Годишње саветовање судија Републике Србије “Судијски дани на Златибору 2012”

Годишње саветовање судија Републике Србије “Судијски дани на Златибору 2012”

Врховни касациони суд и Високи савет судства организовали су на Златибору, у периоду од 7.-10. октобра 2012. године, Годишње саветовање судија Републике Србије“Судијски дани на Златибору 2012” са темама: Правосуђе данас, Закони и њихова примена и Актуелна спорна правна питања у судској пракси.

Годишње саветовање судија Републике Србије “Судијски дани на Златибору 2012”, отпочето је свечаним отварањем и уводним излагањем о актуелним питањима, стању и положају судија и судсвта, судије Нате Месарoвић, председника Врховног касационог суда и председника Високог савета судства.

Првог радног дана Управне секције  у Хотелу “Палисад”, изложени су реферати судија и саветника Управног суда: “Ванредно укидање решења у управном поступку” – судије  Јелене Ивановић; “Одлагање извршења управног акта од стране суда” – судије Стева Ђурановића и „Сходна примена неких одредби новог Закона о парничном поступку у управним споровима“ – судије Павела Јонаша, судија Управног суда.

Другог радног дана Управне секције изложени су реферати судија и саветника Управног суда: “Спорна правна питања у вези примене Закона о заштити конкуренције ” – судије Олге Ђуричић; “Заштита права на имовину према пракси Европског суда за људска права” – судије Зорице Китановић; “Овлашћења царинских органа у поступку накнадне контроле декларације” – саветника Маријане Тафре – Мирков.

Саветовању су присуствовали судија Слађана Бојовић, вршилац фунцкије председника Управног суда, судије Живана Ђукановић и Зорица Китановић, заменици вршиоца функције председника Управног суда, као и судије Управног суда: Јелена Ивановић, Ружа Урошевић, Невена Милојчић, Љиљана Петровић, Љиљана Јевтић Љиљана Максимовић, Стево Ђурановић, Павел Јонаш и Дараган Јовановић, секретар управног суда Данијела Дупор, портпарол Управног суда Милка Бабић, као и саветнци Управног суда: Маријана Тафра Мирков,Александра Гвозденовић.


Реферати судија и саветника Управног суда:

Јелена Ивановић,
судија Управног суда

ВАНРЕДНО УКИДАЊЕ  РЕШЕЊА У УПРАВНОМ ПОСТУПКУ

Уставни оквир

Један од основних постулата правне сигурности, којој свака правна држава тежи и покушава да обезбеди својим грађанима, је установљење начела законитости и  правноснажности.
  
Ови принципи су битни у свим сегментима поступања државних органа без обзира нa то да ли се ради о судском или поступку пред органима  управе па је њихово установљење у Уставу Републике Србије ¹(у даљем тексту: Устав) као и законима којима се регулишу опште процесне норме ( у форми начела ), начин да и у пракси нађу своју потпуну примену.
  
Основ за установљење ових начела је Осми део Устава у оквиру кога се чланом 198. даје оквир законитог поступања управе и то на два начина: 1) прописивањем да појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена јавна овлашћења, органа аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају бити засновани на закону и 2) прописивањем судске контроле законитости рада управе кроз оцену законитости коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези и на закону заснованом интересу, у управном спору, која је најшири и требало би да буде најефикаснији облик контроле законитости рада управе.
  
Из наведеног произилази да свако поступање органа управе мора да буде засновано на закону како до правноснажности донетих одлука, а посебно  након ње, ако тада долази до одређених интервенција које се тичу даљег опстанка правноснажних одлука у правном животу.
  
Један од најочигледнијих примера таквих интервенција у управном поступку је примена ванредних правних средстава. Због могућности кршења начела законитости и правноснажности ( самим тим и правне сигурности грађана), њихова примена је веома деликатна и захтева како изванредно познавање уставне и законске регулативе, тако и обазривост у примени. То подразумева да се могу користити искључиво и једино под законом прописаним условима. Њихова примена ствара многе недоумице и дилеме што указује на потребу да се ванредним правним средствима посвети посебна пажња како од стране управне науке и судске праксе тако и целокупне правничке стручне јавности. Због тога је повод за писање овог реферата  да се неке од тих дилема у примени ванредног укидања као једног од ванредних правних средстава прописаних  Законом о општем управном поступку ² (у даљем тексту: ЗУП), отклоне.

Начело законитости и правноснажности по ЗУП-у  
  
Законски основ за поступање органа управе како до правноснажности одлуке тако и након ње (у вршењу могућих правних интервенција) прописан је ЗУП-ом као и процесним одредбама посебних закона којима су прописана ванредна правна средства ван оних прописаних ЗУП-ом. За разумевање суштине и правне природе и за правилну примену сваког појединог ванредног правног средства, неопходно је познавати основна начела управног поступка, а посебно начела законитости и правноснажности.
  
ЗУП у својим Основним одредбама, које се тичу важења закона и дефиниције основних начела поставља основ за примену начела законитости установљеног Уставом и  прописује да су сви органи државне и недржавне управе дужни да поступају по њему, а да одредбе закона којима се, због специфичне природе управних ствари у појединим управним областима прописују неопходна одступања од правила општег управног поступка (посебни поступци), морају бити у сагласности са основним начелима утврђеним ЗУП-ом. Дефиницијом дванаест начела, ЗУП је поставио најопштије и најосновније, а самим тим и најважније норме у поступању органа управе.
  
Начело законитости  дефинисано чланом 5. садржи две основне одреднице и то: 1) да постоји обавеза органа који поступају у управним стварима да решавају на основу закона и других прописа и 2) да се у управним стварима у којима је орган овлашћен по слободној оцени, решење  мора донети у границама овлашћења и у складу са циљем у коме је оно дато. Прва подразумева придржавање ЗУП-а, других одговарајућих посебних процесних прописа и других правних норми на које они упућују. Норма је јасна и њој не треба никакав коментар. Увек када решава у управним стварима, непосредном применом прописа о правима, обавезама или правним интересима физичког лица, правног лица или друге странке или кад обавља друге послове утврђене ЗУП-ом, орган мора да примењује закон и друге прописе. Друга ситуација подразумева такође да када је орган овлашћен да одлучује по слободној оцени, увек мора да примењује закон и друге прописе, али обавезно мора да има у виду и  одговарајући материјално -правни пропис ради утврђења граница овлашћења и циља у коме је оно дато .
  
Начело правноснажности, садржано у члану 13. ЗУП-а, је дефинисано тако што је прописано да се  решење против кога се не може изјавити жалба, нити покренути управни спор (правноснажно решење), а којим је странка стекла одређена права, односно којим су странци одређене неке обавезе, може  поништити, укинути или изменити само у случајевима који су предвиђени законом. Елементи правноснажности решења по ЗУП-у, су: да се против решења  не може изјавити жалба (када је она недопуштена, када је искоришћена или је за жалбу протекао рок) чиме настаје коначност решења и да о законитости решења није могуће покренути управни спор (када је он вођен па је тужба одбијена,  затим да  се он не може водити у тој ствари или је рок за подношење тужбе истекао, а она није поднета). Овај део дефиниције  представља категорију формалне правноснажности док је материјална  везана за садржину самог акта односно за то да ли је решењем против кога се не може изјавити жалба нити покренути управни спор, странка стекла одређена права односно да ли су јој њиме одређене неке обавезе. Правноснажност по ЗУП-у обухвата обе врсте правноснажности па он, само  решење које садржи елементе и формалне и материјалне  правноснажности дефинише као правноснажно решење. Оно је непроменљиво и не може да се   поништи, укине или измени ван оних случајева који су изричито предвиђени законом.
  
Овакво одређење начела законитости и правноснажности обавезно упућује на то да се само  ЗУП-ом или евентуално  процесним одредбама у посебним  законима, може изричито прописати посебно ванредно правно средство којим се утиче на  правну судбину правноснажног решења којим странка стиче одређена права или којим су њој одређене неке обавезе. Оно је у функцији како заштите правне сигурности тако и заштите јавног интереса.

Ванредна правна средства по ЗУП-у

За разлику од жалбе као редовног правног средства које се користи ради оцене законитости решења органа у управном поступку до коначности решења, за интервенцију након ње односно након правноснажности, ЗУП-ом су прописана  ванредна правна средства која је законодавац управо имао у виду када је прописивао начело правноснажности. То су: понављање поступка прописано члановима 239. до 250. ЗУП-а и пет нарочитих случајева поништавања, укидања и мењања решења и то: мењање и поништавање решења у вези са управним спором (члан 251.); поништавање и укидање по основу службеног надзора (члан 253. до 254); укидање и мењање правноснажног решења уз пристанак или по захтеву странке (члан 255.) и ванредно укидање решења (члан 256.); и оглашавање решења ништавим (члан 257.). Треба поменути такође да и посебни закони којима се због специфичне природе управних ствари у појединим управним областима регулише посебан управни поступак, прописују посебна ванредна правна средства ( понављање поступка и ревизија по Закону о пензијском и инвалидском осигурању, накнадна контрола царинске декларације по Царинском закону и др.), али ове одредбе не само што не смеју бити у супротности са основним начелима ЗУП-а, већ морају бити у сагласности са њима.
  
Понављање управног поступка представља правну могућност да се још једном решава о истој ствари од стране доносиоца решења којим је окончан ранији поступак из разлога који су искључиво процесне природе, а прописани ЗУП-ом, док се код нарочитих случајева поништавања, укидања и мењања решења ради о ванредној контроли законитости, али не и целисходности решења донесених у управном поступку где само ванредно укидање, о коме ће бити речи у наредном поглављу, представља изузетак од овог правила. Рокови код ових ванредних правних средстава су знатно дужи у односу на рок за жалбу при чему рок за покретање поступка за ванредно укидање, оглашавање решења ништавим и понављање поступка из разлога прописаних чланом 239. тачка 2.,тачка 3. и тачка 5. ЗУП-а, као и код поништавања и укидања решења по основу службеног надзора по члану 253. став 1. тачка 5. ЗУП-а нису орочени већ су без временског ограничења. Ове врсте правних интервенција врше се управним актима донетим од стране издаваоца управног акта или другостепеног односно  органа који врши надзор. Предмет анализе овог реферата је ванредно укидање па су остала ванредна средства  само поменута, при чему свако од њих  заслужује да буде предмет свеобухватног и студиозног проучавања како у теоретском тако и у практичном смислу.
  
Што се тиче правних последица, поништавање решења представља елиминисање његових правних дејстава од момента доношења уз онемогућавање даљих дејстава. Укидање је такав облик правне интервенције који подразумева спречавање да управни акт производи правне последице надаље, у будућности, при чему настала дејства остају, док мењање или преиначавање решења делује или ретроактивно или само за убудуће. Оглашавање ништавим се примењује код ништавих аката док се поништавање, укидање и мењање примењују над рушљивим актима. По захтеву странке се може вршити укидање и мењање правноснажног решења уз пристанак или по захтеву странке као и интервенисати по захтеву за поништавање по основу службеног надзора, док се оглашавање решења ништавим може вршити и по службеној дужности и на основу захтева странке као и јавног тужиоца.

Ванредно укидање

Одредбом члана 256. став 1. ЗУП-а прописано је да се извршно решење може укинути ако је то потребно ради отклањања тешке и непосредне опасности за живот и здравље људи, јавну безбедност, јавни мир и јавни поредак или јавни морал, или ради отклањања поремећаја у привреди ако се то не би могло успешно отклонити другим средствима, којима би се мање дирало у стечена права. Решење се може укинути и само делимично у обиму неопходном да се опасност отклони или заштите наведени јавни интереси.
  
Ово ванредно правно средство је крајње изузетан начин да се стави ван снаге решење донето у управном поступку. То је једино ванредно  средство које је управљено против извршног решења и подразумева настанак посебних околности  након извршности које више не оправдавају његов опстанак односно подразумева да би извршење овог решења, за које је, при одлучивању о испуњености услова за ванредно укидање, небитно да ли је у време доношења било законито или није, да ли је у току поступак по жалби или неком другом ванредном средству, за последицу могло да има тешку и непосредну опасност за заштићена добра односно поремећај у привреди..
  
Какве су то околности чији накнадни настанак може да проузрокује укидање решења, ако је већином ванредних средстава заштићен чињенични основ из времена настанка?
   
Језичким тумачењем норме из члана 256. став 1. ЗУП-а, јасно произлази да се ово  средство може применити  само ако је то потребно (ако није потребно неће се применити) ради отклањања: 1) опасности која мора да буде тешка и непосредна за заштићена добра: живот  и здравље људи, јавну безбедност, јавни мир,  јавни поредак, и јавни морал или 2) поремећаја  у привреди. Шта је тешка и непосредна опасност и шта је то што може да изазове поремећај у привреди, мора да се цени у сваком поједином случају.То је сигурно велика опасност која директно угрожава заштићена добра, а поремећај  би био оно дешавање које би зауставило нормално функционисање привреде не само као целине већ и у појединим областима.
  
Овакве околности заиста су изванредне и у примени овог средства службено лице органа који одлучује, то мора да има у виду. Потреба за применом овог правног средства до те мере је изузетна да у пракси веома ретко настаје.
  
Други неопходан  услов за правилну  примену овог средства је да се тешке последице чији је настанак известан нису могле успешно отклонити другим средствима којима би се мање дирало у стечена права. Ово значи да, чак и да постоји степен тежине   прописане опасности за једно од заштићених добара, уколико је она, иако таква ( тешка и непосредна опасност) могла да се отклони другим средствима, нису испуњени услови за примену ванредног укидања. У противном крши се начело заштите права грађана прописаног чланом 6. ЗУП-а.
  
Ово правно  средство се у пракси  најчешће користи  када протекну сви рокови односно престану све могућности за коришћење редовног односно осталих ванредних правних средстава и када се и странци и органу учини да је ово једини начин за уклањање решења из правног промета без обзира да ли оно задовољава услове прописане законом. Такво поступање је незаконито, јер је противно циљу његовог установљења.
  
Већ је речено да је ово једино ванредно средство управљено против извршног решења. Када  решење донето по правилима управног поступка  постаје извршно одређено је чланом 261.став 3., став 4.и став 5. ЗУП-а. За ово правно средство је битно да су након његове извршности, која се не мора подударити са коначношћу (када жалба не одлаже извршење, решење постаје извршно даном достављања странци-значи пре коначности), настале околности које више не оправдавају произвођење правних последица наложених диспозитивом, чак и да је решење у тренутку доношења било потпуно законито. Извршност се не мора подударити ни са правноснажношћу, а посебним  законима може се прописати да решење постаје извршно тек након ње.
  
Посебна дилема у примени овог средства настаје у тумачењу категорије  извршења у ширем и извршења у ужем смислу  и примењивости овог института. Члан 256. ЗУП-а јасно прописује да се  може укинути извршно решење, а по ЗУП-у су подобна за  извршење само она решења чији диспозитив садржи обавезу чињења, пропуштања или трпљења туђе радње.Ова решења су извршна у ужем смислу и за  њих нема дилеме да могу бити предмет ванредног укидања. Међутим, да ли решења чији диспозитив не садржи  обавезу чињења, пропуштања или трпљења туђе радње, али се њима мења дотадашња правна ситуација одређеног субјекта права, његов дотадашњи правни статус, могу да буду предмет ванредног укидања, уколико након тога дође до настанка таквих околности које више не оправдавају постојање тог решења из разлога  наведених у члану 256. ЗУП-а? По ставу аутора и ова решења, која подлежу извршењу у ширем смислу могу, и ако су испуњени услови, треба да буду предмет ванредног укидања. Тренутком извршности у  ширем смислу започиње правно дејство решења. Иако не садрже обавезу на чињење, пропуштање, трпљење, она мењају правни статус субјекта права чиме долази до њиховог извршења.  У противном, применом ванредног укидања само на решења извршива у ужем смислу, знатно би се сузила могућност примене овог средства и ускратила могућност интервенције органа у некој ситуацији у којој би она била неопходна и нужна.
 
 За ово правно средство није битно да ли је поступак извршења покренут и да ли је у току, а по ставу аутора  небитно је ни да ли окончан, јер чак и ако јесте, уклања се решење из правног промета и престаје основ правних и фактичих последица за убудуће, посебно ако се има у виду да постоје радње извршења које трају, па их треба прекинути, а прописана је могућност накнаде штете странци која услед укидања трпи штету о чему одлучује надлежни суд у парничном поступку (члан 256. став 4.ЗУП-а).  Такође није од утицаја ни то да ли је окончан поступак по жалби ни да ли је још увек у току поступак по неком ванредном правном средству. Колико је законодавац сматрао да ово ванредно средство треба примењивати рестриктивно показује и чињеница да је прописао да се решење може укинути делимично и то само у обиму који је неопходан да се опасност отклони или заштите наведени јавни интереси.
  
Начин на који се врши уклањање решења из правног промета је укидање што значи да правне последице оваквог чина настају за убудуће. Иначе нема рока у коме се ово ванредно средство може применити што показује квалитет добара које се његовим прописивањем штити.
  
Ванредно укидање не може да се врши по захтеву странке, нити је за њега потребан њен пристанак. Странка је заштићена могућношћу накнаде штете и ово је једино ванредно правно средство код кога је законодавац прописао обавезу накнаде штете у случају његове примене, јер се управо ради о извршном решењу на основу кога је странка стекла одређена права, које без њеног пристанка, под законом пропиасним условима, може да буде ставњено ван снаге. Оваквим прописивањем права на накнаду штете, наглашена је ванредност примене овог средства и овлашћења  органа да интервенише у случају потребе. Поднесак странке којим тражи примену овог средства  сматра се иницијативом, па уколико орган  сматра да нису испуњени услови за примену, неће одлучивати решењем, већ ће о својим разлозима обавестити подносиоца. Овакво обавештење нема карактер управног акта против кога може да се води управни спор, у смислу члана 3. и члана 4. Закона о управним споровима ( у даљем тексту: ЗУС)³, чак ни када  орган донесе одлуку  у форми решења, јер се њиме не решава о одређеном праву или обавези физичког или правног лица, односно друге странке у управној ствари.
Поступак по овом правном средству покреће се искључиво по службеној дужности од стране надлежног органа. То је првостепени орган као доносилац, а може га укинути и другостепени. Ако њега нема то може да учини  орган који врши надзор над доносиоцем.
Овако утврђена надлежност за поступање различитих органа указује на озбиљност примене овог средства. Иначе, против решења којим се раније решење укида допуштена је жалба само кад је то решење донео првостепени орган. Када је то решење донео другостепени орган или орган који врши надзор против таквог решења може се непосредно покренути управни спор.

Судска пракса

Због рестриктивности примене и посебности услова ово ванредно правно средство се ретко примењује. Због тога и судска пракса не садржи већи број примера из чије би се анализе лакше могло уочити како и када ово средство треба примењивати. Постојећа пракса  већином указује на  неадекватну и незакониту примену овог средства од стране органа и углавном је пример  како га не треба користити.
  
До ступања на снагу и почетка примене Закона о уређењу судова_⁴, за поступање у управном спору, оцену законитости аката донетих применом овог правног средства   вршили су окружни судови и Врховни суд Србије, а од 01.01.2010.године надлежност у управном спору је установљена за новоформирани Управни суд у Београду.
  
Ранија судска пракса забележила је само два примера карактеристична за примену овог института. Један се тиче могућности настанка тешке опасности по живот и здравље људи односно њеног настанка па је суд закључио да за примену овог средства није потребно да је оваква опасност и настала, већ да је само настала могућност њеног настанка. О томе се изјаснио Савезни Врховни суд у својој пресуди⁵ :

"За оцену питања да ли би извршењем акта настала тешка опасност по живот и здравље људи није потребно да је таква опасност настала неком непосредном извршеном радњом, већ је довољно да би извршењем акта постојала објективна могућност угрожавања живота и безбедности људи".

О томе да се ова врста правног средства може користити и употребити само по службеној дужности судска пракса је забележила став изражен кроз Закључак број 2 са саветовања Управних одељења Савезног суда, републичких и покрајинских судова и Врховног суда Србије одржаног у Београду 09.12.1986.године у коме су се судови изјаснили⁶.

"Надлежни орган за доношење решења о укидању извршног решења у смислу члана 266. (256.) став 2. ЗУП-а, је орган који је донео извршно решење с тим, ако је извршно решење донео првостепени орган, њега може укинути и другостепени орган, а ако таквог нема онда надзорни органи. Поступак за ванредно укидање извршног решења покреће се и решење доноси само по службеној дужности. Заинтересовани органи, организације и појединци могу дати иницијативу за доношење решења о укидању извршног решења, а ако орган такву иницијативу не прихвати, не доноси решење већ о томе обавештава подносиоца иницијативе."

У пракси Врховног суда Србије забележена су два става изражена у истој пресуди везана за примену овог института. Један се тиче начина на који се покреће поступак за ванредно укидање решења и он је идентичан као и став заузет од стране Савезног врховног суда и о томе  се Врховни суд Србије изјаснио⁷ :
  
"Ванредно укидање решења из члана 256. ЗУП-а увек се доноси по службеној дужности."
   
Образложење за заузимање оваквог става произилази из чињенице да је тиме што је усвојен захтев заинтересованог лица за ванредно укидање решења учињена повреда правила поступања, јер се решење о ванредном укидању из члана 256. ЗУП-а увек доноси по службеној дужности. Заинтересована лица за примену овог средства могу дати иницијативу за доношење решења о укидању извршног решења, али се оно увек доноси по службеној дужности, јер се увек односи на извршна решења, а уколико се донесе такво решење странка која је извршним решењем стекла одређена права у смислу члана 256. тачка 4. ЗУП-а има право на накнаду претрпљене штете уколико такву штету трпи услед укидања решења. Због тога је  управни орган обавезан да оцени да ли ће по службеној дужности донети решење из цитиране законске одредбе, а за случај да оцени да нема услова за примену овог средства, доставиће обавештење подносиоцу иницијативе које обавештење нема карактер управног акта па се против њега не може водити управни спор.

У истој пресуди заузет је још један став који је битан за примену овог инситута,  о чему се Врховни суд Србије изјаснио:
    
„Ванредним укидањем решења у управном поступку се отклањају штетне последице неограниченом броју људи, па се ово ванредно средство не може користити у случају када се извршним решењем наноси штета здрављу неком од суседа“.
  
Образложење за овакав став Врховни суд Србије је нашао у томе да извршност решења која настаје на начин предвиђен одредбом члана 261. тачка 3. ЗУП-а треба да се односи на решење чијим се непосредним извршавањем стварају последице из члана 256. ЗУП-а   и то за неограничен број људи. У тој управној ствари решење које је укинуто по овом ванредном правном средству, својим непосредним извршењем не ствара никакву непосредну опасност предвиђену цитираном законском одредбом већ представља само један од доказа у поступку прибављања одобрења за градњу стругаре. Такође, оно се примењује само у ситуацијама ако се непосредне опасности предвиђене овом одредбом не би могле успешно отклонити другим средствима којима би се мање дирало у стечена права.
  
Поред наведеног, приликом одлучивања о овом ванредном средству, без обзира што није потребан пристанак странке за његову примену и што оно подразумева ефикасно поступање органа по добијању обавештења о потреби његове примене, јер је у изгледу  наступање тешких последица,  не могу се странци ускратити процесна права  прописана ЗУП-ом, посебно право да буде обавештена о покретању поступка по службеној дужности, а посебно да као странка буде саслушана и да јој буде омогућено изјашњење у поступку, све у смислу члана 9. и члана 133. ЗУП-а.У том смислу се изјаснио и Управни суд⁸ :

„Приликом доношења оспореног решења учињена је повреда правила поступања из члана 9. ЗУП-а која је била од утицаја на решење ствари, којом је прописано да се пре доношења решења странци мора омогућити да се изјасни о чињеницама и околностима које су од значаја за доношење решења и да се решење може донети без претхдног саслушања странке само у случајевима у којима је то законом допуштено.Тужени је сматрао да су се стекли услови из члана 256. ЗУП-а за ванредно укидање решења којим је одобрена изградња пословног објекта за прераду камена и грађевинског материјала.У конкретном случају, оспорено решење је донето без саслушања тужиоца у својству странке, па је на овај начин учињена повреда правила поступања из члана 133. ЗУП-а, јер је на овај начин тужилац онемогућен да учествује у испитном поступку ради остварења циља поступка, да даје потребне податке и брани своја права и законом заштићене интересе.“  
   
З а к љ у ч а к

Ванредно укидање као једно од ванредних правних средстава може се примењивати само под законом прописним условима. Његова примена је изузетна и не сме се користити као начин за стављање ван правног промета решења за које су протекли рокови по жалби или осталим ванредним средствима.Свако супротно поступање  значи кршење начела законитости и начела правноснажности, што за последицу има повреду како правне сигурности тако и очувања јавног интереса.
  
Ово ванредно правно средство се увек покреће по службеној дужности, а заинтересована лица могу само давати иницијативу за покретање постука.
  
Уколико орган не прихвати иницијативу за покретање поступка по службеној дужности обавестиће о томе подносиоца. Обавештење нема карактер управног акта против ког би се користила правна средства, чак и ако је обавештење дато у форми решења.


Стево Ђурановић,
судија Управног суда

ОДЛАГАЊЕ ИЗВРШЕЊА УПРАВНОГ АКТА ОД СТРАНЕ СУДА

Преглед решења у упоредном праву 

 
Одговарајући на захтев за ефикасном судском заштитом права и правних интереса учесника у управном спору, Закон о управним споровима (''Сл. гласник РС'' број  111/09) донео је низ новина, од којих је свакако једна од значајнијих могућност одлагања извршења управног акта од стране суда.

Општа разматрања

Према одредби члана 23. став 1. Закона о упоравним споровима, тужба, по правилу, не одлаже извршење управног акта против кога је поднета.

Како су се у спровођењу извршења управних аката могле појавити околности које би тужиоцу моглe нанети штету која би се тешко  моглa надокнадити, то се увођењем института одлагања оваква животна, па и правна ситуација могла ублажити.

Стога је и одредбом члана 23. став 2.  Закона о упоравним споровима прописано да по захтеву тужиоца, суд може одложити извршење коначног управног акта којим је мериторно одлучено у управној ствари, до доношења судске одлуке, ако би извршење нанело тужиоцу штету која би се тешко могла надокнадити, а одлагање није противно јавном интересу, нити би се одлагањем нанела већа или ненадокнадива штета противној странци, односно заинтересованом лицу. Став трећи истог члана прописује да изузетно, странка из управног поступка може тражити од суда одлагање извршења управног акта и пре подношења тужбе у случају хитности и када је изјављена жалба која по закону нема одложно дејство, а поступак по жалби није окончан. Ставом четвртим дефинисано је поступање суда у овој правној ситуацији, па тако по захтеву за одлагање извршења суд одлучује решењем, најкасније у року од пет дана од дана пријема захтева из ст. 2. и 3. овог члана.

На овај начин одлучивање о захтеву за одлагање није остављено искључиво у надлежности управних органа. Тиме се суд нашао у новој улози, и то спречевања правних последица извршења управног акта који се тужбом оспорава, сходно одредби члана 23. став 2. Закона. али што је и важније, могућности деловања и његове активне улоге у ситуацији када није донет коначни управни акт, односно, када поступак по жалби није окончан, али су правне последице одлуке првостепеног управног органа у спротности са правним интересом странке у поступку да се управни акт не изврши, а како је то прписано одредбом члана 23. став 3. Закона.

Прихватајући ово решење, суд је у поступању обезбедио потпуну судску заштиту права и правних интереса тужиоца али и трећих лица у управном спору, чиме су потврђени и одговарајући међународно – правни стандарди.

Како је у ранијем реферату који је објављен у првом Билтену Врховног касационог суда дато исцрпно дефинисање појма одлагања извршења и поступања суда при одлучивању о захтеву, то налазим као потребу да овим радом искажем бар основне идеје других законодавстава у примени института одлагања извршења управног акта од стране суда, и укажем на решења која би се могла инкорпорирати у домађе законодавство, са основном идејом - пружања довољне и што ефикасније заштите учесника у управном спору и налажења најоптималнијих решења. Управо, заштита људских права у управном поступку, давање могућности да странка има могућност да поднесе правни лек пред независни и непристрастни суд, а у управно-судској пракси, право на подношење захтева за одлагање извршења управног акта, у нераскидивој су вези са правом на ефикасну судску заштиту. Стога, не само да се ради о основном уставном принципу, већ и о међународно - правним стандардима из Конвенције о заштити људских права и основних слобода, као и о општим правним начеима према праву Европске уније

Одлагања извршења управног акта
Приказ решења датих у појединим законима земаља у окружењу

Нови Закон о управним споровима Хрватске прописује да ''суд може одлучити да тужба има одгодни учинак ако би се извршењем појединачне одлуке или управног уговора тужитељу нанијела штета која би се тешко могла поправити, ако законом није прописано да жалба не одгађа извршење појединачне одлуке, а одгода није противна јавном интересу'' али и оставља могућност одређивања привремене мере тако да ''суд може на приједлог странке издати привремену мјеру ако је то нужно како би се избјегла тешка и непоправљива штета.''

Према Закону о управним споровима Црне Горе, у члану 13. прописано је да ''тужба, по правилу, не спрјечава извршење управног или другог акта против кога је поднијета.  али по захтјеву тужиоца, орган чији се акт извршава, односно орган надлежан за извршење, ако је у питању акт организације која није овлашћена за извршење, одложиће извршење до правоснажности судске одлуке, ако би извршење нанијело тужиоцу штету која би се тешко могла надокнадити, а одлагање није противно јавном интересу, нити би се одлагањем нанијела већа ненакнадива штета противној странци. Уз захтјев за одлагање мора се приложити доказ о поднијетој тужби. По захтјеву надлежни орган мора донијети рјешење најкасније у року од три дана од дана пријема захтјева. Орган из става 2 овог  члана може и из других важних разлога одложити извршење оспореног акта, ако то није у супротности са јавним интересом. Члан 14. истог закона прописује да тужилац може од суда захтјевати доношење привремене мјере за уређење стања до доношења судске одлуке, ако се мјером из члана  13. став 2. овог закона не могу спријечити велике штетне посљедице за тужиоца или  би оспорени акт прузроковао ненакнадиву штету.  О привременој мјери одлучује предсједник вијећа у року од пет дана од дана подношења захтјева. Против рјешења којим је одлучено о привременој мјери може се изјавити жалба вијећу Управног суда у року од три дана. Жалба не задржава извршење привремене мјере. Вијеће Управног суда  одлучује о жалби  у року од седам дана од дана пријема жалбе.'' Овде је приметна правна конструкција по којој  се тужилац морао најпре обратити управном органу надлежном за извршење са захтевом  за одлагање извршења оспораваног акта, па тек у колико надлежни управни орган не одложи извршење, тужилац је могао суду да поднесе захтев за одређивање привремене мере, или пак ако суд нађе да је то неопходно ради спречавања штетних последица по тужиоца.

У Словенији, Закон познаје више врста привремених мера. Код прве врсте привремене мере оцењује се испуњеност услова и то тешко поправљива штета за тужиоца и погођеност јавне користи преко начела пропорционалности, дуга врста привремене мере представља меру за привремено уређење стања с обзиром на спорни правни однос, док се трећа врста мера доноси у случајевима кршења људских права.

Закон о управним споровима Босне и Херцеговине у члану 18. прописује да ''тужба по правилу, не спречава извршење коначног управног акта против кога је поднесена, ако законом није друкчије одређено. По захтјеву тужиоца, надлежна институција за провођење извршења побијаног коначног управног акта, одгодит ће извршење до коначне судске одлуке, ако би извршење нанијело тужиоцу штету која би се тешко могла поправити, а одгађање није противно јавном интересу нити би се њиме нанијела већа ненадокнадива штета противној странци. Уз захтјев за одгађање мора се приложити доказ о поднесеној тужби. По сваком захтјеву надлежна институција мора  донијети рјешење најкасније у року од три дана од пријема захтјева за одгоду извршења. Надлежна институција из става 2. овог  члана може и из других разлога одгодити извршење побијаног  коначног управног акта до коначне судске одлуке, ако то јавни интерес дозвољава. Под условима из ст. 2. и 3. овог члана о одгађању извршења коначног управног акта против  којег је поднесена тужба може одлучити и Суд коме је тужба поднесена, ако то писмено затражи тужилац.''

Слично решење садржи и Закон о управним споровима Републике Српске, па је одредбом члана 14. прописано да ''тужба, по правилу, не спречава извршење управног акта против кога је поднесена. По захтјеву тужиоца, орган надлежан за извршење одложиће извршење акта, до коначне судске одлуке ако би извршење нанијело тужиоцу штету која би се тешко могла надокнадити, а одлагање није противно јавном интересу, нити би се одлагањем нанијела већа ненадокнадива штета противној странци. Уз захтјев за одлагање мора се приложити доказ о поднесеној тужби. По таквом захтјеву надлежни орган мора донијети рјешење најкасније у року од осам дана од пријема захтјева. Орган из става 2. овог члана може и из других разлога одложити извршење оспореног управног акта до доношења судске одлуке, ако то јавни интерес дозвољава. Под условима из ставова 2. и 3. овог члана о одлагању извршења управног акта против којег је поднесена тужба може одлучити и надлежни суд код којег је тужба поднесена, ако то писмено затражи тужилац. Овај захтјев тужилац може поставити само под условом ако претходно није тражио одлагање извршења рјешења код органа из става 2. овог члана суд може одложити извршење управног акта у трајању  до 60 дана рачунајући од дана доношења  одлуке о одлагању. О захтјеву из претходног става суд је дужан одлучити у року од 15 дана.''

Члан 16. Закона о управим споровима Дистрикта Брчко прописује да ''тужба, по правилу, не спречава извршење управног акта против кога је поднесена, ако законом није друкчије одређено али даље прописује да ће по образложеном захтеву тужиоца, суд наредити одлагање извршења управног акта до коначне одлуке, ако би извршење нанијело тужиоцу штету која би се тешко могла надокнадити, а одлагање није противно јавном интересу нити би се одлагањем нанијела штета која би се тешко могла надокнадити противној странци. Суд може и из других разлога одложити извршење оспореног управног акта до коначне судске одлуке, ако то јавни интерес дозвољава. Суд ће о захтјеву тужиоца за одлагање извршења управног акта одлучити у року од 24 сата од момента подношења захтјева. Жалба изјављена на рјешење суда о одлагању извршења не одлаже његово извршење.''

Код изнетог, када говоримо о законодвствима у окружењу, може се уочити да се код одложног дејства тужбе углавном примењује концепт одређивања привремене мере, којом се привремено уређује спорни однос, односно стање, а без намера да се нешто дубље анализирају прихваћени концепти, може се успешно бранити теза да је привремена мера шире постављена и пружа могућност да се привремено уреди спорно стање, посебно имајући у виду сложеност управног спора.

Осврт на решења немачког законодавства

Ради општијег приказа решења која су примењена у појединим законодавствима издвајам и приказ о привременој правној заштита против управних аката, према немачком праву. Разлог за ово је управо систем заштите у управом поступку и спору који датира из 1836. године, када је основан и први административни суд. Према Закону о управним судовима (ЗУС) то су одредбе - параграфи § 80 и § 80а.

Полазиште и основна разлика од наведених приказа датих законодавних решења у примени института одлагања извршења управног акта, односно привремене правне заштита је управо одредба параграфа 80. Закона, којом је прописано да приговор и тужба за укидање управног акта имају одложно дејство. Стога након подношења тужбе, а до доношења одлуке, орган управе у том периоду не сме да спроведе мере извршења управног акта. Ова одредба је начелног карактера и важи за све управне акте, независно од њиховог садржаја.

Одредбе параграфа 80. и 80а. Закона регулишу привремену правну заштиту против управних аката при чему се управним актом сматра свака суверена мера коју орган управе предузима ради регулисања појединачног случаја у области јавног права и која је усмерена на директно екстерно правно дејство.

Управни акт се не може побијати након једног месеца, те након истека рока од једног месеца, се више не могу предузмати мере – улагати правна средства, против управног акта. То се мора учинити пре истека рока од једног месеца, а у свакој покрајини могуће је управном суду поднети тужбу за укидање управног акта, а у неким савезним покрајинама претходно се мора уложити приговор органу управе који је донео управни акт. Сагласно изнетом, извршност управног акта настаје тек протеком времена од једног месеца или пак по окончању проведеног поступка по тужби.

Међутим, од овог општег правила прописани су изузеци, те у законом прописаним случајевима орган управе може да спроведе извршење управног акта иако је против истог поднета тужба или још није истекао рок од једног месеца. Ова одступања су одређена код потраживања јавних дажбина и трошкова, код неодложних налога и мера полицијских извршних службеника, у случајевима у којима орган управе који је донео управни акт или који је надлежан за одлучивање о приговору у општем интересу или у превасходном интересу једне од укључених страна посебно налаже тренутно извршење, као и у другим случајевима када сам закон – материјално правни пропис одређује да не постоји одложно дејство акта. У примени ових одступања, орган управе орган управе је дужан да писмено образложи зашто налаже тренутно извршење, при чему орган управе који је донео управни акт или је надлежан за одлучивање о приговору може да одложи извршење, уколико савезним законом није другачије регулисано. На тај начин остављено је право управом огану да и у случајевима када би било могуће тренутно извршење, ипак одложи извршање акта. Тиме тужба за укидање управног акта и приговор имају одложно дејство.

За примену овог института, а са аспекта одлучивања суда, су норме из којих произилази могућност да се и пред судом оствари право на привремену правну заштиту у ситуацијама када акт предвиђа тренутно извршење. Стога на постављен захтев, суд у погледу главне ствари у случајевима када акт садржи одредбу о тренутном извршењу, у целини или делимично може да наложи одложно дејство, и тиме исто успостави у целини или делимично. У пракси се подноси тужба против управног акта, а како тужба због примене наведених одредби не поседује одложно дејство додатно се суду подноси захтев за одлагање. Ако се тај захтев усвоји, суд налаже одложно дејство тужбе а извршење управног акта се тада може спровести тек када је по основу тужбе донета правоснажна одлука.

Према прегледу праксе и поступања судова, може се уочити да када суд одлучује о оваквом захтеву мора извршити процену интереса за извршење управног акта, јер се интерес да се управни акт не изврши - „интерес за одлагање“ супротставља интересу органа управе који свој управни акт жели да спроведе и има „интерес за извршење“. Да би одлучио који од ова два интереса у конкретном случају поседује приоритет, суд спроводи „збирну процену главне ствари“ а то значи да се проверава да ли тужба за укидање управног акта, према тренутно расположивим документима и информацијама има изгледа за успех. Тужба за укидање управног акта има изгледа за успех, ако је оспорен управни акт противправан и ако повређује права тужиоца. Ако је то случај, преовлађује интерес за одлагање примаоца: јер у правној држави не постоји заштите вредан интерес за извршењем противправног управног акта. Суд тада налаже одложно дејство. Уколико тужба, међутим, нема изгледа за успех, ако је управни акт законит, преовлађује интерес за извршење органа управе: јер грађанин у правној држави не може успешно да се противи законитом поступању органа управе, већ мора да га прихвати. Суд тада одбија захтев, а тренутна извршност остаје на снази.

Нешто опширнију проверу суд спроводи, када је сам орган управе наложио тренутно извршење. Тада суд најпре проверава, да ли је тај налог у довољној мери писмено образложен јер како је то наведено, орган управе је дужан да своју одлуку образложи конкретно и у појединачном случају и да то саопшти тужиоцу, на пример тиме што ће навести, зашто већ сада постоје посебне опасности, итд. То образложење не мора нужно бити тачно, оно само мора да представља одржив основ. При овоме није довољно, ако орган управе само препише текст закона на пример „налаже се тренутно извршење, јер је то у јавном интересу“ или ако само напише да је управни акт очигледно законит. Ако је суд дошао до закључка да је образложење у реду, спроводи процену интереса. У ту сврху проверава као и у ранијем случају изгледе за успех главне ствари. Али чак иако тужба нема изгледа за успех и да је управни акт, дакле, законит суд утврђује, да ли постоји „посебан интерес за извршење“ јер и код законитог управног акта закон прописује да тужба поседује одложно дејство, а ако орган управе жели да одступи од тога, мора да да разлог за своју одлуку и образложи интерес за тренутно извршење.

Ако је орган управе наложио тренутно извршење, суд може поступати на следеће начине и то: ако је управни акт законит, постоји посебан интерес за извршење и образложење органа управе: захтев се одбија а тренутно извршење остаје на снази. Даље, ако је управни акт законит, постоји посебан интерес за извршење, али недостаје образложење органа управе или је мањкаво, суд само укида налог за тренутно извршење а то као последицу има да орган управе поново може да наложи тренутно извршење, али сада са валидним образложењем. како у овој ситуацији поново постоји тренутна извршност против тога се поново може поднети захтев. Следећа варианта је да је управни акт противправан па суд успоставља одложно дејство. И најзад у ситуцији у којој је управни акт законит, али не постоји интерес за тренутно извршење у ком случају суд поново успоставља одложно дејство. Када суд одложи извршење важно је напоменути да он приликом каснијег одлучивања о главној ствари, није везан овом одлуком. Следствено суд може да одложи тренутно извршење, али касније у својој пресуди ипак да одлучи да је управни акт био законит. Треба навести и то да суд на постављени захтев може да измени своју одлуку и да одложи тренутно извршење, иако је ранији захтев одбио.

Примена параграфа § 80.а ЗУС представља релативну новину и односи се на привремену правну заштиту против управних акта са дејством на треће лице. Разликују се начелно две ситуације и то ''повољна управна акта'' са неповољним дејством на треће лице која представљају управна акта која за једног учесника у поступку поседују позитивна дејство, али за неког другог поседују негативно дејство и ''неповољна управна акта'' са повољним дејством на треће лице. Сама норма прописује да „уколико треће лице уложи правно средство против управног акта упућеног другом лицу за које је исти акт повољан, орган управе на захтев повлашћеног лица може да наложи тренутно извршење.“

Као пример то би се односило на ситуацију када је донет повољан управни акт, нпр. дозвола за рад угоститељског објекта. Треће лице подноси тужбу, нпр. сусед, који жели да спречи да прималац може да послује у угоститељском објекту. Тужба трећег лица поседује одложно дејство. Прималац дакле не сме да отвори угоститељски објекат. Уколико не жели да чека док се не донесе одлука по основу тужбе трећег лица, органу управе се може поднети захтев а након тога орган управе може да наложи тренутно извршење. Исто то може да наложи и суд, ако се захтев поднесе суду. То је регулисано нормом да „суд на захтев може да измени или укине мере сходно ставовима 1. и 2. или да предузме такве мере.“ Као и у раније наведеним случајевима суд приликом одлучивања узајамно процењује постојеће интересе али се  овога пута ради о интересу за извршење лица које има позитиван акт и интересу за одлагање трећег лица. Суд и у овој ситуацији проводи збирну процену главне ствари.

Закон регулише, даље, и супротну ситуацију, по којој „уколико треће лице уложи правно средство против управног акта упућеног другом лицу за које је исти акт повољан, орган управе на захтев трећег лица може да одложи извршење“. У овим случајевима треће лице органу управе или суду може да поднесе захтев за одлагање извршења. Поново су меродавни изгледи за успех главне ствари, а ако је сам орган управе наложио тренутно извршење, суд осим тога проверава и образложење органа управе и постојање посебног интереса за извршење. Једина разлика лежи у томе, што се у крајњој линији ради о два „приватна“ интереса, а не о интересу органа управе.

И најзад, закон прописује и ситуацију у случају доношења ''неповољног'' управног акта, по којој „ако укључено лице уложи правно средство против њему упућеног и за њега неповољног управног акта који поседује повољно дејство на треће лице, орган управе на захтев трећег лица може да наложи тренутно извршење.“ Примера ради тиме је регулисана ситуација у којој је лицу на кога се односи управни акт одређена каква забрана те исти против тог  управног акта подноси тужбу која поседује одложно дејство па се забрана не може извршити. Треће лице коме ова забрана ''одговара'' то не жели да прихвати и захтева тренутно спровођење извршења. У тој ситацији органу управе или суду може се поднети захтев за налагање тренутног извршења.

Закључна разматрања

Сложеност и спорност односа произашлих из решавања у управним стварима, као и задирање у основна људска права, одређују и поступање суда али само у оквирима  решења која садржи закон.

Заједничко свим наведеним системима је настојање законодавца да се оствари што ефикаснија заштита учесника у управно - правном односу, али и да се заштите основни јавни интереси. „Интересу за одлагање“ увек се супротставља „интерес за извршење“ и то без обзира да ли се ради о системима који прокламују суспензивно дејство тужбе или пак пописују да тужба не задржава спровођење управног акта.

Стога, законом постављање исувише уских – рестриктивних оквира, или пак њихова превелика ширина, могу довести до правне несигурности и неједнаког поступања у сличним стварима.


Павел Јонаш, 
судија Управног суда


СХОДНА ПРИМЕНА НЕКИХ ОДРЕДБИ НОВОГ
ЗАКОНА О ПАРНИЧНОМ ПОСТУПКУ У УПРАВНИМ
СПОРОВИМА


У В О Д
 
Одредбом члана  74. Закона о управним споровима  (''Службени гласник РС'', број 111/09), који је ступио на снагу 29.12.2009. године је прописано да на питања поступка решавања управних спорова која нису уређена овим законом сходно ће се примењивати одредбе  закона којим се уређује парнични поступак.

Нови Закон о парничном поступку објављен је у "Службеном гласнику РС" бр. 72/11 и ступио је на снагу 1. фебруара 2012.године.

Према образложењу предлога новог закона  новим Законом о парничном поступку  се конкретизује  право на суђење у разумном  року и убрзање поступка,  што је остварено заоштравањем  процеса дисциплине и сузбијање  злоупотребе процесних права.  Закон је усклађен са Европском конвенцијом  за заштиту људских права и основних слобода Савета Европе коју је прихватила и наша земља.

Досадашња пракса је показала да је неефикасност судова била  последица у приличној мери  због одредби  старог Закона о парничом поступку који је странкама  омогућавао одуговлачење поступка а  евидентно је да од ефикасних процесних прописа у великој мери зависи  и правилна примена матријално правних прописа.

Како се новим одредбама Закона о парничном поступку (ЗПП) у већој или мањој мери другачије  уређују правила поступка за пружање судске правне заштите, у односу на стари  ЗПП,  то се овим  рефератом жели осветлити неколико правних инсистута новог ЗПП-а, посебно у одржавању јавних расправа пред  Управним судом у смислу одредби члана 33. -39. Закона о управним споровиmaq.

Достављање писмена

Нови Закон о парничном поступку је посебну пажњу посветио достављању  писмена јер се успешним достављањем списима  онемогућава  одуговлачење поступка и злоупотреба процесних права странака а уколико достављање није извршено у складу са законом  оно је неуредно и управни спор  не може да се развије ка мериторној одлуци.
 
Одредбом  члана 128. Закона предвиђено је више органа преко којих се може извршити  достављање  и то непосредно у суду, преко поште, лица регистрованих за обављање послова достављања, лица запосленог у суду, других државних лица, лица са јавним овлашћењима или других лица одређених посебним прописима на начин прописан  овим законом. Одредбом овог члана је прописано и да лице које врши достављање је дужно да на захтев лица коме се достављање врши докаже својство лица овлашћеног за достављање а лица која достављач затекне на месту на коме треба да се изврши достављање  дужна су да на његов захтев пруже податке о свом идентитету.  Одредбом истог члана  је прописано да на захтев суда је надлежни орган полиције  дужан да му помогне приликом обављања послова достављања.
 
Одредбом члана  129. је  прописано да се достављање може извршити и електронским путем  у складу са   посебним прописима. Битну новину Закона о парничном поступку представља  достављањем електронским путем уз услов да је могуће да се обезбеди  повратни податак да је лице примило писмено а потврда о пријему  писмена представља одштампани електронски  запис о дану и часу када је писмено достављено.

Одредба члана 130., такође, представља новину  у Закону о парничном поступку према којој странке могу непосредно једна другој да доставе поднеске  осим писмена за које је прописано лично достављање.

Према одредби члана 131. достављање физичким лицима врши се на адресу која је означена у тужби односно на адресу пребивалишта или боравишта уписану  код органа надлежног за вођење  евиденције у личним картама. Достављање  државним органима, органима аутономне покрајине и јединица локалне самоправе врши се предајом писмена у просторији за предају писмена или писарници а као дан достављања сматра се дан предаје писмена. Достаљање правним лицима  прописано одредбом члана  131. став 3. је уређено на нови начин. Закон предвиђа две алтернативне могућности достављања и то запосленом лицу у правном лицу  под  условом да се достављање врши у просторијама правног лица односно заступнику правног лица  на адресу из  јавног регистра односно на адресу његовог пребивалишта.  Према томе није правилно достављање писмена члановима правног лица односно члановима органа правног лица уколико нису  истовремено и запослена лица  у правном лицу као и достављање изван просторија правног лица. Новина је  и да се достављање писмена може извршити и заступнику правног лица на адресу његовог пребивалишта, поред адресе правног лица из  јавног регистра.
Судска пракса:
"За лице које потпише доставницу  и стави печат правног лица постоји претпоставка да је овлашћено  за пријем писмена, која се  може обарати доказивањем да је печатом неовлашћено  располагало. При томе лице овлашћено  за заступање правног лица  свакако је овлашћено и за пријем писмена (  из решења  Привредног апелационог суда Иж. 367/10 од 12.02.2010. године)". 

Одредбом члана 132. је прописано достављање војним лицима  припадницима полиције и запосленим у сувоземном, речном, поморском и ваздушном саобраћају када је омогућено  да се достављање позива може извршити и преко њихове команде односно   непосредног старешине или руководиоца  а по потреби може да им се на тај начин врши достављање и осталих писмена.

Одредбом  члана 133. је прописано достављање  које треба да се изврши физичким или правним лицима у иностранству или страним држављанима  који уживају имунитет,  као и достављање правним лицима који имају седиште у иностранству а представништво у Републици Србији, када се достављање може извршити и њиховом представништу.

У члану 134. је прописано достављање лицима лишеним слободе  када се достављање врши преко Завода за извршење кривичних санкција.

Према одредби члана 135 ако странка има законског заступника достављање се врши законском заступнику ако законом није другачије прописано а ако странка има више законских заступника односно  пуномоћника  довољно је да се достављање изврши  једном од њих.
Судска пракса:
"Ако странка има пуномоћника-адвоката, позивање за ново рочиште није уредно ако је позив  саопштен статутарном заступнику странке који присуствује рочишту већ се независно  од тог саопштења, позив за ново рочиште мора доставити и  адвокату. (Из решења Вишег Трговинског суда В Пж.1154/07 од 23.02.2007 године)".

Одредбама чл. 136, 137. и 138. је уређено достављање писмена  адвокатима  према којима се достављање може извршити предајом писмена лицу  које ради у његовој адвокатској канцеларији  као и предајом писмена  одраслом  члану  породичног домаћиства ако пуномоћник делатност обавља у стану. На исти начин се може   извршити достављање и јавном бележнику и извршитељу.  Одредбама ових чланова Закона о парничном поступку је прописана и могућност да се достављање адвокатима  и правним лицима може извршити  у суду  полагањем у посебан преградак на њихов захтев а по одлуци председника суда.

У члану 139. преузете су одредбе из ранијег  Закона о времену и месту достављања, према којем се достављање врши у радно време и на радном месту или у стану од 7,00-22,00 часа или у суду када се то лице тамо затекне. Мимо овог редовног начина достављања писмено може бити достављено само на основу посебне одлуке суда.

Одредбом члана 140. је регулисано достављање писмена која се не морају лично достављати, уколико се лице коме се  писмено има доставити не затекне у свом стану односно на радном месту. Новина  у новом Закону о парничном поступку у вези  достављања писмена која се не морају лично доставити представља одредба да ако достављање није могло да се изврши предајом писмена неком од одраслих чланова домаћинства или на радном месту када се лице не затекне  у свом стану или на радном месту, да се достављање може извршити прибијањем писмена на врата  стана или просторије правног лица и тиме се сматра да је достављање извршено.

Одредбом члана 141. је уређено  достављање писмена који се морају  лично доставити странци односно законском заступнику или пуномоћнику. Овом одредбом  на нови начин је уређено достављање писмена када је прописано да се та писмена имају лично достављати. Треба напоменути да се одредбе овог члана односе искључиво на физичка лица  што је и прописано ставом 4. овог члана. Наиме, уколико се лице којем се мора лично доставити  писмено не затекне тамо где достављање треба да се изврши, под условом да је адреса тачна, достављач ће да  остави обавештење  да писмено може да се преузме  у суду у року од 30 дана од дана покушаног достављања, након чега се сматра да је достављање уредно извршено. Копија писмена се истиче и на огласној табли суда.  Ставом 3. овог члана је прописано шта треба обавештење да садржи да  би  се достављање сматрало пуноважним.

Циљ ове новине у закону је да се избегне безуспешност достављања и да се омогући ефикасније вођење поступка. Како закон не предвиђа понављање покушаја достављања, то одредбе овог члана значе да већ након првог неуспелог достављања достављач оставља обавештење о томе да се писмено може преузети у суду и да ће копија писмена бити истакнута на огласној табли. Да се поступак не би одуговлачио суд би већ приликом првог достављања писмена достављачу могао доставити и формулар обавештења, а не тек након враћене доставнице да је достављање било безуспешно.

Одредба о одбијању пријема и правних последица одбијања пријема, преузета је из претходног закона и према њој  уколико лице коме је писмено упућено односно одрасли члан  његовог домаћинства односно овлашћено лице или запослени у државном органу или правном лицу без оправданог разлога одбије да прими писмено достављач ће да га остави у стану или просторијама где лице коме је писмено упућено ради или ће писмено да прибије на врата стана или просторије а на доставници ће  да се забележе дан, час и разлог одбијања пријема као и место где је писмено остављено и тиме се сматра да је достављање извршено.

Закон је као новину увео обавезу странке да суду саопшти адресу противне стране којој писмено треба лично да се достави, а ако странка није у могућности да сама сазна адресу и о томе поднесе суду доказе, суд ће од надлежног органа да прибави потребне податке.

Према одредби члана 144. када странка или њен заступник за достављање одлуке којом се поступак правоснажно окончава промени адресу дужни су о томе да обавесте суд, а ако то не учине суд ће да одреди да се сва даља достављања за ту странку врше истицањем писмена на огласну таблу суда. Достављање се сматра извршеним по протеку рока од 8 дана од дана истицања писмена на огласну таблу суда. Ако пуномоћник односно пуномоћник за примање писмена  промени своју адресу а не обавести о томе суд достављање ће се извршити као да пуномоћник није постављен. Одредбе овог члана се примењују и у поступку по ванредном правном леку што представља новину у односу на досадашње законске одредбе  о парничном поступку.    
 Судска праска:
"1) Није у складу са  законом достављање прибијањем писмена  на огласну таблу суда ако је адресар на путу и само ће одређено време ( месец дана) бити одсутан ( одлука Врховног суда  Војводине Гж 22/91).
2) За достављање писмена преко огласне табле суда није довољно да странка отпутује у иностранство већ је потребно да промени пребивалиште или стан (  одлука Окружног суда у Пожаревцу Гж 705/94). Достављање прибијањем писмена на огласну таблу суда неуредно је ако достављање није  било могуће из  других разлога, а не због тога што странка није обавестила суд о промени адресе(одлука Врховног суда Србије Рев.70/94)".

Према одредби члана 145. странка  или њен законски заступник који одсуствује  дуже од 30. дана са адресе на коју је достављење већ извршено дужна је да о томе обавести суд и одреди пуномоћника за примање писмена. Одредба овог члана, такође, представља законску новину у области достављања.

Према одредби члана 146. је  регулисано одређивање пуномоћника за пријем писмена и привременог заступника овлашћења за примање  писмена  ради олакшања достављања странци која се налази у иностранству а нема пуномоћника  у Републици Србији. Новина у новом закону је да ће суд дати рок таквој странци од 30 дана да сама одреди пуномоћника за пријем писмена, ако она то не у чини у том року суд ће сам одредити пуномоћника за пријем писмена на терет странке.

Судска пракса:
"Пуномоћник за примање  писмена овлашћен је само да за странку прима писмена а не и за било коју другу парничну радњу ( одлука Врховног суда Србије Гж 756/77)".

Одредбом члана 147. је регулисано именовање заједничког пуномоћника за примање  писмена у случају супарничарства.

Управни суд има не мале проблеме у погледу достављања писмена заинтересованим лицима до чијих адреса долази из списа које доставља тужени орган уз одговор на тужбу, а које адресе заинтересованих лица због дужине трајања управног поступка могу у међувремену да буду промењене, па услед тога и неуспеле доставе писмена. Уколико након неуспеле доставе писмена заинтересованом лицу достављач на доставници констатује да писмено није уручено јер лице које писмено треба да прими не станује на датој адреси, поставља се питање да ли ће суд одмах применом одредбе члана 144. ЗПП извршити достављање или ће прво затражити, у смислу одредбе члана 128. став 4. и члана 143. ЗПП, помоћ од надлежног органа полиције и на тај начин утврдити праву адресу, па онда достављање извршити применом одредбе члана 141. ЗПП. Како заинтересовано лице пре него што прими тужбу на одговор није обавештено о покренутом управном спору, то оно и нема обавезу да обавештава суд о евентуалној промени адресе, па је ближе становиште да уколико није извршена достава писмена, у конкретном случају тужбе у управном спору заинтересованом лицу због тога што се оно одселило са адресе из списа, да се прво затражи обавештење од полиције о новој адреси, па ако то буде иста адреса из списа, да се онда достава тужбе на одговор изврши по члану 141. став 2. ЗПП.

Међутим, што се тиче ситуације да је тужилац од подношења тужбе променио адресу, а о томе није обавестио суд, као и ситуације да је заинтересовано лице које је примило тужбу ради давања одговора након достављања тужбе променило адресу, а позив за јавну расправу није уручен због промене адресе, у том случају ће суд следећу доставу извршити применом одредбе члана 144. став 2. и 3. ЗПП. 

Странке и њихови пуномоћници у  управном спору 
Странке у управном спору

Одредбом члана  11. Закона о управним споровима је утврђено да  тужилац у управном спору може бити физичко лице  правно и друго лице ако сматра да му је управним актом повређено неко право или на закону засновани интерес. Државни органи, органи аутономне покрајине и  јединице локалне самоуправе,  организација, део привредног друштва са овлашћењима у правном промету, насеље, група лица и други који немају својство правног лица, могу покренути  управни спор ако могу да буду носиоци права и обавеза у којима се решавало у управном поступку. Ако је управним актом повређен  закон на штету јавног интереса управни спор може да покрене надлежни јавни тужилац. А ако су управним актом повређена имовинска права и интереси  Републике Србије, аутономне покрајине  или јединице локалне самоуправне, управни спор може да покрене и надлежно јавно правобранилаштво.

Одредбом члана 12. Закона о управним споровима је прописано да је тужени у управном спору орган чији се  управни акт оспорава, односно орган који по захтеву односно по жалби није донео управни акт, а по члану 13. закона у управном спору може учествовати заинтересовано лице, а то је лице којим би поништај оспореног управног акта непосредно био на штету.

У поступку претходног испитивања  тужбе судија појединац и веће Управног суда нема неких већих проблема око утврђивање страначке легитимације туженог  јер је то орган који је донео управни акт који се оспорава односно орган који по захтеву односно по жалби странке није донео управни акт. Већих проблема има око утврђивања чињенице да ли се управним актом који се тужбом оспорава не дира очигледно у право тужиоца или у његов на закону заснован интерес. Наиме, тужиоци подносе тужбе ако сматрају да им је управним актом повређено неко право и на закону заснован интерес. Ради се о њиховој субјективној процени, а суд ће у управном спору мериторно  одлучити да ли је тужбени захтев основан. Међутим, уколико судија појединац или веће утврди у претходном поступку да се управним актом очигледно не дира у право тужиоца или његов на закону засновани интерес, неће се упуштати у утврђивање чињеница и мериторно решавање тужбе већ ће тужбу одбацити у смислу одредбе члана 26. став 1. тачка 4. ЗУС-а.

Заинтересовано лице и управном спору је по правилу лице које је било странка у другостраначком или вишестраначком управном поступку. Оно нема интерес да као тужилац води управни спор пошто је одлука туженог органа донета у његову корист али је непосредно заинтересовано  за исход управног спора  у којем се одлука туженог органа по тужби тужиоца напада јер би поништај оспореног управног акта био  њему непосредно на штету.

Треба напоменути да за разлику од Закона о парничном поступку у управном  спору нема умешача и лице које се меша у управном спору на страни тужиоца има процесни положај тужиоца чији је циљ поништај оспореног решења, а не опстанак решења какав је циљ заинтересованог лица, па суд са евентуалним поднеском ради  мешања на страни тужиоца треба да поступа као са тужбом у управном спору.

Судска пракса:
"Лице које се меша на страни тужиоца  у управном спору има процесни положај  тужиоца а не заинтересованог лица из члана 15. ЗУС-а (сада 13.), које се у поступку увек појављује на страни туженог органа (ВСС У-2784/2001 од 12.04.2002 године)".

Странке и њихови заступници

Према члану 75. Закона о парничном поступку  странка која је потпуно пословно  способна може сама да предузима радње у поступку, има парничну спосност, а пунолетно лице  коме је ограничена пословна способност  парнично је способно у границама своје пословне  способности. Малолетник је парнично способан у границама признате пословне способности.

Странку која нема  парничну способност  заступа њен законски заступник. То су  родитељи, усвојиоци или  старатељи тог лица.

Суд ће по службеној дужнбости да пази да ли лице које се појављује као странка  може да буде странка у поступку и да ли је парнично способна,  да ли парнично неспособну странку  заступа њен законски заступник и да ли законски заступник има посебно овлашћење ако је оно потребно према посебним прописима.

Лице које се појављује као законски заступник дужно је да приликом преузимања прве радње у поступку докаже да је законски заступник а такође да поднесе посебно овлашћење ако је за предузимање одређених радњи у поступку то потребно.

Судска пракса:
"1) Парнични суд полази од животне претпоставке да је  пунолетна странка пословно и парнично способна. Сумњу  у постојању те  претпоставке може изазвати сама странка својим понашањем или њен противник навођењем околности које убедљиво  говоре да постоји такав недостатак. Гола тврдња противника о томе није довољна. Суд је дужан да у таквом случају провери да ли је странка парнично способна, ( одлука ВСС Рев.1299/99).
2) Ни на који други начин осим извођењем одговарајућих доказа ( па ни тзв.”позајмљивање доказа” из другог поступка) не може се расправљати питање парничне способности странака ( из решења ВС у Ваљеву Гж.310/2010 од 25.02.2010. године)".

 Нови  Закон о парничном поступку је на посебан начин  утврдио у члану 77. заступање правних лица у поступку и тиме направио разлику између законског заступника пословно неспобног и заступника  правног лица. Заступник правног лица у поступку  је лице које је уписано  у одговарајући регистар а одређено је посебним прописом, општим и појединачним актом  правног лица или одлуком суда.  Суд ће у управном спору  водити рачуна да ли заступник правног лица у поступку је лице  које је уписано у одговарајући регистар. Дакле, само то лице  може заступати правно лице у управном спору  а не и друга лица без обзира  на њихову функцију у правном лицу уколико  немају уредно пуномоћје од заступника правног лица у смислу одредбе члана 85. став 2. Закона о парничном поступку.

Пуномоћници

Посебна новина у Закону о парничном поступку представља уређење  положаја, права  и дужности пуномоћника странака. Странке могу да  предузимају радњу у поступку лично или преко пуномоћника који мора да буде адвокат. Ова одредба  која искључује могућност  да странку у поступку заступа друго лице осим адвоката, без обзира да ли то лице има завршени правни факултет  и положени правосудни испит треба да обезбеди закониту и ефикасну заштиту права странке.

Што се тиче заступања правних лица  путем пуномоћника и ту закон  уводи новину према којој пуномоћник правног лица осим адвоката може бити и дипломирани правник са положеним  правосудним испитом који је стално запослен у том правном лицу. Закон је  и поводом заступања правних лица путем пуномоћника изричит, па је за уредно заступање  правног лица у управном  спору непходно уколико  није адвокат  да лице суду поднесе  доказ да има завршени  Правни факултет и положен  правосудни испит и да је стално запослен у том правном лицу. Оба ова услова морају бити кумулативно испуњена. Дакле, за уредно заступање правног лица  ово лице  као пуномоћник мора  да суду приложи осим уредног пуномоћја издатог од заступника правног лица ( члан 77. ЗПП-а) и доказе о испуњености  ова два услова.

Нови закон је углавном преузео  остале одредбе старог Закона о парничном поступку у погледу пуномоћника, па тако и одредбе да пуномоћника адвоката може да замењује адвокатски приправник који је код њега запослен ако је странка тако одредила у пуномоћју, осим у поступку по правним лековима. Дакле, у управном спору адвоката би могао да замени   и адвокатски приправник уколико приложи као доказ да је запослен код адвоката који је пуномоћник странке а која је у пуномоћју издатом адвокату одредила да га може  заменити и његов приправник. Како приправници немају по правилу положен правосудни испит то је законодавац био благонаклон у погледу њиховог учешћа у поступку за разлику од изричитог  става  утврђеног у одредби члана 85.  ЗПП-а.

У новом ЗПП-у  на идентичан  начин као и раније је утврђено које радње може пуномоћник преузети  уколико странка није ближе одредила  овлашћење у пуномоћју. Новина је да није прописано као раније да је адвокату увек потребно посебно ( специјално) пуномоћје за подношење  предлога за понављање поступка.Такође пуномоћник без посебног овлашћења може да од противне  стране прими и наплати досуђене трошкове.

Странка издаје пуномоћје  у писаном облику. Обавезна је писана  форма пуномоћја али је у новом закону  изостала одредба ранијег закона према којој је суд био овлашћен  да ако посумња у истинитост писменог пуномоћја наложи пуномоћнику да поднесе оверено пуномоћје.

Судска пракса:
"Уколико се као странка у поступку  појављује правно лице  са седиштем у иностранству, његов пуномоћник је дужан да приликом  предузимања прве радње  поднесе пуномоћје у писаном облику, стим што то пуномоћје не мора бити оверено јер ову форму не прописују одредбе домаћег процесног права,  које се примењује  увек, без обзира на држављанство и парничне странке ( из решења Привредног апелационог суда Иж.129/10 од10.02.2010. године)".

Према члану 91. став 1. ЗПП, пуномоћник је дужан да приликом предузимања прве радње у поступку поднесе пуномоћје, а према ставу 2. ако суд утврди да лице које се појављује као пуномоћник није овлашћено за предузимање одређене радње, суд ће да укине парничне радње које је то лице предузело ако те радње странка није накнадно одобрила. Поставља се питање да ли је изричитост одредбе става 1. овог члана релативизована одредбом става 2., односно да ли су оне у коализији.

Према ставу заузетом на седници Одељења за привредне спорове Вишег трговинског суда од 05. и 25.10. и 07. и 14.11.2006. године, пуномоћник је дужан да приликом предузимања прве радње поднесе пуномоћје и суд тужбу без пуномоћја одмах одбацује са образложењем да је поднета од стране неовлашћеног лица. На основу изнетог може се закључити да се могућност накнадног одобрења парничних радњи односи само на радње којима је прекорачено пуномоћје,  а не и на радње без пуномоћја, односно на поједине радње за које пуномоћник нема овлашћење, а које би накнадно могле бити од странке одобрене.

У погледу опозива  и отказа пуномоћја и престанка пуномоћја услед смрти физичког лица  проглашење за умрло и губитком пословне способности  нови ЗПП овај део уређује на идентичан начин као и претходни закон.

На другачији начин нови ЗПП у члану 94 уређује престанак парничног пуномоћја  као правну последицу отварања стечаја или ликвидације  правног лица. Према овој одредби пуномоћје које је издало правно лице престаје  престанком правног лица, отварањем стечајног поступка и  поступка ликвидације. На основу ове одредбе отварањем стечајног поступка и поступка ликвидације над правним лицем,  престаје овлашћење законског заступаника  правног лица из члана 77. ЗПП за заступање правног лица, а ако има пуномоћника коме је он издао пуномоћје по члану 85. став 2. ЗПП-а, престаје и овлашћење пуномоћника, и та права прелазе на стечајног управника, односно  ликвидационог управника.

Положај јавног правобранилаштва у управном спору

Законом о јавном правобранилаштву (“Службени гласник РС”,бр.43/91) је прописано да послове правне заштите, имовинских права  и интереса Републике Србије, аутономне покрајне, града и општине обавља Јавно правобранилаштво ако законом или одлуком аутономне покрајне или града или општине није другачије одређено. Јавно правобранилаштво је законски заступник Републике, аутономне покрајне, града и општине.

Одредбом члана 9. Законом о јавном правобранилаштву је утврђено да Републичко јавно правобранилаштво у судским и управном поступку заступа Републику Србију и њене органа и организације ради остваривања њихових имовинских права и интереса и има положај законског заступника а може заступати и друга правна лица када интереси тих правних лица нису у супротности са функцијом коју врши. Према члану 11.истог закона судови су дужни да у стварима у којима је предвиђено заступање од стране Републичког јавног правобранилаштва достављају сва писмена непосредно Републичком јавном правобранилаштву а достављање извршено противно овој одредби не производи правно дејство. Чланом 15. истог закона је прописано да трошкови заступања у судским и управим поступцима се Републичком јавном правобранилаштву признају по прописима о накнадни трошкова за рад адвоката.

На идентичан начин је, као и у Закону о јавном правобранилаштву, уређен и положај Покрајинског јавног правобранилаштва Војводине и то Покрајинском Скупштинском одлуком о обављању послова правне заштите имовинских права и интереса Аутономне покрајине Војводине (“Службени лист АПВ”,бр.10/04, 16/05, 18/09). Према овој одлуци послове правне заштите имовинских права и интереса Аутономне покрајне Војводине обавља Покрајинско јавно правобранилаштво Војводине. Чланом 11. исте Покрајинске Скупштинске одлуке је прописано да послове правне заштите имовинских права и интереса покрајине и њених органа, организација и служби правобранилаштво обавља на основу закона и других прописа у складу са Уставом и законом. Чланом 14. одлуке је на идентичан начин као и у закону уређено достављање писмена, а чланом 15. је утврђена могућност заступања и других правних лица чији је оснивач Аутономна покрајна Војводина ако интереси тих лица нису у супротности са функцијом правобранилаштва.

Одлуком о Градском јавном правобранилаштву (“Службени лист града Београда”, бр.5/92, 16/96, 3/01) је прописано да послове правне заштите имовинских права и интереса града Београда обавља Градско јавно правобранилаштво и да оно предузима правне радње и користи правна средства пред судовима и другим надлежним органима ради остваривања имовинских права и интереса града и њихових органа, организација и других правних лица чије се финансирање обезбеђује у буџету града.

Законом о локалној самоуправи (“Службени гласник РС”,бр.129/07) у члану 20. став 1. тачка 27. је прописано да општина преко својих органа,  а у складу са Уставом и законом организује вршење послова правне заштите својих права и интереса а у тачки 28. да образује органе, организације и службе за потребе општине и уређује њихову организацију и рад. Иако постојање општинских јавних правобранилаштава у општинама према Закону о локалној самоуправи није обавезно, само у неколико мањих општина у Републици се правна заштита имовинских права и интереса не остварује путем Јавног правобранилаштва општине већ на други начин утврђен статутом општине.

У члану 11. став 4. Закона о управним споровима ( “Службени гласник РС”, бр. 111/09) је прописано да надлежно јавно правобранилаштво може покренути управни спор ако су управим актом повређена имовинска права и интереси Републике Србије, аутономне покрајне и јединице локалне самоуправе.

Законом о парничном поступку (“Службени гласник РС”,бр.72/11) је учешће јавног правобранилаштва у парничном поступку уређено одредбама члана 131., 162. и 334.

Одредбом члана 131. став 2. је прописано да достављање писмена јавном правобранилаштву се врши предајом писмена у просторији за пријем писмена или писарници, а као дан достављања се сматра дан предаје писмена.

Према члану 162. ЗПП, када се појављује као пуномоћник странке у поступку јавни правобранилац има право на награду која се признаје адвокату по Адвокатској тарифи.

Одредбом члана 334. у вези члана 333. Закона о парничном поступку је прописано поступање суда према јавном правобраниоцу уколико нарушава рад суда. Као новина је прописана могућност новчаног кажњавања јавног правобраниоца уколико нарушава рад суда, док је ранијим законом постојала само могућност обавештавања надлежног органа и одлагање рочишта.

Дакле одредбом члана 11. став 4. Закона о управним споровима се утврђује право  јавном правобранилаштву,  да као државни орган, самостално може покренути управни спор али се то његово право ограничава само на повреду имовинских права и интереса Републике ааутономне покрајине  и јединице локалне самоуправе чији је законски заступник. У другим ситуацијама када јавно правобранилаштво у складу са Законом о јавном правобранилаштву и одлукама о јавном правобранилаштву заступа друга правна лица, када интереси тих правних лица нису у супротности са функцијом коју врши, јавно правобранилаштво може та правна лица заступати само као пуномоћник и тада се са процесним правима и обавезама  изједначава са адвокатом, у смислу одредби чланова 85-94. Закона о парничном поступку.

На основу изнетог јавно правобранилаштво у управном спору без посебног пуномоћја као законски заступник Републике, аутономне покрајине  и јединице локалне самоуправе поступа само  у поступцима где је дошло до повреде имовинских права и интереса ових странака.  У осталим случајевима када оспореним управим актом није повређено имовинско право и интерес странака чији је законски заступник јавни правобранилац, да би уредно заступао странку у управном поступку мора приложити посебно уредно писмено пуномоћје прописано одредбом члана 90. ЗПП. Легитимацију јавног правобранилаштва у управном спору је суд дужан да у поступку претходног испитивања тужбе утврди оценом да ли је оспореним актом повређено имовинско право и интерес странака чији је оно законски заступник уз услов, који се подразумева, да је оспореним актом повређено неко право или на закону заснован интерес странке коју заступа. Дакле, осим случајева прописаних одредбом члана 11. став 4. Закона о управним споровима, јавно правобранилаштво у управном спору може заступати странке једино уз уредно пуномоћје овлашћеног лица странке.

За разлику од  надлежног јавног тужиоца  који у смислу  одредбе члана 11. став 3. ЗУС може покренути управни спор  ако је управним актом повређен закон на штету јавног интереса  када се јавни тужилац  у управном спору  појављује као странка  односно као тужилац,  надлежно јавно правобранилаштво  није  странка у управном спору  већ је оно законски заступник странке  у смислу члана 11. став 4. ЗУС.
Судска пракса:
"1) Градски јавни правобранилац није законски заступник Јавног комуналног предузећа ( решење ВСС У 1315/2005 од 24.05.2006.године).
2) Јавни правобранилац општине нама легитимацију за покретање управног спора против решења министарства којим се одбија захтев грађевинског инспектора за оглашавање ништавом грађевинске дозволе (Врховни суд Србије У. 1634/01 од 13.02.2002. године).
3) Када општину у спору заступа јавни правобранилац те општине, поднесци и позиви се морају достављати том правобраниоцу предајом писмена његовој писарници. Достављање извршено општини (странци у поступку) није уредно (Врховни суд Србије Рев.397/94).
4) Суд је ускратио заступање  И.Р. која се јавила  за тужени орган по пуномоћју  које је издало  Градско јавно правобранилаштво, имајући у виду да Градско јавно правобранилаштво није тужени орган  у овом управном спору  нити законски заступник туженог органа у смислу члана 3. Одлуке  о градском јавном правобранилаштву, према коме  Градско јавно правобранилаштво у судској и управном поступку  заступа Град Београд и његове органе  и организације, али само ради остваривања њихових имовинских права  и интереса у ком случају има положај законског заступника. ( Из образложења пресуде Управног суда  у Београду  9 У 21605/10 од 08.12.2011. године)".

Закључак 

Како је поступак решавања управних спорова само делимично уређен Законом о управним споровима  (''Службени гласник РС'', број 111/09),  а према одредби члана 74.  тог закона је прописано да на питање поступка која нису уређена овим законом сходно ће се примењивати одредбе  закона којим се уређује парнични поступак, то судији појединцу и члановима већа  Управног суда је неопходно да поред спознаје одредби Закона о управном спору буду у потпуности упознати и са одредбама новог Закона о парничном поступку. Имајући у виду да се појединачним одредбама новог ЗПП у односима на ранији закон на другачији начин уређују процесне радње и права и дужност учесника у поступку то је циљ овог реферата био да се укаже  на неке новине процесног закона који је непходно применити у поступку одлучивања  и по тужбама у управном спору, без жеље да се теоријски оцени да ли је појединачним одредбама на бољи и ефикаснији начин уређена нека процесна област него што је то било ранијим прописима.


Литература:

- Невена Петрушић и Драгољуб Симоновић: Коментар Закона о парничном поступку, Службени гласник Београд, 2011.

- доц. др Владимир Козар: Коментар Закона о парничном поступку, Пословни биро Београд, 2011.

- Зоран Р. Томић: Коментар Закона о управним споровима са судском праксом, Службени гласник Београд 2010.


Зорица Китановић,
судија Управног суда  

 
ЗАШТИТА ПРАВА НА ИМОВИНУ ПРЕМА ПРАКСИ
ЕВРОПСКОГ СУДА ЗА ЉУДСКА ПРАВА

 
У в о д

Европска конвенција за заштиту основних људских права и слобода¹, први је међународни акт о људским правима чији је циљ био да заштити велики број грађанских и политичких права. Сва права која су загарантована Конвенцијом сврстана су у седам великих категорија, међу којима је и право на поштовање имовине. То је једино економско право и садржано у члану 1. Првог протокола² уз Европску конвенцију о људским правима.

У члану 1. предвиђено је да свако физичко и право лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен своје имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права и да претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу са општим интересима или да би обезбедила наплату пореза или других дажбина или казни. На наведени начин државама је дат широк степен слободе када се ради о економским, социјалним и политичким интересима, и могућност „слободне процене“, шта је у „јавном интересу“, али и појединцима да остваре судску заштиту уколико је држава прекорачила „степен слободне процене“ и прекршила право на имовину гарантовану чланом 1. Првог протокола.

Сва права, укључујући и право на неометано уживање своје имовине, остварује се пре свега на националном нивоу, преко надлежних органа, па тек ако постоји недовољна заштита на националном нивоу, ако национални акти не дефинишу право на задовољавајући начин или национални судови не испуњавају обавезе везане за људска права у оквиру међународног права, појдинац се може обратити Европском суду за људска права  ради заштите. Последњих година, много је случајева у којима је суд нашао да је држава прекорачила степен слободне процене и прекршила право на имовину гарантовано чланом 1. Првог протокола.

У циљу заштите гарантованог права на неометано уживање своје имовине Србија је донела и Закон о враћању одузете имовине и обештећење³, који уређује услове, начин и поступак враћања одузете имовине и обештећења за одузету имовину, која је на територији Републике Србије применом прописа о аграрној реформи, национализацији, секвестрацији, као и других прописа на основу аката о подржављењу после 09.03.1945. године одузета од физичких и одређених правних лица и пренесена у општенародну државну, друштвену или задружну својину, као и имовине чије је одузимање последица Холокауста на територији која данас чини територију Републике Србије.

Међутим, даљи живот донетог закона у многоме зависи од судова и управних органа, на којима је обавеза правилног тумачења одредби домаћег прописа, налажења смисла или значења које је у складу са тумачењем праксе и стандарда Суда правде. Ради бољег разумевања праксе Европског суда за људска права размотрићемо битна питања о којим суд води рачуна када одлучује да ли је било кршења права на имовину.

Право на имовину у значењу члана 1. Првог протокола

Да би се подносилац представке позвао на заштиту по члану 1, мора уживати неко право по домаћим законима, које се може сматрати правом на имовину у смислу члана 1. Првог протокола. Наиме, имовина без законом заснованог права не потпада под заштиту по члану 1. Првог протокола.

Пример за то је, пресуда у предмету Копечки против Словачке где је изнет став суда да не постоји ни имовинско право, ни легитимно очекивање имовинског права, уколико потенцијални корисник реституције не испуни услов постављен у закону, чак и уколико је то објективно тешко или немогуће учинити. Наиме, Копечки је тужио Словачку, јер је одбила да му врати златнике одузете његовом оцу, а Словачка се бранила да је законски основ за враћање закон из 1991. године, који као услов поставља да корисник реституције мора не само да докаже своје право, већ мора и да укаже тачно где се налази покретна ствар чије враћање тражи. Како Копечком није омогућен приступ државном трезору то исти није могао са сигурношћу да тврди где се златници налазе, те није могао да испуни законски услов због чега је суд представаку Копечког прогласио неприхватљивом.

Такође, потребно је да неко лице полаже право на конкретну имовину, односно заштићена је само имовина која постоји, а не и право на стицање имовине у будућности (нпр. будућа имовина код тестаменталног наслеђивања, законског наслеђивања и др.).

У предмету Marcxh против Белгије најбоље је илустрован овај принцип. У овом случају су се подносилац представке и њена малолетна ћерка жалиле на чињеницу да су у Белгији ограничена права мајке да своју имовину завешта ванбрачној деци, а ванбрачној деци да наследе имовину. Међутим, суд је заључио да су повређена права мајке из члана 1. Протокола, када јој је онемогућено да завешта имовину ћерки, али да ћерка не ужива заштиту из овога члана у погледу свог очекивања да стекне имовину.

Под појмом имовине која се стиче по члану 1. спадају поред покретне и непокретне имовине и деонице (одлука Комисије за људска права Bramelid i Malstrom против Шведске), патенти, (Smith и француске лабораторије против Холандије), накнада по арбитражи  (пресуда Stratis Andreadis i Stran Greek refineries против Грчке), потраживање по закону (случај Pressos Compania Naviera SA i dr. против Белгије), обављање занимањем (пресуда Koenig), пословни углед (пресуда Van Marle против Холандије), експропријацијски захтев за накнаду (пресуда Akkus – против Турске), урбанистичко-планска дозвола (пресуда Pine Valley Developements Ltd против Ирске), ауторска права одлука Комисије – Аral, доказ о власништву пресуда Holy Monasteries), право по уговору (Mellacher против Аустрије) и друге.

Такође, под појмом имовине подразумевају се и сва стечена права неке особе, као што је право из пензијског и социјалног осигурања (пресуда Müller против Аустрије).

Предмет заштите према пракси Европског суда је поред постојеће имовине и легитимно очекивање, Наиме, „суд сматра да су очекивања легитимна уколико је власнички интерес у односу на одузету имовину у време важења Конвенције, стекао такав ослонац у правном поретку да се може сматрати да је исти власнички интерес или преживео одузимање или да је обновљен“.⁴ Пример да се може заштити легитимно очекивање је и пресуда у случају Pine Valley Developements Ltd против Ирске.

У конкретном случају Европски суд за људска права је нашао да члан 1. може заштитити легитимно очекивање у овом случају подносилац је купио 1978. године земљиште ослањајући се не поастојеће планске дозволе за индустријску градњу, након тога 1982. године Врховни суд Ирске је донео одлуку по којој је таква дозвола ништава, јер је у супротности са позитивним прописима. Подносилац се жалио тврдећи да је одлука Врховног суда у супротности са његовим правом на мирано уживање имовине. Суд је нашао да је у моменту добијања дозволе подносилац представке имао право изграње на том земљишту, које је могло бити предмет мешања по члану 1., да се ослањао на позитивне прописе и дозволу заведену код надлежних органа у регистар и све док није донета одлука којом је дозвола оглашена ништавом, подносилац представке је имао право да очекује да може извести изградњу на наведеној парцели, па је суд сматрао да то његово право предстаља саставни део имовине.

Мешање у право на имовину

Прво питање које суд поставља је да ли је било мешања у имовину. Да би одговорио на ово питање суд мора утврдити да ли и по ком од три правила по члану 1. се може конкретно мешање разматрати. Члан 1. Првог протокола обухвата три правила, прво које уводи принцип мирног уживања имовине, друго које говори о лишавању имовине и поставља услове за исто и треће које признаје право држави на контролу коришћења у складу са општим интересом.

Прво правило се примењује код мешања у коришћење или уживање имовине, али нема за циљ одузимање те имовине и контролу над њеним коришћењем. За ово правило карактеристичан је случај Jatridis против Грчке.

У назначеном спору лице K.N. наследило је имање у Грчкој, где је одлучило да изгради биоскоп на отвореном, након тога је дошло до спора по питању власништва над земљиштем на којој је изграђен биоскоп, за који је држава тврдила да јој припада. У току спора наследници K.N. су изнајмили биоскоп подносиоцу представке који га је обновио, да би након тога држава дала налог за принудно исељење подносиоца представке – закупца, који налог је извршен, а биоскоп дат локалним градским властима. У конкретном случају суд је нашао да поред власнитшва над материјалним добром – земљом и друга права и интереси чине средства која се такође могу сматрати правом на имовину у смислу члана 1., без обзира што се није радило ни о експропријацији земљишта и биоскопа ни о контроли над коришћењем.

Друго правило се примењује ради утврђивања да ли се ради о формалној експропријацији – одузимању имовине или преносу власништва или је то право на имовину постало толико бескорисно да се може сматрати одузетим (пресуда бивши Грчки краљ и остали против Грчке, пресуда Sporrong i Lönnroth против Шведске, случај Paramichalopoulos против Грчке), Brumarescu проив Румуније).

Добар пример за de facto експропријацију налазимо у случају Paramichalopoulos против Грчке.

Наиме, подносици представке су били власници велике површине вредног земљишта са плацом у Грчкој на којем су добили дозволу да изграде хотелски комплекс. Међутим, након што је Војна хунта преузела контролу у Грчкој земљиште које је припадало подносиоцима 1967. године пренето је на морнарицу. Подносиоци захтева су тражили повраћај земљишта, али уместо тога на наведеној површини настављена је изградња поморске базе и одмаралишта. Разматрајући представку Европски суд за људска права је нашао да се мешање има сматрати трајним кршењем све од 1967. године, да земљиште никада није формално експроприсано, односно није извршен пренос власништва, али је подносиоцима представке онемогућено да земљиште користе па се наведено одузимање могло оквалификовати као de facto експропријација. Самим губитком сваке могућности располагања (продаје, завештања, залоге, поклона) заједно са неуспешним покушајем да се таква ситуација реши правним средствима за подносиоце има озбиљне последице и њихово власништво на таквој имовини је бескорисно, те се може сматрати одузетим.

Треће правило се примењује када је мешање у право на  имовину усмерено или представља контролу коришћења имовине (нпр. случај Sporrong i Lönnroth против Шведске, Pine Valley Developements Ltd против Ирске и Mellacher i ostali против Аустрије).

Случај који се најчешће цитира за треће правило је случај Sporrong i Lonmroth против Шведске. Наследници подносиоца представке су били сувласници земљишта у Штокхолму на коме се налазила зргада из 60 година XIX века на коме је ради изградње паркиралишта и вијадукта дата дозвола за експропријацију.  У складу са тада важећим Законом о експропријацији, Влада је одредила рок од 5 година у коме је градски савет требало да покрене поступак пред судом за утврђивање накнаде, након чега би изгубила право на дозволу. Међутим, наведени рок је продужаван више пута, последњи пут на 10 година да би тек 1979. године дозвола коначно била отказана на захтев градског савета у складу са новим урбанистичким планом, тако да је земљиште подносиоца представке било оптерећено дозволом за експропријацију у периоду од 1971. године до 1979. године, а забраном градње на земљишту од 1968. године до 1980. године. У наведеном периоду шведски закони нису предвиђали могућност да се тражи скраћење рока важења дозволе за експропријацију, те ни могућност накнаде штете јер је дозвола издата на дужи временски период, односно што није употребљена. Европски суд је прихватио са формално правне тачке гледишта да дозвола за експропријацију није утицала на право власника да користи имовину и њоме располаже, али је нашао да су оне у пракси знатно смањиле могућност вршења овог права и утицале на саму суштину права на својину, те права на мирно уживање имовине подносилаца представке, јер је због тога постало несигурно. Када је реч о забрани градње на земљишту европски суд је истакао да је ситуација била јасна, односно да је ова мера несумњиво ограничавала права власника да користи имовину. Европски суд је нашао да шведске власти уствари ни једног момента нису приступиле експропријацији, тако да су власници и даље могли да користе имовину, и располажу њоме, те се не би могло рећи да је наступила de facto експропријација. Иако је право својине делом изгубило своју суштину, оно није нестало. Европски суд је даље размотрио да ли су ове мере представљле контролу употребе имовине, регулисане другим ставом члана 1. Првогпротокола и закључио да је то био случај са забраном градње, али не са дозволом за експропријацију који је представљао почетни корак у процесу одузимања имовине. На крају је суд испитао и дозволу за експропријацију у светлу принципа поштовања права на мирно уживање имовине и истакао да је потребно успоставити равнотежу између потребе заштите општег интереса друштва са једне стране и потребе заштите основних права појединца са друге стране. Наиме, шведско право које је било на снази у релевантном периоду било је нефлексибилно, власници земљишта су се током дугог временског периода налазили у стању потпуне неизвесности, без адекватне правне заштите, те су стога сносили несразмерно велики терет који би био оправдан само у случају да им је била пружена могућност да траже скраћење рока важења дозволе или да захтевају надокнаду штете.

Јавни или општи интерес

Када суд утврди каква је била природа мешања суд ће оценити да ли је мешање у право на имовину било законски оправдано  из јавног или општег интереса. Свако мешање у право на имовину, мора задовољити захтев да служи легитимном јавном или општем циљу. Суд приликом преиспитивања шта је то „у јавном интересу“ полази од процене законодваца шта је то што оправдава лишавање именовине појединца уколио је та процена заснована на разумним основама. Један од случајева у којима је разматрано да ли мешање у право на имовину задовољава захтев да служи легитимном  - јавном, односно општем циљу је и случај James против Ujedinjenog kraljevstva.

Представку су у конкретном случају поднели старатељи имања Vojvode od Westminstera, који је поседовао 2000 зграда у елитном делу Лондона и за које је убирао закуп. Законом о реформи закупа из 1967. године омогућено је дугогодишњим закупцима тј. онима који су користили станове дуже од 21 године да под врло повољним условима – по цени мањој од тржишне, купе станове. На наведени начин имање војводе је изгубило значајни износ новца, јер је 80 закупаца искористило то своје право и по нетржишним ценама купило станове. Основно питање које се поставило пред судом је било да ли држава може оправдати узимање имовине пре свега имајући у виду да је то узимање извршено не у јавном него у појединачном интересу закупаца. Решавајући наведено питање, суд је  нашао да принудни пренос имовине са једног лица на друго може имати легитимни циљ и бити у јавном интересу, уколико је у циљу побољшања социјалне правде у заједници. У наведеном случају суд је нашао да не може процену шта је у интересу националних власти заменити властитом проценом, али да постоји његова обавеза да преиспита оспораване мере по члану 1. Првог протокола  и да при томе истражи чињенице на основу којих су власти поступале. Самим тим овај суд је закључио да је циљ закона о реформи најамнина из 1967. године, већа социјална правда у домену стамбене политике и да је то легитиман циљ у јавном интересу.

Пропорционалност

Такође, суд налази да свако мешање у право на имовину мора бити у правичној равнотежи и мора постојати пропорционалност између средстава и циља коме се тежи.  Дакле, мора се постићи равнотежа између задовољења општег интереса заједнице и захтева за заштиту основних права појединца, а држави је остављено да према степену слободне процене одреди мешање у имовину појединца

У оцени пропорционалности врло је битно и да ли је законодавац предвидео одштету. Уколико је услов пропорционалности одштета, она не мора у свим околностима бити потпуна (нпр. ако је мешање у јавном интересу било ради постизања веће социјалне правде) док би у свим осталим случајевима требало да се заснива на правој вредности имеовине. У великом броју пресуда је изражен став суда да, одузимање имовине без износа који би реално одражавао њену вредност, обично представља непропорционално мешање које се не може сматрати оправданим по члану 1. Првог протокола осим у одређеним случајевима. Поред тога, висина одштете може да варира у зависности од имовине и околности у којима је извршено одузимање. Стога се стандарди код одштете могу разликовати у зависности по ком основу је одузета имовина (национализација, откуп, експропријација). Поред тога што одштета код поштовања принципа пропорционалности треба да буде одговарајућа потребно је да је иста исплаћена у року односно да је иста делотворна. Пример за примену принципа пропорционалности изражен је у одлуци суда у случају Mellacher против Аустрије.

У конкретном случају власници стамбеног блока тврдили су да је аустријски закон о контроли најамнине у супротности са чланом 1. Првог протокола, јер се меша у њихово право из уговора да примају најамнину,. Суд је приликом разматрања случаја закључио да се примењује члан 1. и да је било мешања у право подносиоца на имовину у оквиру другог правила контроле коришћења. Приликом оцене да ли је наведена мера служила легитимном циљу суд је нашао, а имајући у виду Меморандум који је донела Влада Аустрије, а који говори о потреби смањења разлика у најманинама које се плаћају за једнаке станове, да се не може одлука владе окарактерисати као одлука која нема разуман основ. Оцењујући захтев за пропорционалношћу код корективних социјалних закона, а нарочито на пољу контроле најамнина суд је стао на становиште да се мора оставити слободно законодавству да предузима мере које се односне на даљу реализацију раније склопљених уговора, како би се постигао циљ усвојене политике, у конкретном случају смањење разлике у најамнинама које се плаћају за једнаке станове.

У случају Pressos Compania Naviera SA против Белгије, суд је нашао да је држава прекорачила свој степен слободне процене. Наиме, у конкретном случају један број бродовласника чији су се бродови сударили у белгијским територијалним водама повео је поступак за накнаду штете услед нехата пилота. По настанку штете Белгија је донела закон којим се укида право на надокнаду штете у околностима као што су ове. Одлучујући о представци суд је стао на становиште да је потраживање подносиоца - својина и да је стога било мешање у њихово право по члану 1. Првог протокола. Суд се по питању пропорционалности позвао на тест о правичној равнотежи и приметио да су услови одштете по релевантним законима од значаја по том питању. Такође је, нашао да одузимање имовине без плаћања износа који разумно одражава њену вредност може бити оправдано само у изузетним околностима. Чињеница да су ранијим прописима биле предвиђене јако високе надокнаде није од утицаја на конкретан случај, јер не оправдава доношење прописа са ретроактивним дејством чији је циљ и последица лишавање подносиоца њихових потраживања за накнаду штете, већ може бити од утицаја за доношење прописа за убудуће, којим би се изменио Закон и надокнада штете проузроковане нехатом смањила.

Поред наведених одлука суда постоје и одлуке које се ослобађају од одговорности плаћања било какве накнаде (одлука у случају Јан и други против Немачке), као и оне које налажу накнаду пуне тржишне вредности.

У конкретном случају Јан и други против Немачке радило се о представци наследника лица насељених на пољопривредна имања по основу аграрне реформе. Непосредно пре уједињења две Немачке ДДР је усвојила законе којим је коришћење пољоприведних поседа по основу аграрне реформе изједначила са својином. Међутим, након уједињења усвојени су закони којима је предвиђено да у одређеним случајевима порески органи стичу својину на таквим имањима укидајући без икаквих накнада права појединаца стечена по наведеном Закону. Суд је одлучући о представци нашао да је одузимање било предвиђено законом и да се не може сматрати произвољним, да је наведено одузимање извршено у јавном интересу у погледу пропорционалности употребљених средстава са постигнутим циљем, као и да је неопходно да постоји разумна веза између висине накнаде за одређено имовинско право и тржишну вредност тог права уз напомену да накнада не мора неизоставно да постоји под условом да лице које поднесе представку не сноси непропорционални и претерани терет. У конкретном случају суд је третирао поновно уједињење Немачке као једну врсту изузетних околности, која је по мишљењу суда ослободио Немачку власт обавезе да на неки начин накнаде штету нанету експропријацијом.

За разлику од случаја Јан и други против Немачке, у случају Брониовски против Пољске суд се изјаснио да држава дугује неки износ који је у разумној вези са тржишном вредношћу права које се накнађује. Наиме, пољском држављанину Брониовском, коме су издате признанице на име земљишта које је остало ван територије државе, када је дошло до померања граница државе, дуги низ година није дата накнада за наведену имовину, односно, са низом прописа који су донети смањен је земљишни фонд из кога је требало да се изврши намирење, као и висина накнаде. У конкретном случају суд је стао на становиште да имајући у виду легитимни циљ и јавни интерес, држава мора да исплати неки разумни износ.

За разлику од ова два случаја, у случају Пинцова и Пинц против Чешке Републике, суд   је стао на становиште да треба досудити пуну тржишну вредност за одузету имовину. У наведеном спору господин и госпођа Пинц су откупили шумску кућицу у време комунизма која је у поступку реституције земљишта, враћена ранијем власнику, а Пинцовима је враћена цена коју су платили за кућицу 1967. године која је тада била нетржишна. Нови власник имајући у виду да Пинцови нису имали где да се иселе тражио је од истих да наставе да плаћају закупнину. Одлучујући о представци Пинцових суд је нашао да је држава дужна да Пинцовима обезбеди накнаду у висини тржишне вредности одузете куће. Образлажући своју одлуку суд је прихватио да је општи циљ реституционих захтева олакшавање одређених последица нарушавања имовинских права од стране комунистичког режима, очување законитости правног саобраћаја и заштите друштвено економског развоја државе, али и да лечење старих неправди не ствара несразмерно велике нове неправде.

Из свега наведеног може се закључити да је питање накнаде и пропорционалности веома деликатно питање, где се у сваком конкретном предмету морају узети у обзир све специфичности и околности сваког случаја.

Правна сигурност

 Поред наведеног, мешање у права на имовину подлеже такође и захтеву правне сигурности или законитости. Принцип правне сигурности мора бити испошотван без обзира које правило из члана 1. Првог протокола се примењује. То подразумева постојање и доследну примену домаћих закона који су довољно прецизни и усклађени са прописима Европске уније.

Пример за примену принципа законитости је случај Hentrich против Француске. Подносилац представке и госпођа Hentrich, која је купила земљиште у Стразбуру за 150.000 француских франака, након чега је управа прихода истакла захтев по праву прече куповине, сматрајући да је цена коју је она платила прениска. Госпођа Hentrich није могла оспоравати наводе да је цена коју је она платила била прениска. Суд је у наведеном случају нашао да је de facto њена имовина експрописана, да је право прече куповине било произвољно и селективно и да није било предвиђено нити пропраћено основним процедуралним гаранцијама, а да начин на који је тумачена одредба општег пореског закона од стране Касационог суда није задовољио у довољној мери захтеве о прецизности и предвидљивости како то предвиђају прописи Европске уније, пре свега Конвенција. Наиме, суд је нашао да одлука о праву прече куповине није легитимна ако не постоји поступак у коме могу учествовати странке, износити своју одбрану, ако не постоји једнакост странака пред судом, могућност предочавања аргумената по питању плаћеног износа те да није постојао у довољној мери степен заштите од произвољности. Такође, није било ни индиција да је подносилац представке поступао у лошој намери, а држава је имала и друга средства на располагању, којима је могла да обезбеди потраживање, те је на тај начин подносилац представке сносила несразмеран терет.

З А К Љ У Ч А К

Циљ навођења примера из праксе Европског суда, у овом раду је да се боље разумеју правне категорије и правна техника, коју примењује суд посебно у сличним случајевима.

Са изнетог можемо рећи да право власништва у најширем смислу обухвата заштиту имовине, стечених права и легитимних очекивања, а да је свакој држави остављено дискреционо право да слободно процени у којој мери ће се мешати у имовину једног лица и шта је то у јавном интересу односно у општем интересу, док је суд врло флексибилан у процени постојања јавног интереса као и у процени пропорционалности између јавног и приватног интереса.

Ако се определи за интервенцију, онда доноси тзв. Пилот пресуду, којом позива државу да отклони недостатке. Међутим, ако се догоди да је мешање незаконито, суд се онда не упушта у било какво даље разматрање, већ овакво мешање проглашава повредом члана 1. Првог протокола.

ФУС НОТЕ ОД 1-4
¹ Европска конвенција за заштиту основних људских права и слобода, потписано у Риму 04.11.1950. године, а ступила на снагу 03.11
.1953. године.
² Први протокол уз Европску конвенцију о људским правима од 20.031952. године.
³ „Службени гласник РС, бр. 72/11 од 28.09.2011. године.
⁴ Мр Зоран Ракитић - Анализа основних елемената општег законског решења реституције у Србији из перспективе праксе Европског суда за људска права (стр. 215) – Правни анали

ЛИТЕРАТУРА

1. Збирке изабраних одлука суда за људска права ( 1, 2 и 3)

2. Правни билтени AIRE centra za ljudska prava

3. Заштита права власништва из члана 1 Првог протокола – Т. Богдановић

4. Право на имовину (Савет Европе 2004) – Monica Corss-Frisk

5. Aнализа основних елемената општег законског решења реситутције у Србији из перспективе праксе Европског суда за људска права (стр. 215) - др Душан Ракитић - Правни анали

6. Interights – Приручник за правнике

7. European Court of Human Rights (http: / www.echr.coe.int/ECHR – home page EU/


Маријана Тафра Мирков 
саветник у Судској пракси Управног суда

ОВЛАШЋЕЊА ЦАРИНСКОГ ОРГАНА
У ПОСТУПКУ НАКНАДНЕ КОНТРОЛЕ ДЕКЛАРАЦИЈЕ

   
Овлашћења царинског органа протежу се над царинском робом, то јест оном која се увози, односно уноси или прима у царинско подручје, која се из тог подручја извози, односно износи или шаље или је преко тог подручја у транзиту, односно проноси се преко царинског подручја (чл. 12. став 1. Царинског закона, у даљем тексту ЦЗ), која је под царинским надзором и над којом се  проводе одредбе Царинског закона, као и других закона чије је провођење поверено Управи царине (чл. 1. став 2. ЦЗ), како би након провођења – окончања одговарајућег, прописаног (а пријављеног) поступка и измирења, наплате свих увозних дажбина, пореза, ациза и других накнада страна роба стекла статус домаће робе.

Са изнетог, царински поступак у којем страна роба стиче статус домаће проводи се над царинском робом док је она под царинским надзором, дакле од тренутка прихватања декларације за допремљену робу (од ког тренутнка је располагање робом, као и поднетом декларацијом у режиму одобрења царинског органа) па до стављања робе у слободан промет.

При провођењу поступка пред царинским органом примењују се одредбе закона који уређује општи управни поступак, осим ако Царинским законом није другачије предвиђено (чл. 22. ЦЗ) те је то, стога, царинско-управни поступак. У овом поступку царински орган утврђује да ли су испуњени услови за стављање робе у одређени – пријављени – царински поступак, а при провођењу поступка (у складу са принципима слободне трговине, уз обезбеђење ефикасне царинске контроле и  уважавање принципа процене ризика и његовим управљањем – чл. 2. ЦЗ) царински орган је овлашћен да изврши: контролу прихваћене декларације; преглед исправа приложених уз декларацију, захтева доставу додатних исправа, и да прегледа робу (чл. 95. ЦЗ),  на начин за који процени да је најделотворнији, то јест за који сматра да је неопходан за примену царинских и других прописа (чл. 14. ЦЗ). По окончању царинско управног поступка, наплати увозних и других фискалних дажбина царински орган оверава – издаје царински документ, роба се предаје – враћа декларанту то јест ставља у слободан промет са стеченим статусом домаће робе. 

За разлику од изнетог чланом 105. Царинског закона је прописан изузетак према којем је царински орган овлашћен да врши накнадну контролу декларације – након што је роба изашла испод царинског надзора, стављена је у слободан промет и већ је стекла статус домаће робе.

Члан  105. ЦЗ

(1) Царински орган може, по службеног дужности или на захтев декларанта, пороверавати исправност декларације и после пуштања робе.

(2) Царински орган може после пуштања робе, ради провере тачности података наведених у декларацији, да  изврши контролу комерцијалних докумената и података у вези са увозом и извозом те робе или у вези са  накнадним комерцијалним пословима са том робом.

(3) Контрола може да се обави у просторијама декларанта, у просторијама другог лица које је укључено у  пословни однос, односно у просторијама лица које поседује исправе и податке из става 2. овог члана.

(4) Царински орган може, поред радњи из ст. 1. до 3. овог члана, да изврши и преглед робе, ако је роба још увек доступна. 
 
(5) Ако се накнадном провером декларације утврди да су прописи који уређују царински поступак примењени на основу неистинитих или непотпуних података, царински орган ће, у складу са прописима, предузети потребне мере за правилно спровођење поступка, у складу са новим околностима.
 
(6)Контроле из став 1. овог члана, укључујући и мере из става 5. овог члана, могу се спровести до истека рока од пет година од дана прихватања декларације. 

7)Министар прописује начин спровођења радњи и мера из члана 95. овог закона и става 5. овог члана".

Накнадна контрола, по свом називу, јесте предузимање радњи и мера које царински орган (након процене) није провео док је роба била под царинским надзором. Супротно, ако би накнадна контрола била и контрола већ проведене контроле у редовном поступку, водило би закључку да накнадна контрола из  члана 105. ЦЗ није накнадна контрола декларације, већ накнадна контрола царинско управног поступка, што не произлази из наведене законске одредбе. С тога, у накнадној контроли по службеној дужности царински орган не може контролисати, то јест предузимати оне радње и мере које је предузео у редовном поступку, а декларант не би могао захтевати накнадну контролу уколико је у редовном поступку подносио захтев за измену и допуну података декларације о којем је царински орган одлучио (чл. 92. ЦЗ).

Накнадна контрола може бити: 

- накнадна провера исправности декларације,
        
-накнадна провера тачности декларације и
           
-накнадна контрола робе

Из изнетог произлази да је царински орган у поступку накнадне контроле декларације овлашћен да прегледа царинску декларацију, документацију уз ову, као и робу, и другу комерцијалну докумнетацију у вези са увозом-извозом робе, односно накнадним комерцијалним пословима са робом. Када се уз изнето има у виду и то да царински органи имају овлашћење да примењују информационе технологије и на размену таквих информације са другим царинским управама, намеће се закључак да су овлашћења царинског органа у поступку накнадне контроле ограничена само роком из става 6. Може се стога закључити да су овлашћења царинског органа у накнадној контроли,  по свом обиму иста оним овлашћењима које царински орган има у редовном поступку. Такав закључак има своју правну логику јер овлашћењу царинског органа да проведе царинско управни поступак подлеже царинска роба, то јест роба под царинским надзором. Следом изнетог у поступку накнадне контроле роба се има сматрати "враћеном под царински надзор" и над њим се проводи царинско управни поступак који је имао бити проведен над робом након њеног уласка у царинско подручје земље. Ако је накнадна контрола својеврсно враћање у пређашње стање; одлучне чињенице о роби, документацији и прописима цене се према околностима постојећим у време увоза – подношења царинске декларације за робу. У овом смислу су и одредбе члана 19. став 1. тачка 1. ЦЗ које прописују да се износ увозних дажбина за робу за коју је настала обавеза плаћања тих дажбина утврђује према стању робе и у складу са прописима који важе за робу која се увози – на дан прихватања декларације. Измене чињеница у вези робе – њеног стања па и уништења, као и прописа настали од увоза до накнадне контроле нису релевентни у накнадној контроли декларације. Другачије схватање водило би закључку да се по члану 105. проводи накнадно царињење робе, а не накнадна контрола декларације.

У погледу радњи и мера које је царински орган овлашћен да предузме у поступку накнадне контроле декларације ваља поћи од врсте контроле коју царински орган проводи. Накнадна котрола исправности декларације представља контролу, самог, царинског документа, односно контролу саме декларације, то јест да ли је декларција сачињена на прописан начин, а потом да ли је уредна и потпуна и да ли су уз декларацију поднете све прописом предвиђене исправе. Ову контролу царински орган проводи на тај начин што проверава податке унете у декларацији, њиховим поређењем са подацима наведеним у документацији која је поднета уз декларцију. Ако се  у проведеном поступку утврди да декларација није исправна царински орган је овлашћен да одреди мере ради отклањања утврђене неисправности, односно да, сам, отклони неисправност декларације тако што ће је исправити или да наложи декларанту да отклони неисправност.

Посматрано са становишта одредбе става 5. релевантна неисправност је само она која утиче на правилност провођења проведеног царинског поступка. Дакле ако је декларација неисправна али ова неисправност не утиче на правилност провођења царинског поступка таква неисправност не би се могла отклонити применом члана 105. ЦЗ.

За разлику од провере исправности декларације, одредбама става 2. регулисана је провера тачности података наведених у декларацији која се проводи поређењем података декларације са подацима садржаним у комерцијалним документима и са подацима у вези са увозом или извозом робе или са накнадним комерцијалним пословима са робом. Уколико се провером утврди да подаци наведени у декларацији не одговарају подацима наведеним у документацији односно да они нису тачни царински орга је овлашћен да предузме мере ради отклањања нетачности. (подразумева се да се ради о нетачностима које утичу на правилност поровођења царинског поступка). У зависности од обима нетачности, ове може отклонити царински орган доношењем решења о измени нетачних података у декларацији или наложити да то учини декларант – подношењем нове декларације у целини, или за део робе. Могла би се за ову сврху поништити декларација и наложити декларанту да поднесе нову декларацију. Међутим, у таквој правној ситуацији јављају се неке дилеме. Прво, да ли је декларант обавезан да поднесе нову декларацију, односно да ли би (у случају да је роба доступна декларанту) декларант имао могућност да одбије подношење нове декларације и да захтева враћање робе у иностранство ( за случај његове процене да роба са измењеним подацима не одговара уговореним условима) и за случај (ипак) подношења нове декларације, применом којих прописа се проводи царински поступак, оних који важе у време подношења поништене декларације, јер је роба тада унета у царинско подручје земље, или у време подношења нове декларације када се роба царини. Са друге стране, да ли царински орган може да изврши царињење робе чија је декларација поништена, а нова, још, није поднета, и док се ова не поднесе, јер се поступак царињења проводи на захтев декларанта, а не по службеној дужности (за разлику од робе која је предмет прекршаја и над којом се царински поступак проводи по службеној дужности.

Циљ накнадне котроле у којој су утврђене другачије околности од оних утврђених у редовном поступку, је како је то и наведено у ставу 5., правилно провођење поступка то јест провођења поступка у складу са новим околностима, на основу истинитих података.

Само, језичко тумачење одредбе става 5. изазива одређене дилеме. Пре свега, како тумачити одредбе “ако се накнадном провером декларације" да ли то значи да се утврђење нових, релевантних околности односи само на накнадну проверу декларације, како закониски текст става 5. гласи, или накнадна контрола декларације у себи обухвата и контролу комерцијалне документације и робе како гласе став 2. и 4. Затим, дилеме изазива и текст: “утврди да су прописи који уређују царински поступак...” да ли ова одредба значи да се отклањају само неправилности у примени прописа који регулишу царински поступак или се отклањају и неправилности у примени других прописа, (будући да је царински орган у провођењу царинског поступка овлашћен да примењује осим одредаба Царинског закона и друге законе чије је спровођење поверено управи царина).

Према одредби става 1. царински орган може проверавати декларацију, дакле има овлашћење да поступа по слободној оцени то јест да по свом нахођењу провери или не провери декларацију (таква овлашћења царински орган има и при провођењу редовног поступка, у којем је, нпр. чл. 14. ЦЗ царински орган овлашћен да може - у складу са прописима предузимати мере надзора и контроле које сматра неопходним). Међутим, за случај вршења овлашћења накнадне контроле декларације царински орган исто има вршити ради остварења циља због којег је овлашћење, ставом 5., дато то јест ради правилног провођења царинског поступка (у складу са новим околностима, истинитим и потпуним). У вршењу овлашћења, пошто се царинско-управни поступак проводи по захтеву подносиоца декларације, а чланом 105. ЦЗ предвиђене су различите контроле, царински орган је обавезан да наведе коју од предвиђених контрола проводи, као правни основ надлежног поступања, како би декларанту омогућио активно учешће у овом поступку, а за радње и мере које у поступку контроле предузима, односно налаже, да наведе правни основ за њихово предузимање, то јест пропис којим су ове предвиђене. Изостајање ових, правних, основа овлашћење царинског органа да врши слободну оцену претвара у прекорачње овлашћења, односно у незаконито поступање.