsko pravo, ni legitimno očekivanje imovinskog prava, ukoliko potencijalni korisnik restitucije ne ispuni uslov postavljen u zakonu, čak i ukoliko je to objektivno teško ili nemoguće učiniti. Naime, Kopečki je tužio Slovačku, jer je odbila da mu vrati zlatnike oduzete njegovom ocu, a Slovačka se branila da je zakonski osnov za vraćanje zakon iz 1991. godine, koji kao uslov postavlja da korisnik restitucije mora ne samo da dokaže svoje pravo, već mora i da ukaže tačno gde se nalazi pokretna stvar čije vraćanje traži. Kako Kopečkom nije omogućen pristup državnom trezoru to isti nije mogao sa sigurnošću da tvrdi gde se zlatnici nalaze, te nije mogao da ispuni zakonski uslov zbog čega je sud predstavaku Kopečkog proglasio neprihvatljivom.

Takođe, potrebno je da neko lice polaže pravo na konkretnu imovinu, odnosno zaštićena je samo imovina koja postoji, a ne i pravo na sticanje imovine u budućnosti (npr. buduća imovina kod testamentalnog nasleđivanja, zakonskog nasleđivanja i dr.).

U predmetu Marcxh protiv Belgije najbolje je ilustrovan ovaj princip. U ovom slučaju su se podnosilac predstavke i njena maloletna ćerka žalile na činjenicu da su u Belgiji ograničena prava majke da svoju imovinu zavešta vanbračnoj deci, a vanbračnoj deci da naslede imovinu. Međutim, sud je zaljučio da su povređena prava majke iz člana 1. Protokola, kada joj je onemogućeno da zavešta imovinu ćerki, ali da ćerka ne uživa zaštitu iz ovoga člana u pogledu svog očekivanja da stekne imovinu.

Pod pojmom imovine koja se stiče po članu 1. spadaju pored pokretne i nepokretne imovine i deonice (odluka Komisije za ljudska prava Bramelid i Malstrom protiv Švedske), patenti, (Smith i francuske laboratorije protiv Holandije), naknada po arbitraži  (presuda Stratis Andreadis i Stran Greek refineries protiv Grčke), potraživanje po zakonu (slučaj Pressos Compania Naviera SA i dr. protiv Belgije), obavljanje zanimanjem (presuda Koenig), poslovni ugled (presuda Van Marle protiv Holandije), eksproprijacijski zahtev za naknadu (presuda Akkus – protiv Turske), urbanističko-planska dozvola (presuda Pine Valley Developements Ltd protiv Irske), autorska prava odluka Komisije – Aral, dokaz o vlasništvu presuda Holy Monasteries), pravo po ugovoru (Mellacher protiv Austrije) i druge.

Takođe, pod pojmom imovine podrazumevaju se i sva stečena prava neke osobe, kao što je pravo iz penzijskog i socijalnog osiguranja (presuda Müller protiv Austrije).

Predmet zaštite prema praksi Evropskog suda je pored postojeće imovine i legitimno očekivanje, Naime, „sud smatra da su očekivanja legitimna ukoliko je vlasnički interes u odnosu na oduzetu imovinu u vreme važenja Konvencije, stekao takav oslonac u pravnom poretku da se može smatrati da je isti vlasnički interes ili preživeo oduzimanje ili da je obnovljen“.⁴ Primer da se može zaštiti legitimno očekivanje je i presuda u slučaju Pine Valley Developements Ltd protiv Irske.

U konkretnom slučaju Evropski sud za ljudska prava je našao da član 1. može zaštititi legitimno očekivanje u ovom slučaju podnosilac je kupio 1978. godine zemljište oslanjajući se ne poastojeće planske dozvole za industrijsku gradnju, nakon toga 1982. godine Vrhovni sud Irske je doneo odluku po kojoj je takva dozvola ništava, jer je u suprotnosti sa pozitivnim propisima. Podnosilac se žalio tvrdeći da je odluka Vrhovnog suda u suprotnosti sa njegovim pravom na mirano uživanje imovine. Sud je našao da je u momentu dobijanja dozvole podnosilac predstavke imao pravo izgranje na tom zemljištu, koje je moglo biti predmet mešanja po članu 1., da se oslanjao na pozitivne propise i dozvolu zavedenu kod nadležnih organa u registar i sve dok nije doneta odluka kojom je dozvola oglašena ništavom, podnosilac predstavke je imao pravo da očekuje da može izvesti izgradnju na navedenoj parceli, pa je sud smatrao da to njegovo pravo predstalja sastavni deo imovine.

Mešanje u pravo na imovinu

Prvo pitanje koje sud postavlja je da li je bilo mešanja u imovinu. Da bi odgovorio na ovo pitanje sud mora utvrditi da li i po kom od tri pravila po članu 1. se može konkretno mešanje razmatrati. Član 1. Prvog protokola obuhvata tri pravila, prvo koje uvodi princip mirnog uživanja imovine, drugo koje govori o lišavanju imovine i postavlja uslove za isto i treće koje priznaje pravo državi na kontrolu korišćenja u skladu sa opštim interesom.

Prvo pravilo se primenjuje kod mešanja u korišćenje ili uživanje imovine, ali nema za cilj oduzimanje te imovine i kontrolu nad njenim korišćenjem. Za ovo pravilo karakterističan je slučaj Jatridis protiv Grčke.

U naznačenom sporu lice K.N. nasledilo je imanje u Grčkoj, gde je odlučilo da izgradi bioskop na otvorenom, nakon toga je došlo do spora po pitanju vlasništva nad zemljištem na kojoj je izgrađen bioskop, za koji je država tvrdila da joj pripada. U toku spora naslednici K.N. su iznajmili bioskop podnosiocu predstavke koji ga je obnovio, da bi nakon toga država dala nalog za prinudno iseljenje podnosioca predstavke – zakupca, koji nalog je izvršen, a bioskop dat lokalnim gradskim vlastima. U konkretnom slučaju sud je našao da pored vlasnitšva nad materijalnim dobrom – zemljom i druga prava i interesi čine sredstva koja se takođe mogu smatrati pravom na imovinu u smislu člana 1., bez obzira što se nije radilo ni o eksproprijaciji zemljišta i bioskopa ni o kontroli nad korišćenjem.

Drugo pravilo se primenjuje radi utvrđivanja da li se radi o formalnoj eksproprijaciji – oduzimanju imovine ili prenosu vlasništva ili je to pravo na imovinu postalo toliko beskorisno da se može smatrati oduzetim (presuda bivši Grčki kralj i ostali protiv Grčke, presuda Sporrong i Lönnroth protiv Švedske, slučaj Paramichalopoulos protiv Grčke), Brumarescu proiv Rumunije).

Dobar primer za de facto eksproprijaciju nalazimo u slučaju Paramichalopoulos protiv Grčke.

Naime, podnosici predstavke su bili vlasnici velike površine vrednog zemljišta sa placom u Grčkoj na kojem su dobili dozvolu da izgrade hotelski kompleks. Međutim, nakon što je Vojna hunta preuzela kontrolu u Grčkoj zemljište koje je pripadalo podnosiocima 1967. godine preneto je na mornaricu. Podnosioci zahteva su tražili povraćaj zemljišta, ali umesto toga na navedenoj površini nastavljena je izgradnja pomorske baze i odmarališta. Razmatrajući predstavku Evropski sud za ljudska prava je našao da se mešanje ima smatrati trajnim kršenjem sve od 1967. godine, da zemljište nikada nije formalno eksproprisano, odnosno nije izvršen prenos vlasništva, ali je podnosiocima predstavke onemogućeno da zemljište koriste pa se navedeno oduzimanje moglo okvalifikovati kao de facto eksproprijacija. Samim gubitkom svake mogućnosti raspolaganja (prodaje, zaveštanja, zaloge, poklona) zajedno sa neuspešnim pokušajem da se takva situacija reši pravnim sredstvima za podnosioce ima ozbiljne posledice i njihovo vlasništvo na takvoj imovini je beskorisno, te se može smatrati oduzetim.

Treće pravilo se primenjuje kada je mešanje u pravo na  imovinu usmereno ili predstavlja kontrolu korišćenja imovine (npr. slučaj Sporrong i Lönnroth protiv Švedske, Pine Valley Developements Ltd protiv Irske i Mellacher i ostali protiv Austrije).

Slučaj koji se najčešće citira za treće pravilo je slučaj Sporrong i Lonmroth protiv Švedske. Naslednici podnosioca predstavke su bili suvlasnici zemljišta u Štokholmu na kome se nalazila zrgada iz 60 godina XIX veka na kome je radi izgradnje parkirališta i vijadukta data dozvola za eksproprijaciju.  U skladu sa tada važećim Zakonom o eksproprijaciji, Vlada je odredila rok od 5 godina u kome je gradski savet trebalo da pokrene postupak pred sudom za utvrđivanje naknade, nakon čega bi izgubila pravo na dozvolu. Međutim, navedeni rok je produžavan više puta, poslednji put na 10 godina da bi tek 1979. godine dozvola konačno bila otkazana na zahtev gradskog saveta u skladu sa novim urbanističkim planom, tako da je zemljište podnosioca predstavke bilo opterećeno dozvolom za eksproprijaciju u periodu od 1971. godine do 1979. godine, a zabranom gradnje na zemljištu od 1968. godine do 1980. godine. U navedenom periodu švedski zakoni nisu predviđali mogućnost da se traži skraćenje roka važenja dozvole za eksproprijaciju, te ni mogućnost naknade štete jer je dozvola izdata na duži vremenski period, odnosno što nije upotrebljena. Evropski sud je prihvatio sa formalno pravne tačke gledišta da dozvola za eksproprijaciju nije uticala na pravo vlasnika da koristi imovinu i njome raspolaže, ali je našao da su one u praksi znatno smanjile mogućnost vršenja ovog prava i uticale na samu suštinu prava na svojinu, te prava na mirno uživanje imovine podnosilaca predstavke, jer je zbog toga postalo nesigurno. Kada je reč o zabrani gradnje na zemljištu evropski sud je istakao da je situacija bila jasna, odnosno da je ova mera nesumnjivo ograničavala prava vlasnika da koristi imovinu. Evropski sud je našao da švedske vlasti ustvari ni jednog momenta nisu pristupile eksproprijaciji, tako da su vlasnici i dalje mogli da koriste imovinu, i raspolažu njome, te se ne bi moglo reći da je nastupila de facto eksproprijacija. Iako je pravo svojine delom izgubilo svoju suštinu, ono nije nestalo. Evropski sud je dalje razmotrio da li su ove mere predstavljle kontrolu upotrebe imovine, regulisane drugim stavom člana 1. Prvogprotokola i zaključio da je to bio slučaj sa zabranom gradnje, ali ne sa dozvolom za eksproprijaciju koji je predstavljao početni korak u procesu oduzimanja imovine. Na kraju je sud ispitao i dozvolu za eksproprijaciju u svetlu principa poštovanja prava na mirno uživanje imovine i istakao da je potrebno uspostaviti ravnotežu između potrebe zaštite opšteg interesa društva sa jedne strane i potrebe zaštite osnovnih prava pojedinca sa druge strane. Naime, švedsko pravo koje je bilo na snazi u relevantnom periodu bilo je nefleksibilno, vlasnici zemljišta su se tokom dugog vremenskog perioda nalazili u stanju potpune neizvesnosti, bez adekvatne pravne zaštite, te su stoga snosili nesrazmerno veliki teret koji bi bio opravdan samo u slučaju da im je bila pružena mogućnost da traže skraćenje roka važenja dozvole ili da zahtevaju nadoknadu štete.

Javni ili opšti interes

Kada sud utvrdi kakva je bila priroda mešanja sud će oceniti da li je mešanje u pravo na imovinu bilo zakonski opravdano  iz javnog ili opšteg interesa. Svako mešanje u pravo na imovinu, mora zadovoljiti zahtev da služi legitimnom javnom ili opštem cilju. Sud prilikom preispitivanja šta je to „u javnom interesu“ polazi od procene zakonodvaca šta je to što opravdava lišavanje imenovine pojedinca ukolio je ta procena zasnovana na razumnim osnovama. Jedan od slučajeva u kojima je razmatrano da li mešanje u pravo na imovinu zadovoljava zahtev da služi legitimnom  - javnom, odnosno opštem cilju je i slučaj James protiv Ujedinjenog kraljevstva.

Predstavku su u konkretnom slučaju podneli staratelji imanja Vojvode od Westminstera, koji je posedovao 2000 zgrada u elitnom delu Londona i za koje je ubirao zakup. Zakonom o reformi zakupa iz 1967. godine omogućeno je dugogodišnjim zakupcima tj. onima koji su koristili stanove duže od 21 godine da pod vrlo povoljnim uslovima – po ceni manjoj od tržišne, kupe stanove. Na navedeni način imanje vojvode je izgubilo značajni iznos novca, jer je 80 zakupaca iskoristilo to svoje pravo i po netržišnim cenama kupilo stanove. Osnovno pitanje koje se postavilo pred sudom je bilo da li država može opravdati uzimanje imovine pre svega imajući u vidu da je to uzimanje izvršeno ne u javnom nego u pojedinačnom interesu zakupaca. Rešavajući navedeno pitanje, sud je  našao da prinudni prenos imovine sa jednog lica na drugo može imati legitimni cilj i biti u javnom interesu, ukoliko je u cilju poboljšanja socijalne pravde u zajednici. U navedenom slučaju sud je našao da ne može procenu šta je u interesu nacionalnih vlasti zameniti vlastitom procenom, ali da postoji njegova obaveza da preispita osporavane mere po članu 1. Prvog protokola  i da pri tome istraži činjenice na osnovu kojih su vlasti postupale. Samim tim ovaj sud je zaključio da je cilj zakona o reformi najamnina iz 1967. godine, veća socijalna pravda u domenu stambene politike i da je to legitiman cilj u javnom interesu.

Proporcionalnost

Takođe, sud nalazi da svako mešanje u pravo na imovinu mora biti u pravičnoj ravnoteži i mora postojati proporcionalnost između sredstava i cilja kome se teži.  Dakle, mora se postići ravnoteža između zadovoljenja opšteg interesa zajednice i zahteva za zaštitu osnovnih prava pojedinca, a državi je ostavljeno da prema stepenu slobodne procene odredi mešanje u imovinu pojedinca

U oceni proporcionalnosti vrlo je bitno i da li je zakonodavac predvideo odštetu. Ukoliko je uslov proporcionalnosti odšteta, ona ne mora u svim okolnostima biti potpuna (npr. ako je mešanje u javnom interesu bilo radi postizanja veće socijalne pravde) dok bi u svim ostalim slučajevima trebalo da se zasniva na pravoj vrednosti imeovine. U velikom broju presuda je izražen stav suda da, oduzimanje imovine bez iznosa koji bi realno odražavao njenu vrednost, obično predstavlja neproporcionalno mešanje koje se ne može smatrati opravdanim po članu 1. Prvog protokola osim u određenim slučajevima. Pored toga, visina odštete može da varira u zavisnosti od imovine i okolnosti u kojima je izvršeno oduzimanje. Stoga se standardi kod odštete mogu razlikovati u zavisnosti po kom osnovu je oduzeta imovina (nacionalizacija, otkup, eksproprijacija). Pored toga što odšteta kod poštovanja principa proporcionalnosti treba da bude odgovarajuća potrebno je da je ista isplaćena u roku odnosno da je ista delotvorna. Primer za primenu principa proporcionalnosti izražen je u odluci suda u slučaju Mellacher protiv Austrije.

U konkretnom slučaju vlasnici stambenog bloka tvrdili su da je austrijski zakon o kontroli najamnine u suprotnosti sa članom 1. Prvog protokola, jer se meša u njihovo pravo iz ugovora da primaju najamninu,. Sud je prilikom razmatranja slučaja zaključio da se primenjuje član 1. i da je bilo mešanja u pravo podnosioca na imovinu u okviru drugog pravila kontrole korišćenja. Prilikom ocene da li je navedena mera služila legitimnom cilju sud je našao, a imajući u vidu Memorandum koji je donela Vlada Austrije, a koji govori o potrebi smanjenja razlika u najmaninama koje se plaćaju za jednake stanove, da se ne može odluka vlade okarakterisati kao odluka koja nema razuman osnov. Ocenjujući zahtev za proporcionalnošću kod korektivnih socijalnih zakona, a naročito na polju kontrole najamnina sud je stao na stanovište da se mora ostaviti slobodno zakonodavstvu da preduzima mere koje se odnosne na dalju realizaciju ranije sklopljenih ugovora, kako bi se postigao cilj usvojene politike, u konkretnom slučaju smanjenje razlike u najamninama koje se plaćaju za jednake stanove.

U slučaju Pressos Compania Naviera SA protiv Belgije, sud je našao da je država prekoračila svoj stepen slobodne procene. Naime, u konkretnom slučaju jedan broj brodovlasnika čiji su se brodovi sudarili u belgijskim teritorijalnim vodama poveo je postupak za naknadu štete usled nehata pilota. Po nastanku štete Belgija je donela zakon kojim se ukida pravo na nadoknadu štete u okolnostima kao što su ove. Odlučujući o predstavci sud je stao na stanovište da je potraživanje podnosioca - svojina i da je stoga bilo mešanje u njihovo pravo po članu 1. Prvog protokola. Sud se po pitanju proporcionalnosti pozvao na test o pravičnoj ravnoteži i primetio da su uslovi odštete po relevantnim zakonima od značaja po tom pitanju. Takođe je, našao da oduzimanje imovine bez plaćanja iznosa koji razumno odražava njenu vrednost može biti opravdano samo u izuzetnim okolnostima. Činjenica da su ranijim propisima bile predviđene jako visoke nadoknade nije od uticaja na konkretan slučaj, jer ne opravdava donošenje propisa sa retroaktivnim dejstvom čiji je cilj i posledica lišavanje podnosioca njihovih potraživanja za naknadu štete, već može biti od uticaja za donošenje propisa za ubuduće, kojim bi se izmenio Zakon i nadoknada štete prouzrokovane nehatom smanjila.

Pored navedenih odluka suda postoje i odluke koje se oslobađaju od odgovornosti plaćanja bilo kakve naknade (odluka u slučaju Jan i drugi protiv Nemačke), kao i one koje nalažu naknadu pune tržišne vrednosti.

U konkretnom slučaju Jan i drugi protiv Nemačke radilo se o predstavci naslednika lica naseljenih na poljoprivredna imanja po osnovu agrarne reforme. Neposredno pre ujedinjenja dve Nemačke DDR je usvojila zakone kojim je korišćenje poljoprivednih poseda po osnovu agrarne reforme izjednačila sa svojinom. Međutim, nakon ujedinjenja usvojeni su zakoni kojima je predviđeno da u određenim slučajevima poreski organi stiču svojinu na takvim imanjima ukidajući bez ikakvih naknada prava pojedinaca stečena po navedenom Zakonu. Sud je odlučući o predstavci našao da je oduzimanje bilo predviđeno zakonom i da se ne može smatrati proizvoljnim, da je navedeno oduzimanje izvršeno u javnom interesu u pogledu proporcionalnosti upotrebljenih sredstava sa postignutim ciljem, kao i da je neophodno da postoji razumna veza između visine naknade za određeno imovinsko pravo i tržišnu vrednost tog prava uz napomenu da naknada ne mora neizostavno da postoji pod uslovom da lice koje podnese predstavku ne snosi neproporcionalni i preterani teret. U konkretnom slučaju sud je tretirao ponovno ujedinjenje Nemačke kao jednu vrstu izuzetnih okolnosti, koja je po mišljenju suda oslobodio Nemačku vlast obaveze da na neki način naknade štetu nanetu eksproprijacijom.

Za razliku od slučaja Jan i drugi protiv Nemačke, u slučaju Broniovski protiv Poljske sud se izjasnio da država duguje neki iznos koji je u razumnoj vezi sa tržišnom vrednošću prava koje se naknađuje. Naime, poljskom državljaninu Broniovskom, kome su izdate priznanice na ime zemljišta koje je ostalo van teritorije države, kada je došlo do pomeranja granica države, dugi niz godina nije data naknada za navedenu imovinu, odnosno, sa nizom propisa koji su doneti smanjen je zemljišni fond iz koga je trebalo da se izvrši namirenje, kao i visina naknade. U konkretnom slučaju sud je stao na stanovište da imajući u vidu legitimni cilj i javni interes, država mora da isplati neki razumni iznos.

Za razliku od ova dva slučaja, u slučaju Pincova i Pinc protiv Češke Republike, sud   je stao na stanovište da treba dosuditi punu tržišnu vrednost za oduzetu imovinu. U navedenom sporu gospodin i gospođa Pinc su otkupili šumsku kućicu u vreme komunizma koja je u postupku restitucije zemljišta, vraćena ranijem vlasniku, a Pincovima je vraćena cena koju su platili za kućicu 1967. godine koja je tada bila netržišna. Novi vlasnik imajući u vidu da Pincovi nisu imali gde da se isele tražio je od istih da nastave da plaćaju zakupninu. Odlučujući o predstavci Pincovih sud je našao da je država dužna da Pincovima obezbedi naknadu u visini tržišne vrednosti oduzete kuće. Obrazlažući svoju odluku sud je prihvatio da je opšti cilj restitucionih zahteva olakšavanje određenih posledica narušavanja imovinskih prava od strane komunističkog režima, očuvanje zakonitosti pravnog saobraćaja i zaštite društveno ekonomskog razvoja države, ali i da lečenje starih nepravdi ne stvara nesrazmerno velike nove nepravde.

Iz svega navedenog može se zaključiti da je pitanje naknade i proporcionalnosti veoma delikatno pitanje, gde se u svakom konkretnom predmetu moraju uzeti u obzir sve specifičnosti i okolnosti svakog slučaja.

Pravna sigurnost

 Pored navedenog, mešanje u prava na imovinu podleže takođe i zahtevu pravne sigurnosti ili zakonitosti. Princip pravne sigurnosti mora biti ispošotvan bez obzira koje pravilo iz člana 1. Prvog protokola se primenjuje. To podrazumeva postojanje i doslednu primenu domaćih zakona koji su dovoljno precizni i usklađeni sa propisima Evropske unije.

Primer za primenu principa zakonitosti je slučaj Hentrich protiv Francuske. Podnosilac predstavke i gospođa Hentrich, koja je kupila zemljište u Strazburu za 150.000 francuskih franaka, nakon čega je uprava prihoda istakla zahtev po pravu preče kupovine, smatrajući da je cena koju je ona platila preniska. Gospođa Hentrich nije mogla osporavati navode da je cena koju je ona platila bila preniska. Sud je u navedenom slučaju našao da je de facto njena imovina ekspropisana, da je pravo preče kupovine bilo proizvoljno i selektivno i da nije bilo predviđeno niti propraćeno osnovnim proceduralnim garancijama, a da način na koji je tumačena odredba opšteg poreskog zakona od strane Kasacionog suda nije zadovoljio u dovoljnoj meri zahteve o preciznosti i predvidljivosti kako to predviđaju propisi Evropske unije, pre svega Konvencija. Naime, sud je našao da odluka o pravu preče kupovine nije legitimna ako ne postoji postupak u kome mogu učestvovati stranke, iznositi svoju odbranu, ako ne postoji jednakost stranaka pred sudom, mogućnost predočavanja argumenata po pitanju plaćenog iznosa te da nije postojao u dovoljnoj meri stepen zaštite od proizvoljnosti. Takođe, nije bilo ni indicija da je podnosilac predstavke postupao u lošoj nameri, a država je imala i druga sredstva na raspolaganju, kojima je mogla da obezbedi potraživanje, te je na taj način podnosilac predstavke snosila nesrazmeran teret.

Z A K LJ U Č A K

Cilj navođenja primera iz prakse Evropskog suda, u ovom radu je da se bolje razumeju pravne kategorije i pravna tehnika, koju primenjuje sud posebno u sličnim slučajevima.

Sa iznetog možemo reći da pravo vlasništva u najširem smislu obuhvata zaštitu imovine, stečenih prava i legitimnih očekivanja, a da je svakoj državi ostavljeno diskreciono pravo da slobodno proceni u kojoj meri će se mešati u imovinu jednog lica i šta je to u javnom interesu odnosno u opštem interesu, dok je sud vrlo fleksibilan u proceni postojanja javnog interesa kao i u proceni proporcionalnosti između javnog i privatnog interesa.

Ako se opredeli za intervenciju, onda donosi tzv. Pilot presudu, kojom poziva državu da otkloni nedostatke. Međutim, ako se dogodi da je mešanje nezakonito, sud se onda ne upušta u bilo kakvo dalje razmatranje, već ovakvo mešanje proglašava povredom člana 1. Prvog protokola.

FUS NOTE OD 1-4
¹ Evropska konvencija za zaštitu osnovnih ljudskih prava i sloboda, potpisano u Rimu 04.11.1950. godine, a stupila na snagu 03.11
.1953. godine.
² Prvi protokol uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima od 20.031952. godine.
³ „Službeni glasnik RS, br. 72/11 od 28.09.2011. godine.
⁴ Mr Zoran Rakitić - Analiza osnovnih elemenata opšteg zakonskog rešenja restitucije u Srbiji iz perspektive prakse Evropskog suda za ljudska prava (str. 215) – Pravni anali

LITERATURA

1. Zbirke izabranih odluka suda za ljudska prava ( 1, 2 i 3)

2. Pravni bilteni AIRE centra za ljudska prava

3. Zaštita prava vlasništva iz člana 1 Prvog protokola – T. Bogdanović

4. Pravo na imovinu (Savet Evrope 2004) – Monica Corss-Frisk

5. Analiza osnovnih elemenata opšteg zakonskog rešenja resitutcije u Srbiji iz perspektive prakse Evropskog suda za ljudska prava (str. 215) - dr Dušan Rakitić - Pravni anali

6. Interights – Priručnik za pravnike

7. European Court of Human Rights (http: / www.echr.coe.int/ECHR – home page EU/


Marijana Tafra Mirkov 
savetnik u Sudskoj praksi Upravnog suda

OVLAŠĆENJA CARINSKOG ORGANA
U POSTUPKU NAKNADNE KONTROLE DEKLARACIJE

   
Ovlašćenja carinskog organa protežu se nad carinskom robom, to jest onom koja se uvozi, odnosno unosi ili prima u carinsko područje, koja se iz tog područja izvozi, odnosno iznosi ili šalje ili je preko tog područja u tranzitu, odnosno pronosi se preko carinskog područja (čl. 12. stav 1. Carinskog zakona, u daljem tekstu CZ), koja je pod carinskim nadzorom i nad kojom se  provode odredbe Carinskog zakona, kao i drugih zakona čije je provođenje povereno Upravi carine (čl. 1. stav 2. CZ), kako bi nakon provođenja – okončanja odgovarajućeg, propisanog (a prijavljenog) postupka i izmirenja, naplate svih uvoznih dažbina, poreza, aciza i drugih naknada strana roba stekla status domaće robe.

Sa iznetog, carinski postupak u kojem strana roba stiče status domaće provodi se nad carinskom robom dok je ona pod carinskim nadzorom, dakle od trenutka prihvatanja deklaracije za dopremljenu robu (od kog trenutnka je raspolaganje robom, kao i podnetom deklaracijom u režimu odobrenja carinskog organa) pa do stavljanja robe u slobodan promet.

Pri provođenju postupka pred carinskim organom primenjuju se odredbe zakona koji uređuje opšti upravni postupak, osim ako Carinskim zakonom nije drugačije predviđeno (čl. 22. CZ) te je to, stoga, carinsko-upravni postupak. U ovom postupku carinski organ utvrđuje da li su ispunjeni uslovi za stavljanje robe u određeni – prijavljeni – carinski postupak, a pri provođenju postupka (u skladu sa principima slobodne trgovine, uz obezbeđenje efikasne carinske kontrole i  uvažavanje principa procene rizika i njegovim upravljanjem – čl. 2. CZ) carinski organ je ovlašćen da izvrši: kontrolu prihvaćene deklaracije; pregled isprava priloženih uz deklaraciju, zahteva dostavu dodatnih isprava, i da pregleda robu (čl. 95. CZ),  na način za koji proceni da je najdelotvorniji, to jest za koji smatra da je neophodan za primenu carinskih i drugih propisa (čl. 14. CZ). Po okončanju carinsko upravnog postupka, naplati uvoznih i drugih fiskalnih dažbina carinski organ overava – izdaje carinski dokument, roba se predaje – vraća deklarantu to jest stavlja u slobodan promet sa stečenim statusom domaće robe. 

Za razliku od iznetog članom 105. Carinskog zakona je propisan izuzetak prema kojem je carinski organ ovlašćen da vrši naknadnu kontrolu deklaracije – nakon što je roba izašla ispod carinskog nadzora, stavljena je u slobodan promet i već je stekla status domaće robe.

Član  105. CZ

(1) Carinski organ može, po službenog dužnosti ili na zahtev deklaranta, poroveravati ispravnost deklaracije i posle puštanja robe.

(2) Carinski organ može posle puštanja robe, radi provere tačnosti podataka navedenih u deklaraciji, da  izvrši kontrolu komercijalnih dokumenata i podataka u vezi sa uvozom i izvozom te robe ili u vezi sa  naknadnim komercijalnim poslovima sa tom robom.

(3) Kontrola može da se obavi u prostorijama deklaranta, u prostorijama drugog lica koje je uključeno u  poslovni odnos, odnosno u prostorijama lica koje poseduje isprave i podatke iz stava 2. ovog člana.

(4) Carinski organ može, pored radnji iz st. 1. do 3. ovog člana, da izvrši i pregled robe, ako je roba još uvek dostupna. 
 
(5) Ako se naknadnom proverom deklaracije utvrdi da su propisi koji uređuju carinski postupak primenjeni na osnovu neistinitih ili nepotpunih podataka, carinski organ će, u skladu sa propisima, preduzeti potrebne mere za pravilno sprovođenje postupka, u skladu sa novim okolnostima.
 
(6)Kontrole iz stav 1. ovog člana, uključujući i mere iz stava 5. ovog člana, mogu se sprovesti do isteka roka od pet godina od dana prihvatanja deklaracije. 

7)Ministar propisuje način sprovođenja radnji i mera iz člana 95. ovog zakona i stava 5. ovog člana".

Naknadna kontrola, po svom nazivu, jeste preduzimanje radnji i mera koje carinski organ (nakon procene) nije proveo dok je roba bila pod carinskim nadzorom. Suprotno, ako bi naknadna kontrola bila i kontrola već provedene kontrole u redovnom postupku, vodilo bi zaključku da naknadna kontrola iz  člana 105. CZ nije naknadna kontrola deklaracije, već naknadna kontrola carinsko upravnog postupka, što ne proizlazi iz navedene zakonske odredbe. S toga, u naknadnoj kontroli po službenoj dužnosti carinski organ ne može kontrolisati, to jest preduzimati one radnje i mere koje je preduzeo u redovnom postupku, a deklarant ne bi mogao zahtevati naknadnu kontrolu ukoliko je u redovnom postupku podnosio zahtev za izmenu i dopunu podataka deklaracije o kojem je carinski organ odlučio (čl. 92. CZ).

Naknadna kontrola može biti: 

- naknadna provera ispravnosti deklaracije,
        
-naknadna provera tačnosti deklaracije i
           
-naknadna kontrola robe

Iz iznetog proizlazi da je carinski organ u postupku naknadne kontrole deklaracije ovlašćen da pregleda carinsku deklaraciju, dokumentaciju uz ovu, kao i robu, i drugu komercijalnu dokumnetaciju u vezi sa uvozom-izvozom robe, odnosno naknadnim komercijalnim poslovima sa robom. Kada se uz izneto ima u vidu i to da carinski organi imaju ovlašćenje da primenjuju informacione tehnologije i na razmenu takvih informacije sa drugim carinskim upravama, nameće se zaključak da su ovlašćenja carinskog organa u postupku naknadne kontrole ograničena samo rokom iz stava 6. Može se stoga zaključiti da su ovlašćenja carinskog organa u naknadnoj kontroli,  po svom obimu ista onim ovlašćenjima koje carinski organ ima u redovnom postupku. Takav zaključak ima svoju pravnu logiku jer ovlašćenju carinskog organa da provede carinsko upravni postupak podleže carinska roba, to jest roba pod carinskim nadzorom. Sledom iznetog u postupku naknadne kontrole roba se ima smatrati "vraćenom pod carinski nadzor" i nad njim se provodi carinsko upravni postupak koji je imao biti proveden nad robom nakon njenog ulaska u carinsko područje zemlje. Ako je naknadna kontrola svojevrsno vraćanje u pređašnje stanje; odlučne činjenice o robi, dokumentaciji i propisima cene se prema okolnostima postojećim u vreme uvoza – podnošenja carinske deklaracije za robu. U ovom smislu su i odredbe člana 19. stav 1. tačka 1. CZ koje propisuju da se iznos uvoznih dažbina za robu za koju je nastala obaveza plaćanja tih dažbina utvrđuje prema stanju robe i u skladu sa propisima koji važe za robu koja se uvozi – na dan prihvatanja deklaracije. Izmene činjenica u vezi robe – njenog stanja pa i uništenja, kao i propisa nastali od uvoza do naknadne kontrole nisu releventni u naknadnoj kontroli deklaracije. Drugačije shvatanje vodilo bi zaključku da se po članu 105. provodi naknadno carinjenje robe, a ne naknadna kontrola deklaracije.

U pogledu radnji i mera koje je carinski organ ovlašćen da preduzme u postupku naknadne kontrole deklaracije valja poći od vrste kontrole koju carinski organ provodi. Naknadna kotrola ispravnosti deklaracije predstavlja kontrolu, samog, carinskog dokumenta, odnosno kontrolu same deklaracije, to jest da li je deklarcija sačinjena na propisan način, a potom da li je uredna i potpuna i da li su uz deklaraciju podnete sve propisom predviđene isprave. Ovu kontrolu carinski organ provodi na taj način što proverava podatke unete u deklaraciji, njihovim poređenjem sa podacima navedenim u dokumentaciji koja je podneta uz deklarciju. Ako se  u provedenom postupku utvrdi da deklaracija nije ispravna carinski organ je ovlašćen da odredi mere radi otklanjanja utvrđene neispravnosti, odnosno da, sam, otkloni neispravnost deklaracije tako što će je ispraviti ili da naloži deklarantu da otkloni neispravnost.

Posmatrano sa stanovišta odredbe stava 5. relevantna neispravnost je samo ona koja utiče na pravilnost provođenja provedenog carinskog postupka. Dakle ako je deklaracija neispravna ali ova neispravnost ne utiče na pravilnost provođenja carinskog postupka takva neispravnost ne bi se mogla otkloniti primenom člana 105. CZ.

Za razliku od provere ispravnosti deklaracije, odredbama stava 2. regulisana je provera tačnosti podataka navedenih u deklaraciji koja se provodi poređenjem podataka deklaracije sa podacima sadržanim u komercijalnim dokumentima i sa podacima u vezi sa uvozom ili izvozom robe ili sa naknadnim komercijalnim poslovima sa robom. Ukoliko se proverom utvrdi da podaci navedeni u deklaraciji ne odgovaraju podacima navedenim u dokumentaciji odnosno da oni nisu tačni carinski orga je ovlašćen da preduzme mere radi otklanjanja netačnosti. (podrazumeva se da se radi o netačnostima koje utiču na pravilnost porovođenja carinskog postupka). U zavisnosti od obima netačnosti, ove može otkloniti carinski organ donošenjem rešenja o izmeni netačnih podataka u deklaraciji ili naložiti da to učini deklarant – podnošenjem nove deklaracije u celini, ili za deo robe. Mogla bi se za ovu svrhu poništiti deklaracija i naložiti deklarantu da podnese novu deklaraciju. Međutim, u takvoj pravnoj situaciji javljaju se neke dileme. Prvo, da li je deklarant obavezan da podnese novu deklaraciju, odnosno da li bi (u slučaju da je roba dostupna deklarantu) deklarant imao mogućnost da odbije podnošenje nove deklaracije i da zahteva vraćanje robe u inostranstvo ( za slučaj njegove procene da roba sa izmenjenim podacima ne odgovara ugovorenim uslovima) i za slučaj (ipak) podnošenja nove deklaracije, primenom kojih propisa se provodi carinski postupak, onih koji važe u vreme podnošenja poništene deklaracije, jer je roba tada uneta u carinsko područje zemlje, ili u vreme podnošenja nove deklaracije kada se roba carini. Sa druge strane, da li carinski organ može da izvrši carinjenje robe čija je deklaracija poništena, a nova, još, nije podneta, i dok se ova ne podnese, jer se postupak carinjenja provodi na zahtev deklaranta, a ne po službenoj dužnosti (za razliku od robe koja je predmet prekršaja i nad kojom se carinski postupak provodi po službenoj dužnosti.

Cilj naknadne kotrole u kojoj su utvrđene drugačije okolnosti od onih utvrđenih u redovnom postupku, je kako je to i navedeno u stavu 5., pravilno provođenje postupka to jest provođenja postupka u skladu sa novim okolnostima, na osnovu istinitih podataka.

Samo, jezičko tumačenje odredbe stava 5. izaziva određene dileme. Pre svega, kako tumačiti odredbe “ako se naknadnom proverom deklaracije" da li to znači da se utvrđenje novih, relevantnih okolnosti odnosi samo na naknadnu proveru deklaracije, kako zakoniski tekst stava 5. glasi, ili naknadna kontrola deklaracije u sebi obuhvata i kontrolu komercijalne dokumentacije i robe kako glase stav 2. i 4. Zatim, dileme izaziva i tekst: “utvrdi da su propisi koji uređuju carinski postupak...” da li ova odredba znači da se otklanjaju samo nepravilnosti u primeni propisa koji regulišu carinski postupak ili se otklanjaju i nepravilnosti u primeni drugih propisa, (budući da je carinski organ u provođenju carinskog postupka ovlašćen da primenjuje osim odredaba Carinskog zakona i druge zakone čije je sprovođenje povereno upravi carina).

Prema odredbi stava 1. carinski organ može proveravati deklaraciju, dakle ima ovlašćenje da postupa po slobodnoj oceni to jest da po svom nahođenju proveri ili ne proveri deklaraciju (takva ovlašćenja carinski organ ima i pri provođenju redovnog postupka, u kojem je, npr. čl. 14. CZ carinski organ ovlašćen da može - u skladu sa propisima preduzimati mere nadzora i kontrole koje smatra neophodnim). Međutim, za slučaj vršenja ovlašćenja naknadne kontrole deklaracije carinski organ isto ima vršiti radi ostvarenja cilja zbog kojeg je ovlašćenje, stavom 5., dato to jest radi pravilnog provođenja carinskog postupka (u skladu sa novim okolnostima, istinitim i potpunim). U vršenju ovlašćenja, pošto se carinsko-upravni postupak provodi po zahtevu podnosioca deklaracije, a članom 105. CZ predviđene su različite kontrole, carinski organ je obavezan da navede koju od predviđenih kontrola provodi, kao pravni osnov nadležnog postupanja, kako bi deklarantu omogućio aktivno učešće u ovom postupku, a za radnje i mere koje u postupku kontrole preduzima, odnosno nalaže, da navede pravni osnov za njihovo preduzimanje, to jest propis kojim su ove predviđene. Izostajanje ovih, pravnih, osnova ovlašćenje carinskog organa da vrši slobodnu ocenu pretvara u prekoračnje ovlašćenja, odnosno u nezakonito postupanje.